清代京官“養(yǎng)廉銀”問題探析

朱泰瑞

摘 要? 耗羨歸公政策推行之后，清廷為外官發(fā)放養(yǎng)廉銀，京官收入微薄的現(xiàn)象沒有改變。為平衡內(nèi)外臣工收入差異，保障京官生活和工作的需要，清廷對(duì)這一群體也逐漸實(shí)行了“養(yǎng)廉銀”制度。該政策在清朝中后期不斷地進(jìn)行調(diào)整，尤其在社會(huì)變動(dòng)較大的晚清，“養(yǎng)廉銀”項(xiàng)的增設(shè)和發(fā)放與時(shí)局密切相關(guān)。清廷為京官發(fā)放“養(yǎng)廉銀”，尚有其他政治因素的考量，如通過加強(qiáng)集權(quán)來鞏固統(tǒng)治，試圖在內(nèi)外臣工中樹立威望和保證滿族在各種勢(shì)力中執(zhí)牛耳的地位等。

關(guān)鍵詞? 清代 耗羨歸公 京官 養(yǎng)廉銀

中圖分類號(hào) K249 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 收稿日期 2020-02-02

Abstract After the implementation of the policy of Haoxian owned by the government， the Qing government provided officials outside the capital with high salary for honesty， but the phenomenon that the incomes of government officials in the capital were low remained unchanged. In order to balance the income difference between the officials outside and inside the capital and to guarantee the life and work needs of government officials in the capital， the Qing government gradually implemented the system of "high salary for honesty". The policy was constantly adjusted in the middle and late Qing Dynasty， especially in the late Qing Dynasty， when social changes were relatively large， and the addition and release of the "high salary for honesty" was closely related to the political situation. There were other political factors when the Qing government issued high salary to government officials in the capital， such as strengthening centralization to consolidate the rule， trying to establish prestige among officials， and ensuring that Manchu occupy a leading position in various forces.

Keyword Qing Dynasty; Haoxian owned by the government; government officials in the capital; high salary for honesty

“養(yǎng)廉銀”在清代是朝廷對(duì)于官吏俸祿過低的一種彌補(bǔ)措施，其中為增加京官的收入設(shè)置了“恩俸”和“雙俸”等，并且在清朝中后期不斷地進(jìn)行調(diào)整，直至清末終被時(shí)代所拋棄。

一、清初京官“養(yǎng)廉銀”出現(xiàn)的背景和原因

清初，京官俸祿幾經(jīng)調(diào)整，至順治十三年（1656）方始議定標(biāo)準(zhǔn)，并且相沿成為定制[1]卷51。在這一過程中，清廷堅(jiān)持了明代以來的低俸傳統(tǒng)，故而京官的正俸非常微薄，雍正三年（1725）九月甚至到了不得不為在京漢官增加俸米的地步，“今見漢官帶家口者多，若俸米仍照舊數(shù)，則日用或有不敷，難免內(nèi)顧之慮。嗣后在京大小漢官著按俸銀數(shù)目給予俸米，俾祿糈所頒足供養(yǎng)贍”[2]卷14，即便是皇帝身邊的公職人員，收入也不容樂觀，如雍正七年（1729）“又議準(zhǔn)乾清門行走之一等臺(tái)吉?dú)q給銀百兩，二等八十兩，三等六十兩，四等四十兩。”[1]卷51故而對(duì)于一些已不甚合理的俸祿制度會(huì)時(shí)有調(diào)整，“（順治）七年奏準(zhǔn)內(nèi)府官不支俸銀，月支米二斛。十年定旗員每俸銀一兩給米一斛;漢官不拘品級(jí)，歲支米十有二石”[1]卷51、“（雍正）八年題準(zhǔn)考取中書未補(bǔ)授者，照滿帖寫中書例給予俸銀祿米”[1]卷51、乾隆二年（1737）“應(yīng)令欽天監(jiān)堂官于漢天文生內(nèi)將精通算法、行走勤慎者選取二十四名送部注冊(cè)，一例給予九品俸祿，其余五十六名仍月食餉銀一兩五錢”[1]卷51等。

