利益相關(guān)者視角下我國公共政策風(fēng)險(xiǎn)評估問題及化解

摘要：我國已經(jīng)進(jìn)入高風(fēng)險(xiǎn)社會，各種災(zāi)害和事故頻發(fā)嚴(yán)重影響了公眾的正常生活。眾所周知，只有被利益相關(guān)者普遍接受的政策才是好政策，然而在實(shí)際的公共政策風(fēng)險(xiǎn)評估中，政府、公眾和專家這三個(gè)主要利益相關(guān)者對政策風(fēng)險(xiǎn)感知的程度不一樣，因此各自的風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果也不一致，這種矛盾和沖突甚至導(dǎo)致了嚴(yán)重的社會問題。本文探討這些利益主體間風(fēng)險(xiǎn)感知差異的原因，從中總結(jié)出我國公共政策風(fēng)險(xiǎn)評估存在的問題，并針對性提出解決方法。

關(guān)鍵詞：公共政策風(fēng)險(xiǎn)評估;利益相關(guān)者;群體性事件

不管是各種事故災(zāi)難頻繁發(fā)生和防不勝防的表象，還是社會結(jié)構(gòu)緊張，社會各系統(tǒng)、各要素之間出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)質(zhì)，種種跡象表明我國已經(jīng)進(jìn)入了高風(fēng)險(xiǎn)社會。在這種大背景下，公共政策的傳統(tǒng)邊界被擴(kuò)展。[1]隨著我國對公共政策風(fēng)險(xiǎn)評估的重視，在評估主體上，實(shí)現(xiàn)由政府管理到社會多元共治的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)將專家、公眾納入政策風(fēng)險(xiǎn)評估主體。但公眾的風(fēng)險(xiǎn)感知和專家評估的結(jié)果具有很大的差異，這就給政策的推行帶來了很大的阻力，甚至引發(fā)了群體性事件，如廈門PX項(xiàng)目事件、北京阿蘇衛(wèi)垃圾焚燒項(xiàng)目事件，都遭到了公眾的強(qiáng)烈反對和抵制，專家經(jīng)過科學(xué)論證后出來辟謠，收效甚微，最后這些政策只能被迫停止。是什么原因造成了公眾風(fēng)險(xiǎn)感知和專家評估的不一致性？這些群體性事件的出現(xiàn)反映出我國的公共政策評估存在哪些問題？我們又該如何去優(yōu)化我國的政策風(fēng)險(xiǎn)評估？本文將通過分析公共政策風(fēng)險(xiǎn)評估中各主要利益相關(guān)者的行動邏輯來找出答案。

一、政策風(fēng)險(xiǎn)評估中利益相關(guān)者的行動邏輯

根據(jù)學(xué)者的研究，群體性事件歸根結(jié)底就是利益紛爭。公共政策風(fēng)險(xiǎn)評估過程中，會出現(xiàn)很多利益相關(guān)者，本文主要選擇三個(gè)利益相關(guān)者：政府、公眾和專家，分析他們在公共政策風(fēng)險(xiǎn)評估中的行動邏輯。[2]

（一）政府：維穩(wěn)責(zé)任與象征性執(zhí)行

在我國，政府是重大政策的制定者和實(shí)施者，是風(fēng)險(xiǎn)評估的權(quán)威利益相關(guān)者。因?yàn)楣舱吲c群眾利益密切相關(guān)，地方政府面臨著巨大的維穩(wěn)壓力，必須要確保出臺的政策不存在風(fēng)險(xiǎn)隱患。然而，由于很多政策中風(fēng)險(xiǎn)評估制度設(shè)計(jì)與地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念存在悖論，地方政府出于晉升的考慮，在進(jìn)行政策風(fēng)險(xiǎn)評估時(shí)往往出現(xiàn)象征性執(zhí)行行為，即采用各種目的性強(qiáng)的變通方式，在評估過程中進(jìn)行暗箱操作，制定籠統(tǒng)的評價(jià)指標(biāo)。風(fēng)險(xiǎn)評估成了政策“合法化”的過場，成為發(fā)生群體性事件后問責(zé)時(shí)的免責(zé)工具。

