風(fēng)險社會的應(yīng)急管理升級：演變、反思與重構(gòu)
——學(xué)習(xí)《習(xí)近平關(guān)于防范風(fēng)險挑戰(zhàn)、應(yīng)對突發(fā)事件論述摘編》的思考

侯守杰

（四川大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，四川 成都610207）

黨的十八大以來，黨和國家高度重視應(yīng)急管理建設(shè)，應(yīng)急管理逐漸成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)不可或缺的重要構(gòu)成，并日益彰顯出自身特色、集中力量辦大事的舉國體制制度優(yōu)勢和以人民為中心的價值底蘊(yùn)，這與黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)密切相關(guān)。黨的十九屆四中全會再次強(qiáng)調(diào)，要“優(yōu)化國家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力”［1］?！皣覒?yīng)急管理體系現(xiàn)代化能否突出表現(xiàn)于應(yīng)對各種突發(fā)事件的結(jié)果和效率”［2］，能否在風(fēng)險社會背景下實現(xiàn)應(yīng)急管理由低級階段向高級階段“體制協(xié)同—能力提升—結(jié)果高效”轉(zhuǎn)變的突破性進(jìn)展，既是緊迫工作又是一項長期工作。習(xí)近平總書記指出：“各種矛盾風(fēng)險挑戰(zhàn)源、各類矛盾風(fēng)險挑戰(zhàn)點是相互交織、相互作用的，如果防范不及、應(yīng)對不力，就會傳導(dǎo)、疊加、演變、升級。”［3］8這次疫情全球大流行，恰逢我國全面小康決勝期和脫貧攻堅關(guān)鍵期，國內(nèi)外復(fù)雜形勢與公共衛(wèi)生危機(jī)突發(fā)的多重壓力疊加，持續(xù)考驗著應(yīng)急管理體系與能力的高效協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)。本文通過回顧應(yīng)急管理演進(jìn)軌跡，分析當(dāng)前應(yīng)急管理理論層面存在的局限性，提出應(yīng)急管理實踐中應(yīng)遵循的四項基本規(guī)則，并嘗試以應(yīng)急管理的全過程（準(zhǔn)備—預(yù)防—減緩—響應(yīng)—恢復(fù)）為分析框架來優(yōu)化傳統(tǒng)的應(yīng)急管理實踐路徑。

一、風(fēng)險社會應(yīng)急管理的演進(jìn)邏輯

習(xí)近平總書記指出，“當(dāng)前和今后一個時期，我國發(fā)展進(jìn)入各種風(fēng)險挑戰(zhàn)不斷積累甚至集中顯露的時期”［3］21。風(fēng)險是現(xiàn)代社會的基本特性。隨著風(fēng)險社會時代的到來，社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整不僅促使人們的行為和思維方式發(fā)生迭代更替，而且應(yīng)急管理也會隨著內(nèi)外部條件及環(huán)境的變化而做出動態(tài)調(diào)整。危機(jī)防控難度逐漸遞升及傳統(tǒng)應(yīng)急管理存在的弊端缺陷日益凸顯，必須進(jìn)行新的探索、突破傳統(tǒng)局限從而適應(yīng)新的風(fēng)險環(huán)境。新中國成立70多年來，隨著國家治理模式、公共安全形勢的變化，我國應(yīng)急管理格局歷經(jīng)數(shù)次變革逐步走向完善成熟。通過梳理應(yīng)急管理的邏輯進(jìn)路才能更準(zhǔn)確地定位和把握未來發(fā)展趨勢，實現(xiàn)新的轉(zhuǎn)變、產(chǎn)生新的思維理論成果，進(jìn)而開拓新的應(yīng)急管理方向和應(yīng)對更復(fù)雜的風(fēng)險挑戰(zhàn)。我國應(yīng)急管理建設(shè)應(yīng)包含萌芽起步時期（1949—1977年）、探索開拓時期（1978—2002年）、全面建設(shè)時期（2003—2007年）、全面發(fā)展時期（2008—2011年）、持續(xù)深耕時期（2012—2017年）、深度發(fā)力時期（2018年至今）六個階段（見圖1）。

圖1 應(yīng)急管理發(fā)展脈絡(luò)

