我國應(yīng)急管理視閾下責(zé)任保險的發(fā)展之需

[摘 要] 從責(zé)任保險的社會管理功能出發(fā)，探討了責(zé)任保險在當(dāng)今風(fēng)險社會中遇到的發(fā)展困境和發(fā)展需求。研究表明，加速責(zé)任保險的發(fā)展應(yīng)從強(qiáng)制責(zé)任保險的立法入手，加強(qiáng)政府引導(dǎo)、行業(yè)監(jiān)管和政策支持，提升全社會的風(fēng)險意識和保險意識并要強(qiáng)化保險業(yè)的自身建設(shè)。

[關(guān)鍵詞] 風(fēng)險社會;應(yīng)急管理;責(zé)任保險;強(qiáng)制保險;法制建設(shè)

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2020.10.040

1 前言

當(dāng)今，我國正處于經(jīng)濟(jì)和社會的轉(zhuǎn)型期，社會公共安全面臨的形勢極為嚴(yán)峻。城市的環(huán)境污染、生產(chǎn)安全、醫(yī)患糾紛、旅游安全、交通事故、職業(yè)傷害以及食品和藥品安全等大規(guī)模侵權(quán)事件頻發(fā)，給人類的生產(chǎn)、生活造成了難以估量的重大損失，嚴(yán)重影響和制約了國民經(jīng)濟(jì)全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展[1.2]?，F(xiàn)代風(fēng)險社會給人們帶來越來越多的不確定性和不安全感，如何應(yīng)對風(fēng)險社會背景下的各類突發(fā)性事件，這是對當(dāng)今社會的一個重大挑戰(zhàn)。

保險是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的重要產(chǎn)業(yè)和風(fēng)險管理的基本手段，在社會應(yīng)急管理體系中具有不可替代的重要作用。[3]責(zé)任保險屬于廣義的財產(chǎn)保險的范疇，我國 《保險法》 第 65 條規(guī)定： “責(zé)任保險是指以被保險人對第三者依法應(yīng)負(fù)的賠償責(zé)任為保險標(biāo)的的保險?！必?zé)任保險能夠協(xié)調(diào)各種社會利益關(guān)系，能夠有效化解社會矛盾和糾紛，是一種有效的市場機(jī)制和手段，具有強(qiáng)大的社會管理功能。尤其對風(fēng)險社會的突發(fā)事件應(yīng)急管理，責(zé)任保險能發(fā)揮其獨(dú)特的風(fēng)險轉(zhuǎn)移與控制機(jī)制、災(zāi)害損失經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，對保證社會和諧穩(wěn)定、轉(zhuǎn)變政府職能、提高政府行政效能具有重要的促進(jìn)作用。

目前，責(zé)任保險在我國應(yīng)急管理中作用的發(fā)揮不盡如人意[4.5]。因此，國家強(qiáng)調(diào)，要大力發(fā)展責(zé)任保險，健全安全生產(chǎn)保障和突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制;必須以立法為保障，以政策為引導(dǎo)，依靠政府來推動，通過市場來運(yùn)作。只有這樣，才能充分發(fā)揮保險的風(fēng)險管理功能，強(qiáng)化責(zé)任保險在事前風(fēng)險預(yù)防、事中風(fēng)險控制、事后理賠服務(wù)的社會管理作用。這充分體現(xiàn)了在風(fēng)險社會的今天，全面加快責(zé)任保險的發(fā)展具有完善和提升我國治理體系和治理能力的重要意義。

2 責(zé)任保險發(fā)展的“瓶頸”

