論黨內(nèi)請(qǐng)示報(bào)告制度百年演進(jìn)中的制度特征

趙赟恒，馮 浩

（中國(guó)青年政治學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，北京100089）

請(qǐng)示報(bào)告制度是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的有機(jī)組成部分，黨的十九屆四中全會(huì)明確指出要“完善推動(dòng)黨中央重大決策落實(shí)機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行向黨中央請(qǐng)示報(bào)告制度，確保令行禁止”。在這一背景下，請(qǐng)示報(bào)告制度愈發(fā)為學(xué)界所關(guān)注。總體來(lái)看，學(xué)者的研究重點(diǎn)主要聚焦于：第一，對(duì)20世紀(jì)40年代請(qǐng)示報(bào)告制度發(fā)展的研究。例如，延安時(shí)期的請(qǐng)示報(bào)告制度、西柏坡時(shí)期的請(qǐng)示報(bào)告制度、解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的請(qǐng)示報(bào)告制度等。第二，對(duì)請(qǐng)示報(bào)告制度與黨的建設(shè)研究。比如通過(guò)請(qǐng)示報(bào)告制度研究黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，剖析黨內(nèi)紀(jì)律教育建設(shè)，探究中央和地方的關(guān)系，抑或者是分析某一地區(qū)、某一領(lǐng)域、某一人物與請(qǐng)示報(bào)告制度的關(guān)系等。為深化請(qǐng)示報(bào)告制度的研究，筆者認(rèn)為：首先，應(yīng)該以更加長(zhǎng)遠(yuǎn)的歷史視角回溯請(qǐng)示報(bào)告制度的歷史演進(jìn)過(guò)程，而不能只將視野局限于形成該制度的20世紀(jì)40年代；其次，應(yīng)凸顯請(qǐng)示報(bào)制度的主體地位，重視對(duì)該制度的本體研究。因此，本文將圍繞請(qǐng)示報(bào)告制度本身，以其近百年的歷史演進(jìn)為線索，深入探究請(qǐng)示報(bào)告制度百年演進(jìn)的制度特征，為完善請(qǐng)示報(bào)告制度的建構(gòu)，深化對(duì)“堅(jiān)定維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的制度”的認(rèn)識(shí)，提供新的理論視角。

一、制度化：以階段性發(fā)展為變化趨向

請(qǐng)示報(bào)告制度的形成呈現(xiàn)曲折發(fā)展、波浪式前進(jìn)的過(guò)程，體現(xiàn)出明顯的制度化發(fā)展趨向。縱觀請(qǐng)示報(bào)告制度的發(fā)展歷程，大致可將其分為四個(gè)發(fā)展階段。

（一）請(qǐng)示報(bào)告制度的萌芽階段

這一階段大致自中國(guó)共產(chǎn)黨成立到毛澤東為中共中央起草關(guān)于建立請(qǐng)示報(bào)告制度的黨內(nèi)指示之前。1921年，中共一大召開，會(huì)議通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)決議》中規(guī)定“黨的中央委員會(huì)應(yīng)每月向第三國(guó)際報(bào)告工作”，同時(shí)，會(huì)上各地共產(chǎn)黨組織也向大會(huì)提交了反映地方情況的報(bào)告。雖然當(dāng)時(shí)的“報(bào)告”與請(qǐng)示報(bào)告制度中的“報(bào)告”含義不盡相同，但這也間接說(shuō)明中國(guó)共產(chǎn)黨自成立之日起就有建立請(qǐng)示報(bào)告制度的思想萌芽。1921年《中國(guó)共產(chǎn)黨中央局通告》中規(guī)定各區(qū)黨組織在下次黨的大會(huì)上要有關(guān)于區(qū)勞動(dòng)狀況的報(bào)告。這里的“報(bào)告”兼具名詞意義上的“文件”之意和動(dòng)詞意義上的“匯報(bào)”之意，雖與請(qǐng)示報(bào)告的含義存有差別，但仍可見其相似之處，可被認(rèn)為是請(qǐng)示報(bào)告制度的濫觴。二大黨章在“紀(jì)律”一章中規(guī)定“地方執(zhí)行委員會(huì)開除黨員后，必須報(bào)告其理由于中央執(zhí)行委員會(huì)及區(qū)執(zhí)行委員會(huì)”，這里的“報(bào)告”就具有了真正意義上請(qǐng)示報(bào)告的含義。但是總體來(lái)看，中國(guó)共產(chǎn)黨成立初期的請(qǐng)示報(bào)告多帶有稚嫩色彩，它的存在多是出于建黨的事務(wù)性需要，只表現(xiàn)出請(qǐng)示報(bào)告制度的思想閃光，尚不具備制度性質(zhì)。