（二）公眾：風(fēng)險(xiǎn)感知與訴求表達(dá)

作為公共政策的實(shí)施對象，公眾是政策風(fēng)險(xiǎn)評估的核心利益相關(guān)者。政策本身及地方政府在推行政策時(shí)的行為方式，如宣傳、調(diào)解、強(qiáng)制等是公眾感知政策風(fēng)險(xiǎn)的兩種主要途徑。首先，由于缺乏專業(yè)知識和視野，公眾判斷政策的風(fēng)險(xiǎn)影響主要基于自身的經(jīng)驗(yàn)和情感，而且多數(shù)時(shí)候公眾會放大自身的風(fēng)險(xiǎn)感知。其次，公眾參與評估是為了尋找合適的渠道表達(dá)自己的訴求，進(jìn)行維權(quán)。

（三）專家：理性主義與身份異化

專家在社會問題發(fā)生時(shí)起到了信息咨詢、科學(xué)論證、增強(qiáng)科學(xué)性和權(quán)威性等重要作用，他們的存在一定程度上可以增強(qiáng)公眾的安全感。但是前提是專家必須奉行理性主義的行動邏輯，中立、客觀地進(jìn)行評估。但也會出現(xiàn)角色異化現(xiàn)象，原因在于：一是學(xué)科慣性導(dǎo)致結(jié)論的片面性。二是自利動機(jī)。專家極可能違背理性要求去獲取自身利益最大化。三是基于利益的考慮。專家大多來自政府機(jī)構(gòu)或旗下機(jī)構(gòu)，和政策制定和執(zhí)行部門存在著千絲萬縷的利益關(guān)系。

不同的評估主體都有各自的立場和行動邏輯，各自的風(fēng)險(xiǎn)感知程度是不一樣的，會受到自身利益的影響。公共政策風(fēng)險(xiǎn)評估的本質(zhì)說到底就是主體間相互的利益博弈，當(dāng)三者的利益能夠取得某種程度上的平衡，就可以有效降低風(fēng)險(xiǎn)，使政策順利地實(shí)施。而當(dāng)三者尤其是政府和公眾之間的利益沖突過大，政府迫于壓力，可能選擇暫?；蚪K止政策。

二、我國公共政策風(fēng)險(xiǎn)評估存在的問題

近年來，我國的公共政策風(fēng)險(xiǎn)評估已經(jīng)取得了一定的進(jìn)展，不僅實(shí)現(xiàn)了從靜態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)評估向動態(tài)評估的轉(zhuǎn)變，而且正在努力把對公共政策風(fēng)險(xiǎn)事后處置轉(zhuǎn)變成事前主動預(yù)防，降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率，但是從利益相關(guān)者角度分析，我國的公共政策風(fēng)險(xiǎn)評估還存在以下問題：

（一）公眾參與政策風(fēng)險(xiǎn)評估不足

首先，公眾參與的意識不強(qiáng)。雖然隨著公民意識的覺醒，公眾開始重視維護(hù)自身的利益，但是很多公眾對政策風(fēng)險(xiǎn)評估仍然表現(xiàn)出一定的參與冷漠性，只有對于那些對自己的生命健康或正常生活造成極大影響的政策才能引起公眾的參與。其次，缺少保障公眾參與政策風(fēng)險(xiǎn)評估的制度保障。雖然說很多公共政策的出臺都是打著為人民服務(wù)，改善公眾生活，更好地造福公眾的旗號，但本質(zhì)上仍是地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展或者完成上級政府的政治任務(wù)的需要。在這種情況下，公眾參與評估可能會導(dǎo)致該政策難以成功實(shí)施。因此地方政府選擇避開公眾，不讓公眾知情，關(guān)起門來搞評估，讓政策制定的相關(guān)部門對政策潛在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行內(nèi)在的評估，這樣的評估缺乏民主性和科學(xué)性，極有可能違背民意，影響政策的質(zhì)量和效果。