2.1 法律體系的完善度不高，政策體系的支持度不足

以被保險人依法應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任作為保險標(biāo)的，這是責(zé)任保險區(qū)別于一般財產(chǎn)保險的根本特征。因此，一個完善的民事法律體系是支撐責(zé)任保險發(fā)展的根本。[6]目前，我國規(guī)范責(zé)任保險的民事責(zé)任法律法規(guī)尚不完善，難以對突發(fā)應(yīng)急事件的責(zé)任進(jìn)行合理界定，難以對損害賠償作出明確規(guī)范，因而導(dǎo)致保險公司難以對責(zé)任風(fēng)險進(jìn)行定價、承保和賠付。另外，從保護(hù)受害者的合法權(quán)益來看，責(zé)任承擔(dān)的具體執(zhí)行和操作程序可操作性不強(qiáng);民事賠償責(zé)任的規(guī)定力度不夠。法律在歸責(zé)原則、賠償標(biāo)準(zhǔn)、條文表述等方面不夠完善和協(xié)調(diào)，甚至出現(xiàn)了相互沖突的現(xiàn)象。正是由于現(xiàn)有的民事法律體系對相關(guān)責(zé)任法規(guī)的不完善，使相關(guān)企業(yè)或個人在處理相關(guān)事務(wù)時，難以認(rèn)識到責(zé)任風(fēng)險的存在，也難以理解責(zé)任保險的作用，故而常因違法成本低，而難以產(chǎn)生購買責(zé)任保險的動機(jī)，嚴(yán)重影響責(zé)任保險的市場需求。

在政策體系方面，2014年，國家出臺了《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務(wù)業(yè)的若干意見》（新“國十條”），各省市、自治區(qū)政府又先后提出了實(shí)施意見，但仍缺乏可操作的剛性政策的支持，或支持力度不大。如在政府購買責(zé)任保險產(chǎn)品服務(wù)方面、責(zé)任保險產(chǎn)品和保費(fèi)的補(bǔ)貼方面以及相關(guān)的稅收政策方面，沒有對責(zé)任保險的發(fā)展形成一種綜合的推進(jìn)機(jī)制。

2.2 社會保險意識不強(qiáng)，約束性投保措施不足

一是風(fēng)險責(zé)任和法律意識不強(qiáng)。根據(jù)調(diào)查，主要存在如下一些不良現(xiàn)象。①僥幸心理嚴(yán)重。一些企業(yè)風(fēng)險意識淡漠，總認(rèn)為不會出事，買保險不合算。強(qiáng)烈的趨利意識直接影響了企業(yè)投保的意愿。②法律意識薄弱。一些企業(yè)缺乏基本的法制觀念和誠信意識，總認(rèn)為發(fā)生事故后，可以各種方式隱瞞事實(shí)，逃避賠償責(zé)任，寧愿冒道德風(fēng)險也不愿意投保。[7]③懲罰力度不足。一些地方政府為了本地的稅利收益，庇護(hù)事故責(zé)任企業(yè)，在追責(zé)方面“嚴(yán)”不起來，在處罰方面“硬”不起來，在一定程度上慫恿了企業(yè)的不良行為。

二是災(zāi)后靠政府救濟(jì)的慣性思維作祟。我國在突發(fā)事件發(fā)生后的損害救濟(jì)模式往往是“以政府為主體，靠財政為支撐”，政府“保姆”式的應(yīng)急行為助長了部分企業(yè)等、靠、要的慣性思維方式。實(shí)際上，這種由政府“兜底”的救濟(jì)機(jī)制，在避免社會矛盾激化方面有一定的作用。但由于其缺乏市場機(jī)制的介入，加之政府財政的有限性，決定了這種救濟(jì)機(jī)制不具有可持續(xù)性，而且會嚴(yán)重影響責(zé)任保險的市場發(fā)育。

三是在諸多具有重大風(fēng)險的行業(yè)領(lǐng)域，國家在法規(guī)、政策上缺乏強(qiáng)制性要求，“應(yīng)保未保”的企業(yè)未受到相應(yīng)的約束。