京官作為中央公職人員，除有俸祿這一正式收入外，還存在著饋送等“灰色收入”和更多皇帝賞賜的機(jī)會(huì)等[3]322，但事實(shí)上，由于各部門的職司不同，人脈資源存在差異，故而最終能夠獲得的結(jié)果也不一樣，像戶部和翰林院這種“肥差”與“清水衙門”之間的差別有如天壤;而且皇帝賞賜的機(jī)會(huì)雖然較外官為多，但大多是一時(shí)性的，如雍正八年（1730）九月，“上諭內(nèi)閣：‘昨因京師地震……而滿、漢大小官員等俱有修垣葺屋之事……著將各部院衙門官員、八旗都統(tǒng)、副都統(tǒng)、統(tǒng)領(lǐng)、參領(lǐng)、佐領(lǐng)、驍騎校、護(hù)軍校等，以及上衙門之世襲官、上三旗侍衛(wèi)、內(nèi)務(wù)府官員、步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門等官、巡捕三營官弁，每人俱賞給半年之俸”[2]卷14，況且未必會(huì)是錢糧。另外，清代皇帝對(duì)于官員的要求比較嚴(yán)苛，“天子腳下”的京官首當(dāng)其沖，普遍經(jīng)常性地遭到罰俸，尤以罰俸一月居多，雖然處罰的程度不重，也會(huì)偶有減免，但是一旦遇上便是雪上加霜[4]50-51[5]28，更不用說僅得一份正俸的見任官員了[1]卷51。

所以從整體上來看，低俸是清前期京官“養(yǎng)廉銀”出現(xiàn)的前提條件，乾隆元年（1736）八月，“上諭總理事務(wù)王大臣：‘……從前在京文員俸祿，未足供其日用，……是以雍正三年特旨增添漢官俸米，而各部堂官又加恩給予雙俸……今朕仰體皇考嘉惠臣工至意，仿佛雙俸之例，將在京大小文員俸祿，加一倍賞給，令其用度從容……所給恩俸，著自乾隆二年春季為始”[6]4734，乾隆六年（1741）三月，又“上諭九卿：‘……于常俸之外特加雙俸，而教職微員皆沾祿賜，……俾得日用充足，庶乎保其操守?！盵6]3471而最直接原因則是在于耗羨歸公后外官養(yǎng)廉銀的影響，京官的“養(yǎng)廉銀”是耗羨歸公后養(yǎng)廉銀政策的擴(kuò)大，“養(yǎng)廉銀只限于發(fā)給外官和八旗官員”[7]2262，且數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了正俸，較之在京同級(jí)官員“分別高出原有俸祿數(shù)倍、數(shù)十倍之多”[8]687，京官與外官收入差距的拉大在精神上給予前者以不小的沖擊，易產(chǎn)生貪瀆和追求外放等行為，故而給予京官“養(yǎng)廉銀”以增加收入這一現(xiàn)實(shí)需要成為題中之義、應(yīng)有之舉。之所以直到此時(shí)才給予京官以“養(yǎng)廉銀”，除了最初并非是為其設(shè)置以外，還在于國家財(cái)政困窘，需要有所規(guī)劃，“臣僚軍民，均宜一體施恩，共沾德意，但國家經(jīng)費(fèi)有常，必通盤計(jì)算，方可舉行。故施之有先后，而行之有次第?！魇″颓飞醵啵窳ζD難，殊宜寬恤，故必恩膏先及于在內(nèi)之八旗兵丁，暨直省之百姓，而后可加于臣工。蓋以臣工現(xiàn)受祿糈，雖未必充裕，而較之兵民，猶屬可支事，尚可緩?！盵6]2373