習(xí)近平總書記指出，“我國應(yīng)急管理體系不斷調(diào)整和完善，應(yīng)對自然災(zāi)害和生產(chǎn)事故災(zāi)害能力不斷提高，成功應(yīng)對了一次又一次重大突發(fā)事件，有效化解了一個又一個重大安全風(fēng)險，創(chuàng)造了許多搶險救災(zāi)、應(yīng)急管理的奇跡”［3］198。我國幅員遼闊，各地自然條件和人文環(huán)境差異導(dǎo)致我國自然災(zāi)害和事故災(zāi)難頻發(fā)，給人們的生產(chǎn)生活和生命財產(chǎn)安全帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，但防災(zāi)減災(zāi)一直都作為黨和政府應(yīng)急管理的一項極為重要的基礎(chǔ)性工作。計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變和深化發(fā)展推動了應(yīng)急管理的全面轉(zhuǎn)型，2003年“非典”事件打開了我國應(yīng)急管理提升的“機(jī)會窗口”和“制度通道”。2008年“一案三制”應(yīng)急管理體系頂層設(shè)計的基本建構(gòu)實現(xiàn)了歷史性突破，大大提升了應(yīng)對危機(jī)的能力和效率。2018年應(yīng)急管理部的掛牌及“三定方案”（定職能、機(jī)構(gòu)、編制）的相繼出臺體現(xiàn)了職能動態(tài)與靜態(tài)的有機(jī)統(tǒng)一，分別體現(xiàn)出全災(zāi)種與全過程管理的退與進(jìn)，并出現(xiàn)了三個新趨勢：“一是應(yīng)急管理工作重心由原來的輿情、信息擴(kuò)大至預(yù)案、隊伍和裝備，二是應(yīng)急處置前后延伸，三是應(yīng)急管理由非常態(tài)化變?yōu)槌B(tài)化?！保?］它標(biāo)志著我國在秉持“大安全、大應(yīng)急”的理念基礎(chǔ)上向綜合性應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)邁出重要一步。它打破了以往“碎片化”和“條塊化”的應(yīng)急管理模式，并朝“綜合化”和“系統(tǒng)化”方向發(fā)展，這就使應(yīng)急管理能夠在復(fù)雜多變的風(fēng)險社會的危機(jī)情境中擺脫僵化的管理模式，實現(xiàn)韌性治理進(jìn)而推動應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)功能的動態(tài)調(diào)整和優(yōu)化。風(fēng)險社會的驅(qū)動使應(yīng)急管理日益朝精細(xì)化、規(guī)范化、智能化、專業(yè)化方向拓展。70多年應(yīng)急管理的轉(zhuǎn)換邏輯總體上成功“實現(xiàn)了綜合減災(zāi)、綜合應(yīng)急、總體國家安全觀指導(dǎo)的跨越”［8］，歷經(jīng)“單災(zāi)種管理”“協(xié)同應(yīng)對”“職能綜合化”三大轉(zhuǎn)變，橫跨“粗放式”“規(guī)范化”“精細(xì)化”“人性化”四階段。但進(jìn)入新時代，應(yīng)急管理的建設(shè)顯然與人民對美好生活的公共安全需要仍存在較大差距，人民的“安全感”還需在新的風(fēng)險社會環(huán)境中不斷維護(hù)和保障，應(yīng)急管理的治理思路、方式、能力仍需要不斷優(yōu)化提升。

二、風(fēng)險社會應(yīng)急管理的理論回應(yīng)

風(fēng)險社會的來臨給應(yīng)急管理體系的適應(yīng)性帶來極大挑戰(zhàn)。應(yīng)急管理在實踐中極易受傳統(tǒng)固化思維、管理模式及體制機(jī)制束縛從而形成“路徑依賴”，因此應(yīng)急管理變革必須從理論和實踐上突破束縛，積極回應(yīng)風(fēng)險社會的要求。

（一）管理思維轉(zhuǎn)換：破除“強(qiáng)制—線性—條塊—程序”思維局限，從分散到綜合

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“要不斷革除體制機(jī)制弊端，讓我們的制度成熟而持久”［3］25。固有的體制機(jī)制環(huán)境為單一僵化的應(yīng)急管理思維提供了生長空間。思維是行動的先導(dǎo)，只有實現(xiàn)應(yīng)急管理思維的轉(zhuǎn)換，才能為應(yīng)急管理的實踐變革提供方向指引。第一，強(qiáng)制式行政思維向下沉式服務(wù)思維轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)應(yīng)急管理中“以政府為中心”的行政式思維往往占據(jù)主導(dǎo)性地位，這種思維能夠在短期內(nèi)迅速集聚資源和統(tǒng)一運(yùn)作，帶來高效率優(yōu)勢的同時可能會使其他社會組織和公眾產(chǎn)生心理隔閡甚至出現(xiàn)抵觸情緒，從而導(dǎo)致社會動員效果適得其反。因此將與民意訴求相一致的服務(wù)思維落地落實，真正下沉至應(yīng)急管理實踐中以提升服務(wù)質(zhì)量和凝聚各方力量，從而構(gòu)建新的政府主導(dǎo)下的“政府—市場—社會公眾”合作服務(wù)式應(yīng)急管理主體框架及聯(lián)動協(xié)同的綜合應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)。第二，線性單一因果思維向多元性關(guān)聯(lián)思維轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)應(yīng)急管理實踐中人們時常運(yùn)用線性單一因果思維探索危機(jī)事件的發(fā)生機(jī)理，試圖通過現(xiàn)象尋求規(guī)律性認(rèn)識。然而，風(fēng)險社會的危機(jī)事件中因果關(guān)系變得逐漸模糊，因果關(guān)系時常相互耦合與嵌構(gòu)，經(jīng)過互聯(lián)網(wǎng)平臺的催化和擴(kuò)散促使危機(jī)事件的因果關(guān)系反復(fù)變更和置換。危機(jī)事件的非線性轉(zhuǎn)換使線性因果邏輯思維難以奏效。因此必須統(tǒng)籌應(yīng)急管理中的線性和非線性相關(guān)關(guān)系，從線性思維轉(zhuǎn)向多元關(guān)聯(lián)思維。第三，條塊性壟斷思維向公私性合作思維轉(zhuǎn)變。應(yīng)急管理中的壟斷思維主要表現(xiàn)在對數(shù)據(jù)和信息的掌控上。這種應(yīng)急管理領(lǐng)域的“條”和行政領(lǐng)域的“塊”極易導(dǎo)致信息“碎片化”“不對稱”，進(jìn)而難以形成和發(fā)揮數(shù)據(jù)與信息的整合效應(yīng)。因此，應(yīng)急管理的公共服務(wù)屬性決定政府應(yīng)將服務(wù)的資源與公眾和其他社會組織共享，形成公私合作的態(tài)勢共同應(yīng)對危機(jī)，而非僅僅依賴政府的單一主體作用。第四，程序式思維向系統(tǒng)式整體思維轉(zhuǎn)變。應(yīng)急管理包含“預(yù)防準(zhǔn)備—監(jiān)測和預(yù)警—處置救援—恢復(fù)重建”四個階段，危機(jī)事件發(fā)生時每個大階段又包含諸多小階段。這種以時間演變順序主導(dǎo)的階段性思維就是程序式思維。這種思維能夠相對精準(zhǔn)地控制危機(jī)事件的升級和擴(kuò)大，但是風(fēng)險社會危機(jī)的不確定性決定危機(jī)發(fā)生演變的規(guī)律與人為設(shè)定的時間序列的發(fā)生機(jī)理并不完全相符。由于程序式思維的背后往往是自上而下的單向度“權(quán)力流”的驅(qū)動，因此要在應(yīng)急管理實踐中綜合發(fā)揮“權(quán)力流”“信息流”和“技術(shù)流”的作用和功能，實現(xiàn)三者系統(tǒng)集成，從而盡可能準(zhǔn)確把握危機(jī)演變規(guī)律以做出正確預(yù)判。