2.3 保險人自身發(fā)展的基礎(chǔ)不實(shí)，產(chǎn)品創(chuàng)新的力度不高

一是責(zé)任保險的數(shù)據(jù)積累不充分，風(fēng)險統(tǒng)計(jì)模型不完善，導(dǎo)致定價的精細(xì)化程度不高。

二是未建立起以社會需求為導(dǎo)向的產(chǎn)品創(chuàng)新體系。責(zé)任保險產(chǎn)品的創(chuàng)新能力不強(qiáng)，保險產(chǎn)品少，承保范圍窄，而且同質(zhì)化現(xiàn)象比較突出，難以滿足社會經(jīng)濟(jì)和人民生活的需求，導(dǎo)致責(zé)任保險整體的發(fā)展規(guī)模小、覆蓋面窄、滲透度低。

三是沒有形成以專業(yè)人才為支撐的技術(shù)體系。風(fēng)險控制是責(zé)任保險經(jīng)營中一個重要的環(huán)節(jié)，加強(qiáng)承保環(huán)節(jié)的風(fēng)險評估是保證責(zé)任保險承保質(zhì)量的關(guān)鍵。[8]但我國在風(fēng)險管控方面還缺乏足夠的專門專業(yè)人才，在人才培養(yǎng)上尚未形成一個有序的供給系統(tǒng)。專業(yè)技術(shù)人才，尤其是再保險專業(yè)人才儲備不足，技術(shù)條件落后，經(jīng)營技術(shù)單一，嚴(yán)重制約了責(zé)任保險的發(fā)展。

3 責(zé)任保險發(fā)展的需求

3.1 強(qiáng)力推動相關(guān)立法，為強(qiáng)制保險的擴(kuò)展提供依據(jù)

責(zé)任保險，按是否有立法的強(qiáng)制要求，可分為一般責(zé)任保險和強(qiáng)制責(zé)任保險。一般責(zé)任保險是依投保人自由意志決定投保與否的責(zé)任保險;強(qiáng)制責(zé)任保險則是依國家法律規(guī)定，在特定的領(lǐng)域內(nèi)投保人必須向保險人投保的責(zé)任保險。在我國，這些特定的領(lǐng)域主要是指道路交通、環(huán)境污染、食品安全、醫(yī)療事故、生產(chǎn)安全等領(lǐng)域。在這些領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生突發(fā)事故的主要特點(diǎn)是事故發(fā)生頻繁，防范困難，損害巨大，受害者眾多，社會負(fù)面影響極大。

通過推行強(qiáng)制責(zé)任保險來保障公眾的合法權(quán)益不僅是國際慣例，對我國也是一個合適選擇。建議通過人大、政協(xié)等多種途徑，在一些關(guān)系國計(jì)民生的重點(diǎn)領(lǐng)域逐步推進(jìn)強(qiáng)制責(zé)任保險的立法工作，以促進(jìn)責(zé)任保險的發(fā)展。推進(jìn)強(qiáng)制責(zé)任保險立法，首先，必須開展對強(qiáng)制保險制度的研究。從目前來看，我國強(qiáng)制責(zé)任保險立法技術(shù)落后，對相關(guān)強(qiáng)制責(zé)任保險的本質(zhì)屬性、社會定位、責(zé)任范圍、運(yùn)作方式以及法律后果等沒有規(guī)定，可操作性不強(qiáng)[9]。其次，在推進(jìn)強(qiáng)制責(zé)任保險發(fā)展的過程中，應(yīng)借鑒“他山之石”為我所用，盡量使我國強(qiáng)制責(zé)任保險的發(fā)展少走彎路。要研究國外責(zé)任保險發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，可以采取強(qiáng)制試點(diǎn)和準(zhǔn)強(qiáng)制逐步推進(jìn)。例如，就環(huán)境污染來說，對那些環(huán)境風(fēng)險大、環(huán)境破壞嚴(yán)重和損失重大的行業(yè)和企業(yè)，應(yīng)實(shí)施強(qiáng)制環(huán)境責(zé)任保險;而對大多數(shù)行業(yè)和企業(yè)來說，可以鼓勵購買環(huán)境責(zé)任保險。