國(guó)民大革命以摧枯拉朽之勢(shì)迅速蕩滌了軍閥統(tǒng)治，中國(guó)共產(chǎn)黨經(jīng)過(guò)大革命的歷練不斷走向成熟，請(qǐng)示報(bào)告制度在這一過(guò)程中也初具雛形?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會(huì)組織法》規(guī)定中央執(zhí)行委員會(huì)九名委員中除去組成中央局的五人外，其余四人要派駐各地，每星期將所在地情形報(bào)告中央局一次。這是黨的歷史上首次將黨員領(lǐng)導(dǎo)干部向黨組織報(bào)告事項(xiàng)寫進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)，是請(qǐng)示報(bào)告制度走向制度化的開端。1924年《中央通告二十一號(hào)》對(duì)報(bào)告的內(nèi)容、寫作要求、程序要求做了明確規(guī)定，這是首個(gè)對(duì)報(bào)告作出專門規(guī)定的文件。隨后，《關(guān)于宣傳部工作決議案》對(duì)黨的宣傳工作方面如何報(bào)告做了詳細(xì)規(guī)范，特別是在“地方報(bào)告”問(wèn)題上規(guī)定了八項(xiàng)應(yīng)該報(bào)告的具體內(nèi)容?！吨醒腙P(guān)于各省委對(duì)中央的報(bào)告大綱》在整合上述兩個(gè)文件的基礎(chǔ)上，就報(bào)告的類型、內(nèi)容、時(shí)間、紀(jì)律要求做了更為細(xì)致的規(guī)定。1931年第三號(hào)通令《關(guān)于建立報(bào)告制度的問(wèn)題》，要求“在工作方法上首先要建立下級(jí)向上級(jí)做經(jīng)常的報(bào)告制度，上級(jí)對(duì)下級(jí)實(shí)行工作檢查制度”［1］。這是首次將“報(bào)告”作為一項(xiàng)制度規(guī)定在正式文件中，它標(biāo)志著請(qǐng)示報(bào)告制度正式上升到制度層面。

在具體制度實(shí)踐上，請(qǐng)示報(bào)告制度也得到了一定程度的貫徹。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅從1928年9月到1929年9月，全國(guó)19個(gè)地方黨組織向中央呈遞各種報(bào)告3 600余件，中共中央和中央各部委向地方下發(fā)文件3 400余份。請(qǐng)示報(bào)告制度在黨的組織工作、宣傳工作以及黨領(lǐng)導(dǎo)工人農(nóng)民運(yùn)動(dòng)、開展群眾工作、婦女工作、民族工作、進(jìn)行民主政權(quán)建設(shè)等方面，都得到了不同程度的貫徹落實(shí)。特別是解放戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，中央與地方之間請(qǐng)示報(bào)告的互動(dòng)急速增加。需要指出的是，在具體實(shí)踐上，請(qǐng)示報(bào)告制度開始呈現(xiàn)出雙向互動(dòng)的發(fā)展趨勢(shì)，即除了中央強(qiáng)制要求下級(jí)黨組織、政權(quán)機(jī)關(guān)要定期匯報(bào)各地方政治、經(jīng)濟(jì)、對(duì)敵斗爭(zhēng)、黨的建設(shè)基本情況之外，各下級(jí)黨組織也開始向上級(jí)黨組織主動(dòng)匯報(bào)地方情況、請(qǐng)示重大事項(xiàng)。例如晉察冀分局關(guān)于大資產(chǎn)階級(jí)有無(wú)革命性問(wèn)題的請(qǐng)示；華中局關(guān)于皖南浙東蘇南戰(zhàn)略方針向中央的請(qǐng)示；太岳區(qū)黨委關(guān)于生產(chǎn)情況和生產(chǎn)計(jì)劃向毛澤東的報(bào)告等，中央均對(duì)這些請(qǐng)示報(bào)告給予了積極的回應(yīng)。但由于請(qǐng)示報(bào)告制度尚處于萌芽階段，所以它在實(shí)踐層面還是存在著諸多問(wèn)題。首先，很多地方黨組織不向上級(jí)黨組織報(bào)告工作或長(zhǎng)時(shí)間不報(bào)告工作。如1926年中央通告第四號(hào)指出：“中農(nóng)委曾再三通告，而各區(qū)仍不能按照?qǐng)?bào)告，如此玩忽，影響于農(nóng)運(yùn)工作異常重大。”［2］1928年中央通告第七號(hào)也指出：“自八七會(huì)議以來(lái)，過(guò)去各級(jí)黨部對(duì)上級(jí)黨部沒(méi)有組織報(bào)告，因此上級(jí)黨部對(duì)于組織工作亦缺乏經(jīng)常的指導(dǎo)?！保?］其次，即使報(bào)告，無(wú)論是報(bào)告撰寫層面還是技術(shù)層面質(zhì)量均不高，中央難以做出有針對(duì)性的指示。例如有的報(bào)告內(nèi)容過(guò)于繁瑣，無(wú)法體現(xiàn)事件輕重緩急；有的內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單，導(dǎo)致上級(jí)組織不能準(zhǔn)確掌握地方情況；有的報(bào)告抄寫技術(shù)惡劣致使不能洗閱出來(lái)，使報(bào)告喪失了實(shí)際功能。