（二）組織結(jié)構(gòu)變革：打破科層制弊端，從科層單一化轉(zhuǎn)向科層與網(wǎng)絡(luò)復(fù)合化

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“社會治理是一門科學(xué)，管得太死，一潭死水不行；管得太松，波濤洶涌也不行?！保?］84傳統(tǒng)應(yīng)急管理中科層化的組織結(jié)構(gòu)無疑占據(jù)主導(dǎo)地位，這種金字塔式、自上而下且高度集中的“控制—指揮”行動邏輯，受紀(jì)律約束、上下隸屬關(guān)系、條塊職能結(jié)構(gòu)的制約。這種模式極具超強(qiáng)動員、組織號召、資源集聚、集中力量辦大事的應(yīng)對能力，并在突發(fā)公共危機(jī)情境中發(fā)揮著重要作用。但在風(fēng)險社會的治理情境下，危機(jī)發(fā)生頻次的不確定性和跨域性對政府主導(dǎo)的科層化應(yīng)急管理組織結(jié)構(gòu)帶來嚴(yán)峻治理挑戰(zhàn)。這種單一且中心化的科層化組織結(jié)構(gòu)在應(yīng)對和治理風(fēng)險社會的危機(jī)境況時，不僅制約了應(yīng)急管理績效，而且極易造成“應(yīng)急低效”或“應(yīng)急失靈”的路徑依賴，集中表現(xiàn)為公共危機(jī)事件下“進(jìn)退失據(jù)”“力不從心”“有組織的不負(fù)責(zé)任”。在常態(tài)的非危機(jī)情境下，組織結(jié)構(gòu)自身缺陷導(dǎo)致的功能失調(diào)難以辨識，但突發(fā)性的危機(jī)事件卻成為推動組織變革的強(qiáng)大動力因素，造成組織結(jié)構(gòu)固化與演進(jìn)同時并存。因此，科層化組織治理系統(tǒng)的調(diào)整除自身內(nèi)部變革動力外，通常會經(jīng)過社會危機(jī)情景的檢視來彌補(bǔ)自身缺陷和不足，進(jìn)而實現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)的延續(xù)和提升。