二、清代前期京官“養(yǎng)廉銀”的設(shè)置

與外官不同，京官的“養(yǎng)廉銀”只有少數(shù)被冠以“養(yǎng)廉”二字，如鑾儀使和吏、禮二部堂司各官[6]4750，4763。在京文官的其他名目主要有“恩俸”和“雙俸”等，雍正三年（1725）在京漢官增加俸米一般視為“恩俸”之始，但切實(shí)作出舉措則是在雍正六年（1728），其目的主要在于補(bǔ)貼京官的家用，是作為恩典頒發(fā)的，照顧的是事繁祿少的部門，數(shù)量與正俸相同，“（雍正）六年諭吏、戶、兵、刑、工五部堂官內(nèi)，除差往外省署印外，俸銀、俸米著加倍給與，其署理之堂官亦照此賞給”[1]卷51，乾隆二年（1737）又進(jìn)一步擴(kuò)大了范圍，“又議準(zhǔn)批本官傳奏官辦理養(yǎng)心殿造辦處、懋勤殿、暢春園、圓明園、中正殿、繙書房、熱河等處事務(wù)之御史、郎中、員外郎、主事、筆帖式等官，暨實(shí)錄館、律例館辦事各官……應(yīng)一例準(zhǔn)其支領(lǐng)恩俸。”[1]卷51至于“恩俸”的資金來源，有仿效外官養(yǎng)廉辦法的痕跡，除由戶部撥給外，其余主要來自于地方[9]66?！半p俸”與“恩俸”并無明顯區(qū)別，是“恩俸”制度化的產(chǎn)物[4]50-51，其施行也有了相應(yīng)的規(guī)范，“（乾?。┤曜鄿?zhǔn)已經(jīng)任事、未經(jīng)授職及由考選錄用并無過犯，奉特旨在各衙門試用等官，照見任銜支食正俸，受職之后支給雙俸;其被參、部議降調(diào)試用人員毋庸給俸，受職后照例支給?！盵1]卷51當(dāng)遇到罰俸時(shí)，以上額外賞給的俸祿最終與正俸一并處罰，“（乾隆）二年諭：‘昔年皇考念部務(wù)繁多之尚書、侍郎，特恩加賜雙俸，并令遇有罰俸處分，免罰加賜恩俸……上年，朕將在京文官俸銀槩加一倍……若遇處分時(shí)，亦照從前部堂之例，不罰加增之恩俸……嗣后大小京官遇有罰俸案件，將本身應(yīng)得之俸按年、按月計(jì)算，不必分晰扣除?！盵1]卷51

此外，還有一些具有養(yǎng)廉作用但沒有“養(yǎng)廉銀”之名的收入[10]96，如“柴薪銀”、飯銀和公費(fèi)銀等?！安裥姐y”是漢族官員所獨(dú)有的一項(xiàng)待遇，實(shí)行于順治元年（1644）至十三年（1656），時(shí)間較短暫。飯銀，又稱飯食銀，旨在彌補(bǔ)生活開支，但與“恩俸”和“雙俸”戶部給發(fā)方式不同，朝廷相關(guān)部門均設(shè)有飯銀處，地方解交資金之后，由其專門掌管飯食銀的收錄與發(fā)放[11]54，數(shù)額因職務(wù)的繁簡(jiǎn)而有多寡，但均不超過地方養(yǎng)廉之?dāng)?shù)[12]37。公費(fèi)銀，又稱“在京各衙門公費(fèi)銀”“公費(fèi)”“月費(fèi)銀”和“月費(fèi)”等，旨在彌補(bǔ)工作開支，主要有以下五個(gè)特點(diǎn)：（1）辦公補(bǔ)助，離署按日扣除[1]卷51;（2）按月發(fā)放，因差未領(lǐng)可于次月補(bǔ)領(lǐng)[1]卷51;（3）覆蓋面廣、數(shù)量不等，如“順治二年規(guī)定京官每月支給公費(fèi)銀，宗人府左右宗人、內(nèi)閣大學(xué)士、各部院尚書、左都御史均月支公費(fèi)銀五兩，各部院侍郎、內(nèi)務(wù)府總管、內(nèi)閣學(xué)士、宗人府丞、通政使司、大理寺卿等支4兩”[5]19;（4）工部自給，銀兩折制錢發(fā)放且數(shù)次調(diào)整[1]卷51;（5）“月費(fèi)屬于公費(fèi)，但卻按月發(fā)給個(gè)人。”[13]148