（二）請(qǐng)示報(bào)告制度建章立制階段

這一階段時(shí)間較短，主要在1948年前后。請(qǐng)示報(bào)告制度進(jìn)入建章立制階段，走向真正意義上的制度化建設(shè)，是以《關(guān)于建立報(bào)告制度》指示（即“子虞電”）的出現(xiàn)為標(biāo)志的。

解放戰(zhàn)爭(zhēng)進(jìn)入戰(zhàn)略反攻階段后，很多解放區(qū)已經(jīng)連成一片，許多城市已經(jīng)解放或即將被解放，革命已經(jīng)勝利在望。戰(zhàn)爭(zhēng)形勢(shì)的積極發(fā)展對(duì)人民解放軍和人民戰(zhàn)爭(zhēng)的正規(guī)化提出了更高的要求。這一系列現(xiàn)實(shí)狀況要求黨要盡快克服殘存于黨內(nèi)、軍內(nèi)的無(wú)紀(jì)律無(wú)政府狀態(tài)，加強(qiáng)中央權(quán)力和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。從1948年1月到10月期間，僅毛澤東一人所做出的涉及請(qǐng)示報(bào)告內(nèi)容的文章、講話、指示、批語(yǔ)就達(dá)16份之多。其中《關(guān)于建立報(bào)告制度》的指示在請(qǐng)示報(bào)告制度發(fā)展史上具有里程碑意義。該指示說(shuō)明了建立報(bào)告制度的原因，規(guī)定了“各中央局和分局，由書記負(fù)責(zé)，每?jī)蓚€(gè)月，向中央和中央主席做一次綜合報(bào)告。各野戰(zhàn)軍首長(zhǎng)和軍區(qū)首長(zhǎng)，除作戰(zhàn)方針必須隨時(shí)報(bào)告和請(qǐng)示，每?jī)蓚€(gè)月要做一次政策性的綜合報(bào)告和請(qǐng)示”［4］。但是，這一指示僅建立了中央局、分局以及各野戰(zhàn)軍、軍區(qū)與中央的聯(lián)系，而對(duì)中央局和分局等組織與下級(jí)組織的聯(lián)系缺乏規(guī)定。兩個(gè)月后中央發(fā)出《中央關(guān)于建立報(bào)告制度的補(bǔ)充指示》彌補(bǔ)了這一缺失。該指示要求中央局和分局、前委對(duì)下級(jí)發(fā)出的政策性和策略性指示，都要同時(shí)上報(bào)中央，下級(jí)組織報(bào)告給中央局、分局、前委的重要報(bào)告，也需同時(shí)報(bào)告中央。此外，《補(bǔ)充指示》還確認(rèn)了中央委員、中央候補(bǔ)委員具有反映情況、陳述意見的義務(wù)和權(quán)利。1948年6月，毛澤東為中共中央起草了《各中央局、分局、前委應(yīng)向中央報(bào)告的事項(xiàng)》，具體規(guī)定了涉及財(cái)政、軍隊(duì)、土改、外交等十八個(gè)領(lǐng)域必須事先或事后報(bào)告的事項(xiàng)，加之先前中央發(fā)出的《關(guān)于宣傳工作中請(qǐng)示與報(bào)告制度的規(guī)定》，請(qǐng)示報(bào)告制度在內(nèi)容要求上基本涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、文化宣傳、軍事、外交、黨務(wù)等領(lǐng)域。同年9月，政治局會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于各中央局、分局、軍區(qū)、軍委分會(huì)及前委會(huì)向中央請(qǐng)示報(bào)告制度的決議》?！稕Q議》首先規(guī)定了中央和地方在政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、文化宣傳、黨務(wù)諸方面分別享有的權(quán)力，以及規(guī)定了應(yīng)該進(jìn)行請(qǐng)示報(bào)告的事項(xiàng)；其次，創(chuàng)造性地規(guī)定了請(qǐng)示備案制度；最后，就報(bào)告類型、如何撰寫報(bào)告、請(qǐng)示報(bào)告的程序以及特殊情況下如何請(qǐng)示報(bào)告等，均做了詳細(xì)規(guī)定。中央經(jīng)過(guò)近一年的努力，基本建構(gòu)起了涵蓋請(qǐng)示報(bào)告主體、事項(xiàng)、程序、方式、寫作要求的制度機(jī)制，自此，請(qǐng)示報(bào)告制度在制度層面基本成熟。當(dāng)然，在制度的具體執(zhí)行上仍然存在各種問(wèn)題，例如擅自修改中央或上級(jí)黨委的政策和策略者有之；借口工作繁忙事前不請(qǐng)示、事后不匯報(bào)者有之；將自己管理的地方看成獨(dú)立國(guó)者有之；報(bào)喜不報(bào)憂、瞞上不瞞下者有之。但總體而言，這一階段請(qǐng)示報(bào)告制度的建設(shè)成果仍是積極的。