目前，盡管應(yīng)急管理的協(xié)同治理已經(jīng)達(dá)成共識，即依賴政府、市場及社會公眾力量破解危機(jī)，但問題在于如何協(xié)調(diào)和處理彼此間的治理結(jié)構(gòu)、責(zé)任承擔(dān)和角色定位邊界，如果統(tǒng)籌不當(dāng)會導(dǎo)致三者在社會實踐與變遷尺度上失衡，最終使應(yīng)急管理陷入僵化。為此，一方面在樹立多元共治理念的同時加強(qiáng)韌性治理來彌補(bǔ)科層化組織結(jié)構(gòu)短板，諸如“兩個重”（重上層輕基層、重處置輕預(yù)防）。當(dāng)然，這種合作治理強(qiáng)調(diào)的是多主體平等參與和互惠共享，進(jìn)而在開放融合的情境下預(yù)防化解危機(jī)。另一方面應(yīng)急管理本質(zhì)是“一種公共安全服務(wù)，發(fā)揮政府主導(dǎo)功能十分關(guān)鍵”［5］。就科層化內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)本身來看，應(yīng)急管理中中央政府主動權(quán)較大，地方政府特別是基層政府的賦權(quán)大小一定程度決定危機(jī)事件的處置能力。那么何種結(jié)構(gòu)能夠勝任應(yīng)急管理的組織結(jié)構(gòu)，毋庸置疑，唯有網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)可以更好地適應(yīng)風(fēng)險社會環(huán)境中危機(jī)變化，即從科層化邁向網(wǎng)絡(luò)化。網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)的形成進(jìn)一步加快“權(quán)力擴(kuò)散”趨勢，網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)中的“權(quán)力”日益“平民主義化”，這種權(quán)力擴(kuò)散或轉(zhuǎn)移更有利于克服科層制本身弊端而做出科學(xué)決策。然而，網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)的適應(yīng)力和靈活度雖具優(yōu)勢，但也有可能出現(xiàn)危急時刻決策效率低下及責(zé)任界定不清等劣勢，而恰恰這種科層化的結(jié)構(gòu)能迅速在危機(jī)情境中掌握主動權(quán)。因此組織結(jié)構(gòu)要朝著科層化和網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)復(fù)合的方向發(fā)展。

（三）技術(shù)工具升維：破除技術(shù)工具萬能論，從工具理性轉(zhuǎn)向工具和價值理性雙向互動

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“很多技術(shù)都是‘雙刃劍’，一方面可以造福社會、造福人民，另一方面也可以被一些人用來損害社會公共利益和民眾利益?！保?］70技術(shù)決定論的產(chǎn)生是基于工業(yè)社會之初特定背景下逐漸形成的，尤其是夸大技術(shù)在生產(chǎn)與生產(chǎn)關(guān)系變革中的決定性作用，其核心要義是工具優(yōu)先，技術(shù)至上。技術(shù)決定論過分強(qiáng)調(diào)技術(shù)在社會系統(tǒng)變革中所發(fā)揮的作用并試圖借助技術(shù)力量改變和掌控世界。其本質(zhì)是“將技術(shù)系統(tǒng)從社會系統(tǒng)中剝離出來的本質(zhì)主義，主要表現(xiàn)為技術(shù)工具化假定或技術(shù)實體化預(yù)設(shè)”［6］。誠然，科技作為第一生產(chǎn)力在整個社會變遷中的作用舉足輕重，但縱使人工智能時代的到來也不能輕視人文因素在社會發(fā)展中的重要性。傳統(tǒng)應(yīng)急管理能力提升固然與先進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)密切相關(guān)，但能力提升不僅要提高“術(shù)”更要注重“道”，要將“技術(shù)—制度—文化”的先后順序調(diào)換，構(gòu)建“文化—制度—技術(shù)”的新邏輯框架。技術(shù)提升的同時還需觀照現(xiàn)實文化價值取向和強(qiáng)化人文關(guān)懷，基于技術(shù)與社會相互建構(gòu)，超越技術(shù)創(chuàng)造與人文塑造相背離的二元邏輯，從“唯技術(shù)論”到人文互動，實現(xiàn)工具理性和價值理性融合統(tǒng)一，所以開發(fā)應(yīng)急技術(shù)的同時要培育應(yīng)急文化。疫情防控中所形成的群防群控、重大危機(jī)中攻克難關(guān)的價值共識是不能用技術(shù)力量替代的。本尼迪克特·安德森強(qiáng)調(diào)“認(rèn)識論與社會結(jié)構(gòu)上的條件醞釀了民族共同體的原型”［7］，共同體讓“我們能夠相互依靠對方”［8］。共同體精神在公共危機(jī)中進(jìn)一步強(qiáng)化，最終化為戰(zhàn)勝危機(jī)的強(qiáng)大精神支柱，這足以說明在危機(jī)情境中價值共識的凝聚比工具和技術(shù)更重要。因此，應(yīng)急管理能力提升除技術(shù)硬件的數(shù)字化和智能化管理供給之外，還需強(qiáng)化價值理性的文化培育。技術(shù)工具的運(yùn)用終究是為民眾服務(wù)并造福于人民，在應(yīng)急管理實踐中，基于正確價值導(dǎo)向的引領(lǐng)管理者要成為“技術(shù)的主人”而非“工具的奴隸”。