在京武官職在戰(zhàn)守，“養(yǎng)廉銀”來源相對(duì)單一，以“名糧”為主?！懊Z”又稱“親丁名糧”“親隨名糧”“隨丁名糧”和“隨甲銀”等，為禁旅八旗長期保存，主要有以下八個(gè)特點(diǎn)：（1）滿洲八旗親隨兵數(shù)量始終多于蒙古、漢軍八旗[1]卷52;（2）京師綠旗巡捕三營曾存在折成發(fā)放情況，乾隆六年，“再向例，給領(lǐng)價(jià)值，按時(shí)價(jià)每?jī)煽鄞驺y一錢，名為節(jié)省，今既酌定銀數(shù)，再扣一成節(jié)省恐致不敷，應(yīng)免其扣存，按照時(shí)價(jià)實(shí)數(shù)支給”[1]卷52;（3）仿照慣例或相似群體給予，雍正七年（1729），“朕思八旗佐領(lǐng)下均有副驍騎校，八旗每佐領(lǐng)下著增副護(hù)軍校一人，副驍騎校、副護(hù)軍校每月著加賞銀一兩，共食餉五兩，米照?！盵1]卷52;（4）新歸旗下旗員實(shí)行新政策，“（順治）四年題準(zhǔn)新歸旗內(nèi)滿洲、蒙古、漢軍兵未經(jīng)撥給地畝者，照例折給馬乾銀”[1]卷52;（5）不任事者不準(zhǔn)支領(lǐng)[1]卷52;（6）已有養(yǎng)廉來源者不能重復(fù)支領(lǐng)，且軍前、牧場(chǎng)效力只給主署之人[1]卷52;（7）文官亦能得此待遇，“（乾隆元年）又議準(zhǔn)尚書、侍郎等兼管都統(tǒng)、副都統(tǒng)者，其都統(tǒng)等任內(nèi)親隨兵應(yīng)準(zhǔn)兼支，郎中等兼佐領(lǐng)者亦準(zhǔn)兼支。……又議準(zhǔn)文官三品以上原有親隨兵者仍照舊支給”[1]卷52;（8）漢額不在其列，“（乾隆）十五年議準(zhǔn)在京八旗、漢軍補(bǔ)授大學(xué)士、尚書等職者原系漢額，毋庸給予親隨兵。”[1]卷52

三、清中后期京官“養(yǎng)廉銀”政策的發(fā)展變化

在相對(duì)穩(wěn)定的清中期，養(yǎng)廉銀政策不斷完善，主要有以下五項(xiàng)調(diào)整：（1）增加時(shí)有速辦公事以至經(jīng)常虧空的大興、宛平二縣備用之銀[2]卷14;（2）清除武官交接時(shí)的一些陋習(xí)，雍正八年（1730），“嗣后武弁去任之時(shí)，其親丁名糧照舊存留，不必歸入截曠項(xiàng)下，其署事之員若系候補(bǔ)試用者，準(zhǔn)其全行支給，以作養(yǎng)廉;若系現(xiàn)任之員兼理者，準(zhǔn)其支給一半，將一半留在本營以為修葺衙署、修補(bǔ)什物等項(xiàng)之費(fèi)，即交該營守備存貯”[1]卷52;（3）預(yù)借“養(yǎng)廉銀”[14]229-232;（4）調(diào)整總兵的“養(yǎng)廉銀”數(shù)量，嘉慶四年（1799），“（步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門）其左、右二翼總兵俱定位正二品，每年各給該總兵養(yǎng)廉銀八百兩”[15]卷130;（5）整頓禮部等濫借銀兩的情況，“（嘉慶）九年奉旨，此項(xiàng)銀兩原系賞給禮部衙門辦公之用，從前該部堂司各官辦理不善，未能撙節(jié)，致費(fèi)用過多，應(yīng)經(jīng)咨戶部支借，甚至將隔年應(yīng)領(lǐng)之項(xiàng)豫行提借，實(shí)屬不合，各部院衙門亦間有咨借銀兩者?！F(xiàn)據(jù)戶部查明，歷次借支已逾四十余年之久……所有此項(xiàng)銀兩著加恩免其按成攤賠?！仍儆懈裟暝バ凶山柚?，著戶部一面駁回，一面據(jù)實(shí)參奏?！盵16]卷177