（三）請(qǐng)示報(bào)告制度的全面實(shí)踐階段

這一階段大致為1949年到1987年。各地根據(jù)中央要求結(jié)合自身實(shí)際開始制定具體工作細(xì)則，例如，西北野戰(zhàn)軍政治部發(fā)出了《關(guān)于建立報(bào)告制度的訓(xùn)令》；中原局做出了《關(guān)于克服無(wú)紀(jì)律無(wú)政府狀態(tài)并建立請(qǐng)示與報(bào)告制度的決定》；華東局做出《關(guān)于加強(qiáng)紀(jì)律性克服黨內(nèi)無(wú)紀(jì)律無(wú)政府無(wú)組織狀態(tài)的決議》；華北局做了《關(guān)于報(bào)告制度的執(zhí)行情況及健全黨委制的檢討報(bào)告》。黨的組織部門和宣傳部門也制定了相關(guān)制度。在具體實(shí)踐上，除了戰(zhàn)爭(zhēng)上的請(qǐng)示報(bào)告之外，各地在接管大城市，土地改革，恢復(fù)和發(fā)展生產(chǎn)等方面也在積極踐行請(qǐng)示報(bào)告制度?？傊?，無(wú)論是社會(huì)主義革命時(shí)期還是社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，請(qǐng)示報(bào)告制度都得以貫徹落實(shí)，實(shí)踐領(lǐng)域也在不斷擴(kuò)大。篇幅所限，在此不再贅述。

（四）請(qǐng)示報(bào)告制度的深化發(fā)展時(shí)期

這一階段大致為從黨的十三大至今。從新中國(guó)成立到黨的十三大，經(jīng)過(guò)近40年的發(fā)展，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展回歸正軌，并進(jìn)入加速發(fā)展階段。請(qǐng)示報(bào)告制度在各個(gè)領(lǐng)域得以全面貫徹。1988年，中紀(jì)委發(fā)布《關(guān)于建立健全報(bào)告制度的通知》，這是改革開放以來(lái)中央首次提出建立黨內(nèi)報(bào)告制度。該通知就報(bào)告的主體、內(nèi)容等做了規(guī)定，標(biāo)志著請(qǐng)示報(bào)告制度由建立走向健全，制度化建設(shè)不斷走向深化。與此同時(shí)，請(qǐng)示報(bào)告制度的內(nèi)涵在已有內(nèi)容的基礎(chǔ)上得到進(jìn)一步的豐富。首先，在形式上衍生出諸如“領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告制度”“責(zé)任制報(bào)告制度”“黨委常委會(huì)向全委會(huì)（定期）報(bào)告工作制度”“不駐會(huì)常委向中央紀(jì)委報(bào)告工作制度”等請(qǐng)示報(bào)告制度的新形式。其次，在認(rèn)識(shí)角度上，開始從黨的建設(shè)高度把握請(qǐng)示報(bào)告制度的重要作用。請(qǐng)示報(bào)告制度逐漸成為建立健全黨內(nèi)民主監(jiān)督、民主決策的有效程序和制度安排，成為黨內(nèi)民主監(jiān)督體系、民主決策體系的重要組成部分。特別是領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告制度對(duì)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的管理和監(jiān)督、構(gòu)建懲治和預(yù)防腐敗體系以及深化干部人事制度改革，都具有積極意義。進(jìn)入新時(shí)代，黨中央更是高度重視請(qǐng)示報(bào)告制度建設(shè)，將其作為黨的政治紀(jì)律、組織紀(jì)律加以強(qiáng)調(diào)，要求黨員從自覺堅(jiān)持黨性的層面加以把握，嚴(yán)明組織紀(jì)律，增強(qiáng)組織紀(jì)律性。2019年2月，中共中央印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》，以“條例”這一高位階的黨內(nèi)法規(guī)形式將請(qǐng)示報(bào)告制度確定下來(lái)，標(biāo)志著請(qǐng)示報(bào)告制度趨于完全意義上的成熟。黨的十九屆四中全會(huì)更是將“請(qǐng)示報(bào)告制度”寫進(jìn)了全會(huì)公報(bào)之中。