3.2 盡快完善法律制度，為責(zé)任保險的發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)

完善的法律體系是責(zé)任保險生存的基礎(chǔ)和發(fā)展的根本。因此，責(zé)任保險發(fā)展的先決條件就是國家的法制化建設(shè)。只有國家法律體系的不斷完善，社會公眾的維權(quán)意識和自我保護(hù)意識才能得到加強(qiáng)，責(zé)任保險的需求才能得到刺激，責(zé)任保險業(yè)務(wù)才能由潛在的市場需求逐步轉(zhuǎn)為顯性市場需求的根本動力。

要明晰制度標(biāo)準(zhǔn)。必須明確企業(yè)進(jìn)入高風(fēng)險行業(yè)的準(zhǔn)入制度和標(biāo)準(zhǔn)，明確致害者和受害者在突發(fā)責(zé)任事故中的權(quán)利和義務(wù)，明確受害人直接請求賠償權(quán)的使用條件。

要加大懲罰力度。在風(fēng)險嚴(yán)重、涉眾面廣、損失巨大等一些特定領(lǐng)域，建立相應(yīng)的法律法規(guī)制度，加強(qiáng)對侵權(quán)人的責(zé)任追究和經(jīng)濟(jì)處罰力度。地方政府對災(zāi)害事故中責(zé)任企業(yè)和責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，絕不姑息，不當(dāng)保護(hù)傘。在切實(shí)保障人民群眾利益的同時，提高企業(yè)通過市場機(jī)制轉(zhuǎn)移分散風(fēng)險的意識[10]。

要建立配套制度。理順相關(guān)法律、法規(guī)和條例在責(zé)任認(rèn)定、損害賠償內(nèi)容和賠償標(biāo)準(zhǔn)等方面的關(guān)系，進(jìn)而形成責(zé)任保險的各項(xiàng)配套制度，改變目前責(zé)任保險尚未形成行業(yè)間統(tǒng)一的責(zé)任判定機(jī)構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象。

3.3 加強(qiáng)政府引導(dǎo)和行業(yè)監(jiān)管指導(dǎo)，搭建責(zé)任保險發(fā)展的政策平臺

新“國十條”已為責(zé)任保險做出了頂層設(shè)計(jì)，對各級政府、各個行業(yè)以及各保監(jiān)局、保險公司都提出了相應(yīng)的要求。

（1）各級政府必須大力發(fā)揮政策的導(dǎo)向和引領(lǐng)作用，強(qiáng)力提高對責(zé)任保險的重視程度，全力支持責(zé)任保險的發(fā)展。政府相關(guān)職能部門應(yīng)從自身部門的職能特性出發(fā)，創(chuàng)造有利于責(zé)任保險發(fā)展的政策環(huán)境，形成齊抓共管、聯(lián)動協(xié)作、大力支持的工作合力。

如政府可以對相關(guān)責(zé)任保險的公共產(chǎn)品提供補(bǔ)貼或購買相關(guān)服務(wù)產(chǎn)品;政府主管部門可從專項(xiàng)資金中安排保費(fèi)補(bǔ)貼;對于企業(yè)投保責(zé)任保險的情況，金融監(jiān)管部門可將其作為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)客戶評級、信貸準(zhǔn)入管理和退出的重要依據(jù);財稅部門可允許企業(yè)投保責(zé)任保險的保費(fèi)在稅前列支等。

（2）各個行業(yè)必須強(qiáng)化立法、司法和執(zhí)法的剛性作用，制定嚴(yán)格的行業(yè)監(jiān)管制度、規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為責(zé)任保險的發(fā)展保駕護(hù)航。