（四）制度設(shè)計轉(zhuǎn)型：破除制度和經(jīng)驗依賴論，從剛性約束到彈性掌握

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“維護(hù)公共安全，必須從建立健全長效機(jī)制入手”［3］187?！爸贫瓤梢员Ｕ蠎?yīng)急管理成功實踐的規(guī)范性、穩(wěn)定性和合法性?！保?］制度供給缺失是危機(jī)事件加速發(fā)展和蔓延的關(guān)鍵變量之一，勢必進(jìn)一步影響應(yīng)急管理實踐中的危機(jī)治理效能。制度創(chuàng)新是助推應(yīng)急管理向危機(jī)治理轉(zhuǎn)變的根本動力，應(yīng)急管理其本質(zhì)是應(yīng)急管理之制與應(yīng)急管理之治的有機(jī)統(tǒng)一體。防范危機(jī)需要穩(wěn)定有效的應(yīng)急管理制度，而危機(jī)亦為應(yīng)急管理的制度變遷和創(chuàng)新提供了新機(jī)遇。應(yīng)急狀態(tài)下危機(jī)的破壞性、突發(fā)性導(dǎo)致的次生影響，迫使相關(guān)責(zé)任主體突破舊有應(yīng)急管理制度束縛并采取更有效的措施和方法應(yīng)對危機(jī)，這就為打破制度依賴而進(jìn)行制度創(chuàng)新提供有利條件。與常態(tài)化應(yīng)急管理相比，危機(jī)情境中更易實現(xiàn)制度變遷和創(chuàng)新。傳統(tǒng)應(yīng)急管理制度存在兩種錯誤傾向：一種是“重經(jīng)驗輕制度”。突如其來的危機(jī)令部分地方政府執(zhí)行主體時常會受邏輯實證論的影響，以經(jīng)驗為工具分析危機(jī)事件，并利用自己的主觀判斷從以往的經(jīng)驗事實中獲取依據(jù)而不是從制度設(shè)計本身出發(fā)破解危機(jī)，導(dǎo)致做出片面錯誤的判斷從而使應(yīng)急管理決策出現(xiàn)偏差。另一種是遵循固有制度模式。過度倚重和依賴制度甚至崇拜和神化制度都是極端化傾向。

制度是不可或缺的，但制度是由人來制定和執(zhí)行的，把一切應(yīng)急管理中出現(xiàn)的問題都?xì)w因于客觀的制度是不全面的。這兩種錯誤傾向的根源就是制度的剛性特征。然而，風(fēng)險社會中公眾思維的差異性、多樣性及危機(jī)變遷趨勢導(dǎo)致應(yīng)急管理的剛性制度缺陷日益顯露，其弊端在于危機(jī)應(yīng)對的變通和靈活性不足、公眾新訴求考慮不周全。因此，應(yīng)急管理的制度設(shè)計必須從剛性把控轉(zhuǎn)變?yōu)閺椥哉莆?。一方面要繼續(xù)完善制度供給并作為應(yīng)急管理的基本規(guī)范，另一方面要體現(xiàn)人文關(guān)懷并注重彈性把握?！皬椥灾贫仍O(shè)計和把握應(yīng)體現(xiàn)在組織規(guī)模和組織權(quán)力兩個層面?！保?0］設(shè)立貫通中央到地方的應(yīng)急管理委員會，“一竿子插到底”，常態(tài)下注重應(yīng)急管理政策、能力和體系完善，非常態(tài)下迅速轉(zhuǎn)變?yōu)楦咝f(xié)同的應(yīng)急管理指揮，要給地方政府留足創(chuàng)新的彈性把握空間，以便增強(qiáng)地方應(yīng)急管理的靈活性和高效性?？傊?，無論是剛性設(shè)計還是彈性設(shè)計，最終都要以制度的功能和效能是否得到正常發(fā)揮為衡量標(biāo)準(zhǔn)，諸如最大限度降低應(yīng)急管理成本、促進(jìn)合作共治實現(xiàn)、約束應(yīng)急管理行為主體的機(jī)會主義和“尋租行為”等。

三、風(fēng)險社會應(yīng)急管理的基本規(guī)則

應(yīng)急管理要求不斷隨著環(huán)境變遷而提高決策效率。提出應(yīng)急管理實踐中應(yīng)遵循的四項基本規(guī)則，對于革新應(yīng)急管理意識與理念至關(guān)重要。

（一）人本規(guī)則

習(xí)近平總書記指出，“要始終把人民生命安全放在首位”［3］179。應(yīng)急管理的核心在于以人為本，人是應(yīng)急管理活動中最核心最活躍因素。身處風(fēng)險社會的歷史時代，人往往是輿情關(guān)注焦點。無論出現(xiàn)何種類型危機(jī)，應(yīng)急管理最高準(zhǔn)則永遠(yuǎn)是以人為本。馬克思指出，“歷史活動是群眾的事業(yè)，隨著歷史活動的深入，必將是群眾隊伍的擴(kuò)大”［11］，因此危機(jī)破解事關(guān)群眾利益，必須堅持以人民為中心發(fā)展思想，始終貫徹為人民服務(wù)的宗旨。

（二）彈性規(guī)則

習(xí)近平總書記指出：“斗爭是一門藝術(shù)，要善于斗爭，要注重策略方法，講求斗爭藝術(shù)，在策略問題上靈活機(jī)動?！保?2］227彈性規(guī)則主要是基于內(nèi)容維度的彈性。內(nèi)容彈性主要是“個體和組織基于制度、文化和觀念的共同認(rèn)可下對規(guī)則內(nèi)容的靈活運(yùn)用即行動者對規(guī)則的偏離程度”［13］。在危機(jī)情境中會出現(xiàn)規(guī)則的“軟化”或“偏離”，常規(guī)決策程序或規(guī)則會出現(xiàn)“失靈”情況。因此，彈性決策在應(yīng)急管理實踐中采取審時度勢的靈活規(guī)則尤為關(guān)鍵，是行動決策主體管理智慧和藝術(shù)的充分彰顯。