二、規(guī)范化：以完善制度框架為顯著特征

請(qǐng)示報(bào)告制度化的發(fā)展過(guò)程也就是請(qǐng)示報(bào)告規(guī)范化的形成過(guò)程。經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，請(qǐng)示報(bào)告制度逐漸建構(gòu)起包含請(qǐng)示報(bào)告主體、事項(xiàng)、程序、方式、監(jiān)督追責(zé)的全要素制度框架，而且各部分都呈現(xiàn)出逐漸細(xì)化、日臻成熟的特點(diǎn)。

（一）請(qǐng)示報(bào)告主體日趨明確

在請(qǐng)示報(bào)告制度的萌芽階段，實(shí)施請(qǐng)示報(bào)告的主體是模糊的，在很多涉及中央要求下級(jí)進(jìn)行報(bào)告的條文中，報(bào)告主體多以“各地”“各組織”指代。從大革命開始，請(qǐng)示報(bào)告主體才漸趨明確，具體到某一職能部門。比如要求“地方工農(nóng)部”“中央宣傳部”等具體工作部門進(jìn)行請(qǐng)示報(bào)告。特別是抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，各往來(lái)文件的主體更加明確，已具體到各師團(tuán)等組織。新中國(guó)成立后則愈益具體。

另外，在報(bào)告層級(jí)上，請(qǐng)示報(bào)告實(shí)現(xiàn)了由越級(jí)報(bào)告或直報(bào)中央到逐級(jí)報(bào)告的轉(zhuǎn)變。在建黨初期，逐級(jí)進(jìn)行請(qǐng)示報(bào)告就已萌芽。1923年，《中央通告第十三號(hào)》要求各地方將國(guó)民黨改組和收回海關(guān)主權(quán)兩項(xiàng)事宜的開展計(jì)劃和執(zhí)行情況報(bào)告區(qū)委員會(huì)，區(qū)委員會(huì)再報(bào)告中央局。1933年《中共蘇區(qū)中央局關(guān)于擴(kuò)大紅軍突擊運(yùn)動(dòng)給突擊隊(duì)長(zhǎng)和省委縣委的指示信》在擴(kuò)大紅軍突擊運(yùn)動(dòng)指導(dǎo)方式上指出，要建立村對(duì)鄉(xiāng)、鄉(xiāng)對(duì)區(qū)、區(qū)對(duì)縣、縣對(duì)中央、省委的報(bào)告機(jī)制。之后，逐級(jí)報(bào)告的要求無(wú)論是在黨的文件中還是在日常工作實(shí)踐中，都得到一定程度的貫徹，而且漸趨制度化、常態(tài)化。

最后，對(duì)于特殊黨組織實(shí)施請(qǐng)示報(bào)告規(guī)定的日益健全，也是請(qǐng)示報(bào)告主體規(guī)范化的重要體現(xiàn)。以接受雙重領(lǐng)導(dǎo)的黨組織實(shí)施請(qǐng)示報(bào)告的規(guī)定為例，早在1928年，《中央通告五十號(hào)》就要求各地方要將領(lǐng)導(dǎo)工人斗爭(zhēng)的策略以黨的名義一份報(bào)告中央，一份報(bào)告中華全國(guó)總工會(huì)。之后，在《關(guān)于根據(jù)地各級(jí)青委組織與工作暫行條例》《關(guān)于根據(jù)地各級(jí)婦委組織工作條例》中，均對(duì)接受雙重領(lǐng)導(dǎo)的黨組織如何進(jìn)行請(qǐng)示報(bào)告做了說(shuō)明。特別是黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的建立健全，更是標(biāo)志著請(qǐng)示報(bào)告制度在雙重領(lǐng)導(dǎo)組織領(lǐng)域探索的成熟。

（二）請(qǐng)示報(bào)告事項(xiàng)日益全面

在萌芽期，請(qǐng)示報(bào)告制度所涉事項(xiàng)要求一般都比較寬泛，沒(méi)有明確的內(nèi)容要求。例如《中國(guó)共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會(huì)組織法》要求中央執(zhí)行委員會(huì)委員每星期將所在地情形報(bào)告中央局一次，但對(duì)于所在地的哪些情形需要報(bào)告卻沒(méi)有明確的說(shuō)明。1925年《中央通告第六十號(hào)》要求各地將宣傳工作及宣傳效果隨時(shí)報(bào)告中央，但對(duì)于具體宣傳工作內(nèi)容是什么也沒(méi)有說(shuō)明。這就造成了各級(jí)組織無(wú)法準(zhǔn)確把握請(qǐng)示報(bào)告事項(xiàng)的界限，導(dǎo)致報(bào)告要么過(guò)于簡(jiǎn)略，要么過(guò)于繁復(fù)，致使中央無(wú)法獲得全面的信息，不能給各地以準(zhǔn)確全面的指導(dǎo)。針對(duì)這些問(wèn)題，中央開始不斷要求下級(jí)組織及時(shí)呈送詳細(xì)的報(bào)告，“詳細(xì)”成為中央對(duì)請(qǐng)示報(bào)告事項(xiàng)最基本的內(nèi)容要求。