（3）各保監(jiān)局必須加強(qiáng)與各級政府相關(guān)職能部門的協(xié)調(diào)配合，努力爭取政府在立法、財政、稅收等方面的政策支持，為責(zé)任保險發(fā)展創(chuàng)造良好政策環(huán)境。同時，要充分發(fā)揮保險行業(yè)的監(jiān)督、管理和指導(dǎo)作用。

（4）各保險公司要在保監(jiān)局的監(jiān)督指導(dǎo)下，積極開展責(zé)任保險的業(yè)務(wù)研究，要在經(jīng)營模式、風(fēng)險管理、保險產(chǎn)品創(chuàng)新開發(fā)、數(shù)據(jù)信息共享以及服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等方面做到齊心協(xié)力，共享共贏，促使責(zé)任保險的快速發(fā)展。[11]比如，在不同行業(yè)具有不同風(fēng)險管理水平的背景下，探討建立系統(tǒng)性的風(fēng)險管理制度和標(biāo)準(zhǔn)，研究在定責(zé)、賠償方面的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn);在數(shù)據(jù)共享方面，保險公司可將有關(guān)企業(yè)在風(fēng)險管理方面存在的問題以及保險公司對企業(yè)提出的風(fēng)險管理建議措施等與政府共享，以期得到政府有針對性的監(jiān)管和支持。同時，政府也可將相關(guān)數(shù)據(jù)與保險公司共享，為保險公司產(chǎn)品設(shè)計(jì)研發(fā)和費(fèi)率厘定提供依據(jù);另外，保險公司也可以通過價格杠桿作用，倒逼企業(yè)加強(qiáng)風(fēng)險管理，降低事故的發(fā)生概率。

3.4 轉(zhuǎn)變經(jīng)營模式，提升保險服務(wù)的能力和質(zhì)量

3.4.1 開發(fā)責(zé)任保險的創(chuàng)新產(chǎn)品

保險行業(yè)應(yīng)把著力點(diǎn)放在自身內(nèi)部，轉(zhuǎn)變經(jīng)營模式，按照“專業(yè)化、系統(tǒng)化和市場化”模式，堅(jiān)持微利經(jīng)營、差異化經(jīng)營和創(chuàng)新經(jīng)營。[12]創(chuàng)新不能僅滿足于銷售方式和渠道的變遷，而應(yīng)聚焦保險產(chǎn)品本身的創(chuàng)新。在新時期，存在著各種新型的法律風(fēng)險。因此，不同的人群對不同的法律風(fēng)險有著不同的需求。這就要求保險公司要深入客戶群進(jìn)行實(shí)際調(diào)研，開發(fā)適應(yīng)市場需求的產(chǎn)品，但也要充分考慮，確?；A(chǔ)性的責(zé)任保險產(chǎn)品的相對成熟和定型。

3.4.2 強(qiáng)化責(zé)任保險人才隊(duì)伍建設(shè)

對責(zé)任保險專門人才的隊(duì)伍建設(shè)要從以下三個方面予以考慮。

（1）引進(jìn)和培養(yǎng)。要不斷引進(jìn)和培養(yǎng)各領(lǐng)域?qū)I(yè)技術(shù)人才，尤其是高素質(zhì)的法務(wù)人才。要讓法務(wù)人才充分了解從保險投保到保險理賠的各個環(huán)節(jié)，充分了解保險案件審理過程中核心爭議的問題，這對平衡各方當(dāng)事人利益、妥善化解糾紛、順利達(dá)成責(zé)任保險經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償功能非常有利。

（2）夯實(shí)基礎(chǔ)、練好內(nèi)功。要設(shè)法提升專門人才的專業(yè)水平，積極開展責(zé)任保險在風(fēng)險定價、防災(zāi)減損、承保管控、理賠服務(wù)等方面的調(diào)查研究，切實(shí)做到責(zé)任保險的風(fēng)險管控全面、保費(fèi)定價合理、理賠服務(wù)及時。