（二）評估主體之間存在信任危機(jī)且缺少溝通

一方面是公眾對基層政府的不信任。我國公眾與基層政府之間的信任困境由來已久，主要是由于公眾對基層政府的權(quán)威性和公正性缺乏認(rèn)同、基層政府不能有效執(zhí)行中央政府的公共政策、基層政府提供低效的公共服務(wù)以及基層政府在行政中存在的權(quán)力濫用和腐敗現(xiàn)象導(dǎo)致了公眾的不信任感。[3]另一方面，公眾對專家的不信任。相比于之前對專家結(jié)論的深信不疑，現(xiàn)在公眾表現(xiàn)出的是一種一般信任，即對專家的觀點(diǎn)持一定的質(zhì)疑態(tài)度。這不僅是因?yàn)楣姼嘈抛约旱娘L(fēng)險(xiǎn)感知結(jié)果，也因?yàn)榻┠陙碓絹碓蕉嗟膶＜以谑录l(fā)生后出來辟謠，最后卻被證實(shí)和受益者沆瀣一氣，這使得專家在公眾心理的印象大打折扣，因此公眾更加相信自己對政策風(fēng)險(xiǎn)評估的結(jié)果。政策評估缺乏有效的溝通機(jī)制，評估主體不能進(jìn)行利益協(xié)調(diào)，矛盾會被激化。

（三）尚未建立系統(tǒng)化的政策風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制

首先，缺乏統(tǒng)一的具有權(quán)威性的規(guī)范體系。由于全國沒有統(tǒng)一的政策風(fēng)險(xiǎn)評估方面的法規(guī)制度，各地風(fēng)險(xiǎn)評估工作都是根據(jù)自己對評估工作的理解，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范文件指導(dǎo)，影響了風(fēng)險(xiǎn)評估的質(zhì)量和效果。其次，缺乏一定的問責(zé)機(jī)制。不論是基層政府的各個(gè)部門，還是公眾和專家，在風(fēng)險(xiǎn)評估中都應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這樣在政策導(dǎo)致了社會事件之后才能對每個(gè)主體進(jìn)行問責(zé)。然而我國目前政策風(fēng)險(xiǎn)評估的責(zé)任劃分還不到位，相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制尚未建立，評估主體尤其是政府不用承擔(dān)責(zé)任，因此在評估時(shí)會更多地謀求自身的利益。

三、優(yōu)化我國公共政策風(fēng)險(xiǎn)評估的路徑建議

既然我們已經(jīng)認(rèn)識到了我國公共政策風(fēng)險(xiǎn)評估中存在的問題，那么我們就可以采取相應(yīng)的措施使得政策風(fēng)險(xiǎn)評估發(fā)揮更好的作用。

（一）明確公眾參與風(fēng)險(xiǎn)評估的主體地位

首先，要增強(qiáng)公眾的參與意識。地方政府應(yīng)該加大力度引導(dǎo)公眾積極參與到政策風(fēng)險(xiǎn)評估中來。既可以通過新聞媒體、主旋律的弘揚(yáng)讓公眾了解參與的重要性，還應(yīng)及時(shí)對公眾的參與意見和建議給予答復(fù)，讓其感受到通過參與可以保障其權(quán)益。同時(shí)，可以對主動參與風(fēng)險(xiǎn)評估的公眾給予一定的物質(zhì)獎勵(lì)或者政策優(yōu)惠，激發(fā)公眾參與的積極性。其次，要將地方政府是否充分采納民意納入政府績效考評指標(biāo)，避免地方政府為了推行政策而罔顧公眾的意見，造成不良的社會影響，也是為了確保政策的科學(xué)性和正確性。此外，要創(chuàng)新公眾參與的渠道和方式。[4]傳統(tǒng)的方式不但造成時(shí)間和資源的浪費(fèi)，還會造成公眾由于怕麻煩而拒絕參與。在大數(shù)據(jù)逐漸成熟的背景下，政府可以運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，促使公眾更加方便快捷地參與風(fēng)險(xiǎn)評估，擴(kuò)寬公眾參與的渠道。