同時(shí)，為了更加全面了解某一事件的情況，中央要求各地要做專題報(bào)告，并規(guī)定了應(yīng)該具體報(bào)告的內(nèi)容。1926年《關(guān)于宣傳部工作決議案》在地方報(bào)告問(wèn)題上專門列出了“每月鼓動(dòng)成績(jī)”“每月宣傳成績(jī)”等八項(xiàng)報(bào)告內(nèi)容。《中央關(guān)于省委對(duì)中央的報(bào)告大綱》又列舉了六種報(bào)告類型，并對(duì)每項(xiàng)報(bào)告類型的內(nèi)容做了要求。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展完善，逐漸形成了“一文一事”和“一事不二報(bào)”的工作規(guī)范?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》在吸收以往經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，分別規(guī)定了應(yīng)該向黨中央和上級(jí)黨組織請(qǐng)示的事項(xiàng)及向上級(jí)黨組織報(bào)告的事項(xiàng)?！稐l例》還首次規(guī)定了不須請(qǐng)示和報(bào)告的內(nèi)容，劃清了請(qǐng)示報(bào)告事項(xiàng)的界限。同時(shí)，《條例》還對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部請(qǐng)示報(bào)告做了專門規(guī)定，分別列舉了黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該進(jìn)行請(qǐng)示和報(bào)告的事項(xiàng)。至此，請(qǐng)示報(bào)告制度在事項(xiàng)內(nèi)容上實(shí)現(xiàn)了對(duì)黨組織群體和黨員個(gè)體的全面規(guī)定。

（三）請(qǐng)示報(bào)告程序日益規(guī)范

建黨初期，黨在請(qǐng)示報(bào)告的時(shí)間規(guī)定上并無(wú)明確要求。直到中共三大后，才有了關(guān)于執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告的具體時(shí)間規(guī)定，如一周報(bào)告一次，一月報(bào)告一次甚至具體到幾天報(bào)告一次。此后請(qǐng)示報(bào)告逐漸形成了定期匯報(bào)與專題匯報(bào)相結(jié)合的模式，保證了黨對(duì)常規(guī)事件與突發(fā)事件都能及時(shí)掌握、精準(zhǔn)處理。

請(qǐng)示報(bào)告在寫作要求上也呈現(xiàn)規(guī)范化的趨勢(shì)。建黨初期，請(qǐng)示報(bào)告在寫作質(zhì)量上存在諸多問(wèn)題。比如有的報(bào)告內(nèi)容龐雜，中心問(wèn)題不突出，而且空話套話較多；有的報(bào)告失之簡(jiǎn)略，不能起到請(qǐng)示報(bào)告的作用。針對(duì)這些問(wèn)題，中央在之后的相關(guān)文件中提出了整改要求，但是這些要求多數(shù)是夾雜在各類通告、指示中，并沒(méi)有專門的文件進(jìn)行規(guī)范。這種情況直到《關(guān)于建立報(bào)告制度》《中央關(guān)于建立報(bào)告制度的補(bǔ)充指示》《中共中央關(guān)于各中央局、分局、軍區(qū)、軍委分會(huì)及前委會(huì)向中央請(qǐng)示報(bào)告制度的決議》等文件相繼頒布，對(duì)請(qǐng)示報(bào)告的寫作要求有了明確的規(guī)定后才有了改觀。在內(nèi)容上，中央要求各地多做政策性、原則性的請(qǐng)示報(bào)告，少做技術(shù)性的請(qǐng)示報(bào)告，報(bào)告內(nèi)容要詳略得當(dāng)，中心突出，條理清晰；在報(bào)告語(yǔ)言上，要求請(qǐng)示報(bào)告語(yǔ)言要簡(jiǎn)明扼要。為達(dá)到這一目的，相關(guān)文件對(duì)報(bào)告字?jǐn)?shù)也做了具體規(guī)定：“呈報(bào)黨中央的綜合報(bào)告一般在5 000字以內(nèi)，專項(xiàng)報(bào)告一般在3 000字以內(nèi)，情況復(fù)雜、確有必要詳細(xì)報(bào)告的有關(guān)內(nèi)容可以通過(guò)附件反映?！保?］而且請(qǐng)示報(bào)告要堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，不能夸大報(bào)告內(nèi)容，使用的材料數(shù)據(jù)要經(jīng)過(guò)核實(shí)。