（三）利益協(xié)調(diào)規(guī)則

習(xí)近平總書記指出，“多樣性是利益多元、思想多樣的反映，要在尊重多樣性中尋求一致性”［12］297。利益在應(yīng)急管理中扮演重要角色。利益相關(guān)者是應(yīng)急管理中的特定群體，協(xié)調(diào)多元結(jié)構(gòu)中不同利益相關(guān)者不僅是破解危機(jī)的關(guān)鍵，更是柔性應(yīng)急管理藝術(shù)的具象表達(dá)。在危機(jī)情境中要準(zhǔn)確辨識相關(guān)利益者的涉及群體并區(qū)分核心利益主體與邊緣利益主體，同時要正確處理好“國家—集體—個人”“政府—市場—公眾”利益主體之間的關(guān)系。當(dāng)危機(jī)情境中的各利益主體間產(chǎn)生矛盾和沖突時，溝通往往成為協(xié)調(diào)利益矛盾的“潤滑劑”，因此要注重溝通藝術(shù)，并以誠心誠意的態(tài)度和積極的行動使矛盾迎刃而解。

（四）共生規(guī)則

習(xí)近平總書記指出：“人與自然是生命共同體?！保?2］360共生規(guī)則是人與人、人與自然之間關(guān)系的基本準(zhǔn)則，可以說共生是人類社會以及人與自然之間形成的一種相互依存、和諧、統(tǒng)一的命運(yùn)共同體關(guān)系。重大危機(jī)情境中風(fēng)險因素的增加會使人們陷入焦慮之中，凝聚共克難關(guān)的精神力量，超越傳統(tǒng)的二元對立思維，要擺脫自私、疏離的心態(tài)，秉持生命共同體意識。

四、風(fēng)險社會應(yīng)急管理的實踐路徑

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要提高風(fēng)險化解能力，透過復(fù)雜現(xiàn)象把握本質(zhì)，抓住要害，找準(zhǔn)原因，果斷決策，善于引導(dǎo)群眾、組織群眾，善于整合各方力量，科學(xué)排兵布陣?！保?2］223應(yīng)急管理是一項綜合系統(tǒng)工程，涉及準(zhǔn)備、預(yù)防、減緩、響應(yīng)、恢復(fù)五個階段。當(dāng)然，應(yīng)急管理的各階段并不是彼此孤立的，而是環(huán)環(huán)相扣、相互關(guān)聯(lián)且協(xié)同配合的共同體。唯有如此，才能做到“事前（無急要應(yīng)）、事中（有急能應(yīng)）、事后（應(yīng)后可進(jìn)）”的均衡推進(jìn)。

（一）應(yīng)急管理準(zhǔn)備階段：全面提升應(yīng)急實效

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“我們共產(chǎn)黨人的斗爭，從來都是奔著矛盾問題、風(fēng)險挑戰(zhàn)去的?！保?2］226準(zhǔn)備是應(yīng)急管理的開端。準(zhǔn)備是應(yīng)急管理最經(jīng)濟(jì)有效而且安全的做法。第一，完善應(yīng)急預(yù)案。針對目前應(yīng)急預(yù)案專業(yè)性和科學(xué)性不強(qiáng)的現(xiàn)象，制定應(yīng)急預(yù)案時應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃，注重不同領(lǐng)域和層級的風(fēng)險評估，培養(yǎng)綜合性強(qiáng)的專業(yè)預(yù)案編制隊伍。預(yù)案制定與修正要隨著危機(jī)情境變化而做出相應(yīng)調(diào)整，增強(qiáng)預(yù)案與實踐互動以確保操作性和可行性。第二，加強(qiáng)應(yīng)急演練。要優(yōu)化應(yīng)急演練獎懲機(jī)制，加強(qiáng)應(yīng)急演練培訓(xùn)，完善應(yīng)急演練流程，防止演練“走過場”。針對危機(jī)演變趨勢適當(dāng)增強(qiáng)電子化和網(wǎng)絡(luò)化演練，同時要及時總結(jié)演練經(jīng)驗進(jìn)而提升演練水平和能力。此外，應(yīng)急演練適當(dāng)擴(kuò)大參與規(guī)模，多鼓勵和組織企業(yè)、公眾及社會組織參與應(yīng)急演練。第三，培育應(yīng)急文化。要積極宣傳志愿者救援、產(chǎn)教融合、預(yù)防準(zhǔn)備、自救互助文化，發(fā)揚(yáng)人與自然和諧、人際和諧的文化與理念，營造安全文化的社會氛圍，推動應(yīng)急文化宣傳進(jìn)企業(yè)、鄉(xiāng)村、社區(qū)、學(xué)校、家庭，夯實應(yīng)急文化的社會基礎(chǔ)，從根本上減少危機(jī)滋生。第四，發(fā)展應(yīng)急產(chǎn)業(yè)。要結(jié)合市場需求對應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展做出準(zhǔn)確定位，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，發(fā)展核心關(guān)鍵技術(shù)，引導(dǎo)社會資本參與應(yīng)急服務(wù)，堅決打好“后勤保衛(wèi)戰(zhàn)”。第五，提升應(yīng)急技術(shù)。要發(fā)揮人工智能、物聯(lián)網(wǎng)和云計算在應(yīng)急管理中的作用，拓展服務(wù)型機(jī)器人、無人配送體系的應(yīng)用領(lǐng)域，為全民參與的應(yīng)急管理提供技術(shù)保障和智能化支撐。第六，完善應(yīng)急場所。應(yīng)急場所設(shè)置既要滿足群眾需求，又要具備較為完善的基礎(chǔ)設(shè)施。危機(jī)的不確定性導(dǎo)致過度建造應(yīng)急場所會造成資源浪費(fèi)，所以政府要建造多功能的綜合性應(yīng)急場所，并保證平時承擔(dān)其他職能，處于危機(jī)中又能及時轉(zhuǎn)化為應(yīng)急場所。第七，建立應(yīng)急管理基金。重大危機(jī)發(fā)生往往動員人力和物力，需要大量資金支持和保障，基金除依靠國家財政之外，還需要發(fā)動社會力量和市場力量有序籌集，筑牢應(yīng)對突發(fā)危機(jī)事件的社會和人民防線。