（3）強(qiáng)化保險業(yè)務(wù)員的專業(yè)化培訓(xùn)。保險業(yè)務(wù)員是保險公司的重要窗口，必須提升業(yè)務(wù)人員對責(zé)任保險的認(rèn)知度和對客戶服務(wù)的誠信度，創(chuàng)新服務(wù)模式，優(yōu)化服務(wù)態(tài)度，建立系統(tǒng)的專業(yè)銷售隊(duì)伍和管理隊(duì)伍，促進(jìn)責(zé)任保險長期可持續(xù)發(fā)展。

3.4.3 提供應(yīng)急管理資源的增值服務(wù)

以責(zé)任保險公司自身的專業(yè)優(yōu)勢為依托，以服務(wù)應(yīng)急管理為導(dǎo)向，引進(jìn)安全中介機(jī)構(gòu)的服務(wù)職能，構(gòu)建面向客戶的綜合應(yīng)急服務(wù)平臺，組織并提供風(fēng)險勘查評估、隱患排查治理、檢測檢驗(yàn)分析、應(yīng)急管理咨詢及培訓(xùn)等一系列專業(yè)服務(wù)，形成穩(wěn)定的、標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)急產(chǎn)品服務(wù)體系以提升責(zé)任保險公司在客戶群中的影響力，吸引潛在的責(zé)任保險客戶群。

3.5 加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，提高全社會的保險意識

強(qiáng)化全社會的保險意識的前提是提升人們的風(fēng)險意識。人類風(fēng)險意識的形成與發(fā)展，以及處理風(fēng)險的方式和方法都隨著社會的演變而發(fā)生變化。人類的發(fā)展史實(shí)際上就是一部人與各類風(fēng)險事故抗?fàn)幍臍v史，人類的保險意識起源于“互助共濟(jì)”。幾千年來的“倫理本位”思想一直抑制著人類用“商業(yè)手段”來處理風(fēng)險問題，這在很大的程度是影響了保險業(yè)的發(fā)展。新中國成立后，由于受長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，人們早已形成了依靠國家和政府來解決風(fēng)險防范與化解的慣性思維。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的瓦解，市場經(jīng)濟(jì)體制的確立，社會發(fā)展到今天，“風(fēng)險意識”和“保險意識”這兩個概念才逐步被人們接受，用“保險”這樣一種商業(yè)手段來抵御災(zāi)害，防范風(fēng)險才慢慢地進(jìn)入人們的視野，但還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，尤其是人們對責(zé)任保險的認(rèn)知度還是很欠缺的。

因此，要在全社會形成學(xué)保險、懂保險、用保險的良好氛圍，必須通過各級政府相關(guān)部門、各行業(yè)、各保監(jiān)局以及各保險公司等平臺，利用各種渠道，采取各種方式，大力宣傳責(zé)任保險在保險保障、風(fēng)險管理、緩解社會矛盾糾紛等方面的重要意義，要讓責(zé)任保險的理念深入人心，不斷提高全社會的風(fēng)險和保險意識。

4 結(jié)語

價值取向多元化、利益多元化和社會矛盾日益顯性化是在當(dāng)今社會的重要特征，在這樣的社會背景下，利用保險機(jī)制來處理社會突發(fā)事件引發(fā)的矛盾與沖突，是國際社會應(yīng)用的一種有效的社會治理方法。著力發(fā)展責(zé)任保險是我國保險業(yè)在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下快速發(fā)展和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的必然選擇。雖然目前責(zé)任保險在我國保險業(yè)的發(fā)展中處于滯后狀態(tài)，但責(zé)任保險是一個潛力巨大的領(lǐng)域，必須采取政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、立法保障、創(chuàng)新經(jīng)營的發(fā)展模式來推動責(zé)任保險的發(fā)展，才能充分發(fā)揮責(zé)任保險在社會管理中的作用。

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[作者簡介] 楊文明（1966—），男，江西貴溪人，深圳市民太安風(fēng)險管理研究院理事長，研究方向：保險理論及應(yīng)用。