（四）請(qǐng)示報(bào)告的方式和監(jiān)督追責(zé)舉措日益成熟

建黨初期，黨對(duì)請(qǐng)示報(bào)告的報(bào)告方式并無(wú)明確規(guī)定，多以“報(bào)告”二字涵蓋全部方面。國(guó)民革命時(shí)期，黨內(nèi)文件中開始出現(xiàn)“寄”“寫”“圖表”等字眼，由此推斷，請(qǐng)示報(bào)告多以書面方式為主。1926年《關(guān)于宣傳部工作決議案》正式出現(xiàn)“書面報(bào)告”的字樣，此后書面報(bào)告逐漸成為請(qǐng)示報(bào)告的主要報(bào)告形式。

隨著通信技術(shù)的發(fā)展，加之戰(zhàn)爭(zhēng)形勢(shì)的瞬息萬(wàn)變，書面請(qǐng)示報(bào)告形式逐漸被電報(bào)所替代。進(jìn)入社會(huì)主義新時(shí)期后，請(qǐng)示報(bào)告方式更加豐富多樣。《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》專列一章規(guī)定請(qǐng)示報(bào)告的方式，其中所列的報(bào)告方式既有對(duì)傳統(tǒng)方式的繼承，也有所創(chuàng)新?！稐l例》規(guī)定，請(qǐng)示報(bào)告的形式主要包括口頭和書面兩種，并就其具體形式及使用條件做了說(shuō)明。需要特別指出的是，縱觀“書面報(bào)告”這一請(qǐng)示報(bào)告形式的發(fā)展過(guò)程，其使用條件實(shí)現(xiàn)了由“包羅萬(wàn)象”到“不緊迫者用”再到專注于“非緊急情況，重大事項(xiàng)”的嬗變，折射出黨對(duì)請(qǐng)示報(bào)告制度規(guī)范化建設(shè)認(rèn)識(shí)的不斷加深。

另外，早期請(qǐng)示報(bào)告在監(jiān)督方面主要依賴于黨組織和黨員的自覺自律，缺乏制度約束，因此，制度執(zhí)行并不徹底，直到1927年后，這種情況才得以逐漸改善。中央在多個(gè)文件中明確規(guī)定了對(duì)執(zhí)行請(qǐng)示報(bào)告制度不力的黨組織的懲罰措施，“如再延不交報(bào)告，中央則停止發(fā)給經(jīng)費(fèi)，請(qǐng)勿忽視！”“如一個(gè)月不作報(bào)告，中央應(yīng)停止補(bǔ)助費(fèi)，兩個(gè)月不做報(bào)告，便撤換工作人員”［6］。《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》在吸收以往經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在第七章專門規(guī)定了監(jiān)督追責(zé)措施，如建立健全重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告工作督查機(jī)制、糾錯(cuò)機(jī)制、責(zé)任追究制度等，有力地保障了請(qǐng)示報(bào)告制度的貫徹執(zhí)行。至此，請(qǐng)示報(bào)告制度在監(jiān)督方面實(shí)現(xiàn)了由道德約束到制度約束的巨大轉(zhuǎn)變。

三、科學(xué)化：以雙向互動(dòng)為制度品質(zhì)

任何制度框架的構(gòu)建都是在科學(xué)理論的指導(dǎo)下建立的，而在構(gòu)建制度過(guò)程中形成的經(jīng)驗(yàn)經(jīng)過(guò)總結(jié)提煉也將成為科學(xué)理論?；赝?qǐng)示報(bào)告制度的發(fā)展過(guò)程，無(wú)論是探尋權(quán)力“收”與“放”的平衡點(diǎn)，還是尋找服務(wù)中心的制度著力點(diǎn)，抑或是捕捉動(dòng)機(jī)和行為結(jié)合點(diǎn)的過(guò)程中，科學(xué)化已成為其最突出的制度品質(zhì)。