晚清受到西方的沖擊和近代化的影響，產(chǎn)生了一些新的“養(yǎng)廉銀”項(xiàng)，如津貼和薪水等，“臣謹(jǐn)按當(dāng)時(shí)官俸，或曰‘公費(fèi)，或曰‘津貼，或曰‘薪水，名目參差，京官、各部院不同?！盵15]卷73光緒二十九年（1903）設(shè)置津貼，“又諭：‘翰林院為文學(xué)之班，都察院有獻(xiàn)替之責(zé)，該堂官及所屬各官均應(yīng)量予津貼。嗣后，翰林院著每年賞銀三萬兩，都察院每年賞銀四萬兩，由度支部發(fā)給”[15]卷73，宣統(tǒng)二年又設(shè)置“公費(fèi)”，“京官每年每員公費(fèi)：軍機(jī)大臣二萬四千兩，尚書一萬兩，侍郎八千兩，左右丞四千兩，左右參贊三千六百兩。候補(bǔ)丞參及丞參上行走、丞參聽行走，不支薪水;有主管事項(xiàng)者各以其事項(xiàng)開支;至各衙門附設(shè)局、所，均比照各司辦理。一等二千四百兩，二等一千九百二十兩，三等九百六十兩，四等六百兩，五等四百八十兩，六等三百六十兩，七等一百八十兩。參事、僉事比照司長，多者照減，不足者不加?！盵15]卷73新設(shè)立的一些部門也獲得了“養(yǎng)廉銀”，如外交部等，光緒二十七年，“每司設(shè)掌印主稿各一員，照支郎中養(yǎng)廉;幫掌印、幫主稿各一員，照支員外養(yǎng)廉;幫掌印、幫主稿上行走各一員，照支主事養(yǎng)廉，均就實(shí)缺人員分派?！盵15]卷118

而且這些新增的“養(yǎng)廉銀”項(xiàng)也時(shí)有調(diào)整，多為裁減，如光緒三十四年（1908），“御前行走侍衛(wèi)前已賞津貼銀二千兩，著改為每員每月賞給津貼銀一百兩，由度支部給發(fā)”[15]卷73;亦有不得不主動(dòng)增加的，光緒三十三年（1907），“查該衛(wèi)差使（鑾儀衛(wèi)）重要公費(fèi)無多，雖前經(jīng)奏撥銀二萬兩，近年物力艱難發(fā)放各款已形竭蹶，至當(dāng)差人員，俸糈微薄，不免有衣履垢敝之情……應(yīng)請(qǐng)恩準(zhǔn)飭下度支部每年撥給經(jīng)費(fèi)銀四萬兩，以一萬兩補(bǔ)助署中公用，以三萬兩津貼各員?！盵15]卷130另外，因戰(zhàn)爭(zhēng)、賠款、建設(shè)和改革等原因，“養(yǎng)廉銀”往往會(huì)被挪作他用，“（咸豐）三年，太仆寺卿李雑翰奏請(qǐng)暫停養(yǎng)廉以充軍餉，命軍機(jī)大臣等會(huì)同該部議奏、議上，武職自三品以上停給兩成;文職自一品至七品暫給養(yǎng)廉銀六成，八品以下免其停扣此項(xiàng)銀兩。令各該督、藩、司覆明數(shù)目，提出另存，由督撫專折奏報(bào)，聽候撥用，俟軍務(wù)告竣，仍復(fù)舊額從之”[15]卷73，即便是新增的養(yǎng)廉銀項(xiàng)也不免于此，光緒十年，“倘明年防務(wù)一時(shí)未能全撤，近畿兵勇仍須在部領(lǐng)餉，即各省應(yīng)解京餉無欠，仍難敷用，戶庫他款殊難議減、議裁，唯此項(xiàng)津貼系新增款項(xiàng)，尚可暫定開放挪作正項(xiàng)動(dòng)用……以此恩施之款作應(yīng)急之用，義所宜然”[15]卷73，甚至同正俸一樣停發(fā)，待日后補(bǔ)上，“惟京官困苦久在……見在歲暮，所有本年年底應(yīng)放津貼懇恩仍前開放，至光緒十一年滿年津貼即擬概行暫停一年，至光緒十二年春閑再覆部餉如實(shí)敷用仍懇恩照前章放給”[15]卷73，不過此類事情既然時(shí)有發(fā)生，清政府自然會(huì)有所預(yù)備，光緒十年（1884），“因是以請(qǐng)由各省、關(guān)外銷閑款項(xiàng)下每年共湊撥京官津貼銀二十六萬解交戶部飯銀處存貯，以備分給四、五品京堂及翰、科道、宗人府、內(nèi)閣、六部、理藩院辦事官員奏準(zhǔn)通行，嗣于本年會(huì)同吏部定章，按三屆分放。”[15]卷73到了清末，左支右絀難以為繼的京官“養(yǎng)廉銀”終因不符新政改革和辛亥革命等的時(shí)代要求而伴隨著清政府一同退出了歷史舞臺(tái)。