（二）加強(qiáng)主體間的溝通，增強(qiáng)信任

構(gòu)建多主體評估體系至關(guān)重要。強(qiáng)調(diào)公眾、第三方機(jī)構(gòu)、專家以及政府的參與和互動，確保政策風(fēng)險(xiǎn)評估工作的客觀性和真實(shí)性。搭建網(wǎng)絡(luò)化的主體聯(lián)盟，將感知差異和利益分析作為核心內(nèi)容，各個(gè)主體通過對政策實(shí)施后果反復(fù)討論、協(xié)商，明確各自的底線，互相妥協(xié)，盡可能地達(dá)成共識，實(shí)現(xiàn)利益最大化，及時(shí)化解潛在的風(fēng)險(xiǎn)。一方面政府要適當(dāng)放權(quán)，愿意給予公眾參與公共事務(wù)的權(quán)利并提供配套的支出，增強(qiáng)自身的回應(yīng)性與透明度，主動與公眾分享信息，避免政府和公眾出現(xiàn)信息不對稱。另一方面專家也需保持價(jià)值中立。加強(qiáng)自身的職業(yè)道德倫理建設(shè)，杜絕謀求不正當(dāng)利益，對風(fēng)險(xiǎn)的評估必須基于客觀事實(shí)的基礎(chǔ)之上。同時(shí)，專家應(yīng)該重視和公眾的直接溝通，要了解公眾的訴求，緩解公眾內(nèi)心的恐懼，增強(qiáng)公眾的信任感。

（三）加快風(fēng)險(xiǎn)評估的規(guī)范制度和監(jiān)督問責(zé)體系的建立

首先，出臺全國性的公共政策風(fēng)險(xiǎn)評估工作文件，這樣可以避免各級地方政府對政策風(fēng)險(xiǎn)評估的認(rèn)識不統(tǒng)一，從而影響政策風(fēng)險(xiǎn)評估工作的權(quán)威性。同時(shí)，規(guī)范公共政策風(fēng)險(xiǎn)評估過程，對流程進(jìn)行逐一細(xì)化，為風(fēng)險(xiǎn)評估工作順利開展提供制度保障。其次，加強(qiáng)政策風(fēng)險(xiǎn)評估的監(jiān)督及問責(zé)。一方面加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。加強(qiáng)宣傳力度，增強(qiáng)政府各部門、風(fēng)險(xiǎn)評估領(lǐng)導(dǎo)小組的監(jiān)督意識和被監(jiān)督意識;另一方面加強(qiáng)外部監(jiān)督，尤其突出大眾傳媒的作用。此外建立完善的問責(zé)機(jī)制。必須加強(qiáng)對各級政府的風(fēng)險(xiǎn)評估工作的問責(zé)，使開展風(fēng)險(xiǎn)評估工作成為政府的自覺行為，加強(qiáng)事后監(jiān)督和責(zé)任查究，使各項(xiàng)監(jiān)督形成系統(tǒng)合力。各級政府可以根據(jù)中央頒布的關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的法律文本，結(jié)合本地實(shí)際，建立風(fēng)險(xiǎn)評估問責(zé)機(jī)制，并依照制度進(jìn)行追責(zé)。

四、結(jié)語

本文通過對公共政策風(fēng)險(xiǎn)評估中三個(gè)主要利益相關(guān)者：政府、公眾和專家的行動邏輯進(jìn)行分析，得知各個(gè)主體對風(fēng)險(xiǎn)感知的程度是不一樣的，而他們的風(fēng)險(xiǎn)感知是建立在各自的利益訴求之上，因此很容易造成利益沖突，就會導(dǎo)致群體性事件的出現(xiàn)，這也暴露出我國目前的公共政策風(fēng)險(xiǎn)評估存在很多的問題，本文嘗試去化解這些困境，但是其中的基層政府和公眾之間的信任問題、公眾的參與意識冷漠等等都是長期以來形成的，很難發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化。此外，我國的公共政策風(fēng)險(xiǎn)評估不僅存在上述問題，還有評估指標(biāo)的設(shè)計(jì)、評估方法的選擇以及評估結(jié)果的實(shí)際運(yùn)用等，還需在后面的研究中不斷深入。

參考文獻(xiàn)：

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[4]周建國，陳如勇.政策評估中的公眾參與——基于南京市政府政策評估實(shí)踐的分析[J].江蘇社會科學(xué)，2015（6）.

作者簡介：杜莉佳（1996—），女，江蘇淮安人，行政管理專業(yè)碩士研究生，主要從事公共政策研究。