（一）維護(hù)中央權(quán)威與發(fā)揮地方自主性的有機(jī)統(tǒng)一

請(qǐng)示報(bào)告制度的提出主要為了解決地方各自為政，中央決策部署得不到有效貫徹的無(wú)政府無(wú)紀(jì)律現(xiàn)象。特別是中國(guó)共產(chǎn)黨取得全國(guó)政權(quán)后，在一個(gè)國(guó)土面積遼闊、人口眾多的大國(guó)執(zhí)政的現(xiàn)實(shí)對(duì)加強(qiáng)中央權(quán)力，保障令行禁止提出了更加迫切的要求。當(dāng)然，加強(qiáng)中央權(quán)力并不代表遏制地方自主權(quán)，請(qǐng)示報(bào)告制度內(nèi)容規(guī)定的變遷恰如其分地體現(xiàn)了維護(hù)中央權(quán)威與發(fā)揮地方自主權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一。初期請(qǐng)示報(bào)告內(nèi)容的規(guī)定較為寬泛，僅規(guī)定了諸如政治報(bào)告、軍事報(bào)告等大體范圍。之后由于制度發(fā)展的需要，中央開始劃分中央和地方層面在不同領(lǐng)域的請(qǐng)示報(bào)告事項(xiàng)，特別是2019年頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》在規(guī)定應(yīng)該請(qǐng)示報(bào)告事項(xiàng)的同時(shí)，還專門規(guī)定了不須請(qǐng)示報(bào)告的內(nèi)容，制定了清單，劃清了界限。這一時(shí)期，中央突出了對(duì)“重大事項(xiàng)”的請(qǐng)示報(bào)告，而非所有事項(xiàng)都進(jìn)行請(qǐng)示報(bào)告，這既保障了上級(jí)組織能及時(shí)準(zhǔn)確地了解地方信息，維護(hù)中央權(quán)威，又有效避免了事事報(bào)告，扼殺了地方自主權(quán)，滋生官僚主義的惡果。

（二）統(tǒng)籌兼顧與服務(wù)中心的良性互動(dòng)

隨著請(qǐng)示報(bào)告制度的發(fā)展完善，該制度已經(jīng)覆蓋到黨的工作的各個(gè)方面，有力地保證了各個(gè)領(lǐng)域工作的有效開展。同時(shí)，由于中心工作的變化，請(qǐng)示報(bào)告制度在不同歷史發(fā)展階段，其實(shí)踐重心也在不斷發(fā)生變化。大致來(lái)看，請(qǐng)示報(bào)告制度的重心實(shí)現(xiàn)了由“服務(wù)工農(nóng)運(yùn)動(dòng)，適應(yīng)建黨需要”到“暢通信息交流，服務(wù)革命戰(zhàn)爭(zhēng)”，再到“維護(hù)中央權(quán)威，助力經(jīng)濟(jì)建設(shè)”，最后到“著眼黨的建設(shè)，推進(jìn)反腐倡廉”的顯著轉(zhuǎn)變。這彰顯了堅(jiān)持具體問(wèn)題具體分析，因地制宜、因事制宜開展工作，堅(jiān)持了兩點(diǎn)論與重點(diǎn)論相統(tǒng)一的馬克思主義的基本工作方法的要求，更加凸顯請(qǐng)示報(bào)告制度的科學(xué)化特征。

（三）功能性與目的性的協(xié)調(diào)一致

制度的產(chǎn)生與完善源于制度制定者對(duì)制度功用與現(xiàn)實(shí)需要是否契合的考量。請(qǐng)示報(bào)告制度同樣如此。首先，請(qǐng)示報(bào)告制度成為黨加強(qiáng)政治建設(shè)與組織建設(shè)的有力抓手。建立請(qǐng)示報(bào)告制度的初衷主要是為了維護(hù)中央權(quán)威，使中央及時(shí)準(zhǔn)確了解地方革命和建設(shè)具體情況，了解地方政策執(zhí)行情況。其次，請(qǐng)示報(bào)告制度又被賦予新的意義，逐漸成為黨增強(qiáng)組織紀(jì)律，密切上下級(jí)組織關(guān)系、加強(qiáng)組織建設(shè)的有效方式，成為黨克服超組織現(xiàn)象，克服經(jīng)驗(yàn)主義、地方主義，強(qiáng)化程序觀念，加強(qiáng)政治建設(shè)的有力抓手。再次，請(qǐng)示報(bào)告制度是實(shí)現(xiàn)民主集中制原則具體化的有效途徑。請(qǐng)示報(bào)告制度暢通了上下級(jí)間的聯(lián)系，一方面有利于下級(jí)組織及時(shí)反映情況，表達(dá)意見建議；另一方面有利于維護(hù)上級(jí)權(quán)威，保障既定方針政策有效執(zhí)行。這兩方面的內(nèi)容恰好反映了民主集中制的基本精神。請(qǐng)示報(bào)告制度使民主集中制原則獲得了鮮活的制度載體，實(shí)現(xiàn)了具體化。最后，請(qǐng)示報(bào)告制度是推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)的有力武器。改革開放后請(qǐng)示報(bào)告制度衍生出許多新的制度形式，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人重大事項(xiàng)報(bào)告制度已成為推動(dòng)反腐倡廉的重要利器。而且，該制度也成為請(qǐng)示報(bào)告制度重心轉(zhuǎn)向黨風(fēng)廉政建設(shè)的關(guān)鍵拐點(diǎn)，是進(jìn)行干部管理和監(jiān)督的重大舉措。