（二）應(yīng)急管理預(yù)防階段：全面加強(qiáng)監(jiān)管力度

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“各種風(fēng)險往往不是孤立出現(xiàn)的，很可能是相互交織并形成一個風(fēng)險綜合體”［3］235。預(yù)防即防微杜漸，旨在最大限度地將可能出現(xiàn)的危機(jī)控制在一定范圍之內(nèi)。危機(jī)潛伏性及漸進(jìn)性決定重大事故的出現(xiàn)是量變積累的結(jié)果，危機(jī)積累達(dá)到質(zhì)變之前通常是有征兆的，所以，危機(jī)總體上是可預(yù)測和防范的。有許多危機(jī)是由于人為的因素而導(dǎo)致危機(jī)的發(fā)生和蔓延。對此，第一，政府要加強(qiáng)監(jiān)管并完善相關(guān)法律法規(guī)。政府要在加強(qiáng)自身監(jiān)督的同時擴(kuò)大監(jiān)管范圍，減少權(quán)力“尋租空間”和腐敗滋生蔓延以切實增強(qiáng)監(jiān)管實效。要進(jìn)一步強(qiáng)化應(yīng)急管理中的問責(zé)機(jī)制，問責(zé)時段要涵蓋應(yīng)急管理各階段和全過程，問責(zé)范圍和鏈條要從“個人問責(zé)”向“政策、結(jié)構(gòu)、制度及價值之責(zé)”推進(jìn)。同時要加強(qiáng)應(yīng)急管理法治化建設(shè)，尤其是對互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域出現(xiàn)的虛擬性危機(jī)加強(qiáng)違法懲戒力度。從“立法—執(zhí)法—守法—司法”各個環(huán)節(jié)出發(fā)，及時填補(bǔ)應(yīng)急管理領(lǐng)域的法律漏洞并保證應(yīng)急管理工作常態(tài)化運(yùn)行。第二，增強(qiáng)企業(yè)自我監(jiān)督。借助市場機(jī)制驅(qū)動，激發(fā)企業(yè)增強(qiáng)自我監(jiān)督的“內(nèi)生型—安全化”動力，以提升企業(yè)自我檢視意愿、能力和水平。同時，企業(yè)作為自然資源“搬運(yùn)者”，要將綠色發(fā)展理念融貫于企業(yè)生產(chǎn)活動中，并盡量減少對自然環(huán)境破壞以消解隱患。第三，鼓勵公眾和社會組織監(jiān)督。社會公眾要做好應(yīng)急管理參與者和信息反饋者的角色，加強(qiáng)對政府和企業(yè)的全方位監(jiān)督。社會組織能夠充當(dāng)政府與公眾之間的“橋梁”角色，并在化解矛盾沖突、社會動員、回應(yīng)反饋等方面具有重要作用，因此要充分釋放社會組織的凝聚力和號召力，鼓勵公眾積極參與應(yīng)急管理監(jiān)督。

（三）應(yīng)急管理減緩階段：全面強(qiáng)化“剛?cè)岵?jì)”把控

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“危與機(jī)總是同時并存的，克服了危即是機(jī)?！保?］224減緩階段是決定應(yīng)急管理成效的重要環(huán)節(jié)。應(yīng)急管理能力高低直接表現(xiàn)于處置與救援之中，同時也是檢視應(yīng)急準(zhǔn)備成效的關(guān)鍵一環(huán)。減緩階段要“剛?cè)猃R驅(qū)”，做到“快、準(zhǔn)、狠、柔”。具體而言，所謂“剛?cè)岵?jì)”就是處理果斷的同時要保持彈性，竭力使危機(jī)事態(tài)得到有效管控，為全面恢復(fù)奠定基礎(chǔ)。第一，應(yīng)急管理要“快”。主要體現(xiàn)為應(yīng)急管理決策要當(dāng)機(jī)立斷以確保政令暢通。實現(xiàn)“快”必須充分把握應(yīng)急管理中“信息流”“技術(shù)流”“權(quán)力流”三者關(guān)系，因此快速反應(yīng)仍然離不開多元主體協(xié)調(diào)配合。第二，應(yīng)急管理要“準(zhǔn)”。做決策不能“胡子眉毛一把抓”，而要精準(zhǔn)施策，諸如人員調(diào)配、物資投放、制度實施、技術(shù)保障都要精準(zhǔn)等。第三，應(yīng)急管理要“狠”。分清主次矛盾、輕重緩急和優(yōu)先次序來解決要害問題，在多重矛盾下轉(zhuǎn)“?！睘椤皺C(jī)”。第四，應(yīng)急管理要“柔”。所謂“柔”就是彈性把握，采取剛性手段的同時注重秉持彈性行動理念。一方面要做到柔性執(zhí)法，另一方面要正確處理與企業(yè)、公眾及社會組織之間的關(guān)系，處理危機(jī)進(jìn)程中要“下沉”至基層并多傾聽民間訴求和呼聲，同時要注重心理疏導(dǎo)以緩解民眾緊張焦慮、擔(dān)憂甚至恐慌情緒，更好地維護(hù)人民利益。