四、結(jié)語

清代京官的“養(yǎng)廉銀”是耗羨歸公后外官養(yǎng)廉銀影響下朝廷對(duì)于京官在經(jīng)濟(jì)上的一種特殊關(guān)照，其目的最初非常簡(jiǎn)單，就是為了保障京官的生活和工作需要，不過從客觀上來講，這也是使內(nèi)外官收入重新趨于平衡的必然要求?！梆B(yǎng)廉銀”從中央到京畿，名目、來源和管理機(jī)構(gòu)眾多，皇帝也多有圣訓(xùn)，清統(tǒng)治者除了追求制度劃一以外，在實(shí)際操作中還考慮到了一些特殊情況，如不可抗力和權(quán)力運(yùn)作等，使“養(yǎng)廉銀”盡可能地落到實(shí)處。此外，其中暗含著通過加強(qiáng)集權(quán)鞏固統(tǒng)治等目的，想要在內(nèi)外臣工中樹立威望和保證滿族在各種勢(shì)力中執(zhí)牛耳的地位，如用“柴薪銀”穩(wěn)定清初漢官的人心和清統(tǒng)治者將“養(yǎng)廉銀”視為一種恩典等，至于“名糧”偏重于滿洲八旗而不將滿、蒙、漢八旗以至于京師綠營巡捕三營一視同仁，甚至將綠營的“名糧”取消了等等，則是出于鞏固自身統(tǒng)治的需要。在西方的沖擊和自身的反應(yīng)下，晚清時(shí)期的國家財(cái)政波動(dòng)較大，“養(yǎng)廉銀”開始出現(xiàn)拖欠和停發(fā)等情況，甚至新設(shè)的“養(yǎng)廉銀”項(xiàng)也不免于此，京官的“養(yǎng)廉銀”在清末有時(shí)甚至起著正俸該起的作用?！梆B(yǎng)廉銀”政策實(shí)施的整個(gè)過程，不僅直接反映了清代京官群體收入的發(fā)展變化，也從側(cè)面反映出了國家財(cái)政從政權(quán)初定時(shí)的相對(duì)穩(wěn)定到晚清近代化時(shí)的動(dòng)蕩這一歷史變遷，揭示出了清統(tǒng)治者在政治建構(gòu)等方面的一些深切考量。

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[14]郝英明.清代乾隆朝官員預(yù)借養(yǎng)廉銀研究[J].求索，2011（10）.

[15]劉錦藻.清朝續(xù)文獻(xiàn)通考：第一冊(cè)[M]//王云五.萬有文庫：第二集.上海：商務(wù)印書館，1936.

[16]席裕福，沈師徐.皇朝政典類纂[M]//沈云龍.近代中國史料叢刊續(xù)編：第八十九輯.臺(tái)灣：文海出版社，1982.