（四）應(yīng)急管理響應(yīng)階段：全面推進(jìn)監(jiān)測預(yù)警和社會動員

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“對于公共安全，我們必須增強(qiáng)憂患意識和責(zé)任意識，始終保持高度警覺，任何時候都不能麻痹大意?！保?］233響應(yīng)是應(yīng)急管理重中之重。預(yù)防和減緩后，如果危機(jī)仍然持續(xù)，就需要及時響應(yīng)并預(yù)警。危機(jī)漸進(jìn)性和催化性要求應(yīng)急響應(yīng)必須迅速高效地控制危機(jī)事態(tài)嬗變，而響應(yīng)力度強(qiáng)弱一定程度上決定征兆期危機(jī)事態(tài)是否能被有效遏制。第一，完善監(jiān)測預(yù)警。要實現(xiàn)“監(jiān)測—預(yù)測—預(yù)警”各環(huán)節(jié)有機(jī)統(tǒng)一。危機(jī)的監(jiān)測預(yù)警需要大數(shù)據(jù)的配合支撐，建設(shè)全國性和地方性協(xié)同聯(lián)動的應(yīng)急平臺至關(guān)重要。首先，要完善信息監(jiān)測。借助區(qū)塊鏈技術(shù)建立健全跨地域、跨層級的專業(yè)性和綜合性信息監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)完善動態(tài)信息監(jiān)控系統(tǒng)，同時也要注意信息源搜集和整合。要暢通信息渠道以消解信息壁壘，確保信息監(jiān)測全面性和科學(xué)性。其次，要健全預(yù)測機(jī)制。預(yù)測內(nèi)容主要涉及危機(jī)發(fā)展態(tài)勢、次生影響及可能后果。因此要加強(qiáng)對監(jiān)測信息的綜合分析，完善信息研判機(jī)制，強(qiáng)化多部門和多學(xué)科系統(tǒng)綜合研判，從而為預(yù)報和預(yù)警提供科學(xué)準(zhǔn)確的客觀依據(jù)。再次，要增強(qiáng)預(yù)測能力，注重基礎(chǔ)理論和知識的學(xué)習(xí)，提升相關(guān)知識技能和科學(xué)研判能力。最后，完善預(yù)警體系。通過預(yù)警可以及時讓應(yīng)急管理主體了解危機(jī)強(qiáng)度、類型和演進(jìn)態(tài)勢。要注重預(yù)警過程中時效性、準(zhǔn)確性和動態(tài)性統(tǒng)一。監(jiān)測預(yù)警是一項系統(tǒng)工程，涵蓋信息“收集—分析—發(fā)布—反饋”，因此應(yīng)設(shè)立從中央到地方的五級信息網(wǎng)絡(luò)體系，確保信息暢通從而全面提升危機(jī)處理能力。最后，要建立并完善強(qiáng)制性的信息報告體制以確保及時有效發(fā)布預(yù)警信息。第二，增強(qiáng)社會動員能力。社會動員是應(yīng)急響應(yīng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。社會動員對調(diào)動社會力量參與、凝聚政治認(rèn)同和改善府民關(guān)系具有重要意義。高效的社會動員是我國的獨特優(yōu)勢，但風(fēng)險社會使社會動員載體、方式、和手段發(fā)生變化。因此，要積極探索網(wǎng)絡(luò)集體行動視域下的社會動員模式，實現(xiàn)線上和線下多元主體互動以凝聚強(qiáng)大主體合力破解危機(jī)，特別要注重基層社區(qū)的動員力量的集聚。

（五）應(yīng)急管理的恢復(fù)階段：全面穩(wěn)定社會秩序

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)事關(guān)人民生命財產(chǎn)安全，事關(guān)社會和諧穩(wěn)定”［3］191?；謴?fù)是應(yīng)急管理的終點也是新起點。為保證社會正常生產(chǎn)生活秩序運(yùn)轉(zhuǎn)，恢復(fù)應(yīng)著重在安置、規(guī)劃、實施與監(jiān)督方面。恢復(fù)的關(guān)鍵在于可持續(xù)性以防止危機(jī)反彈，在外部援助逐漸停止情況下必須自力更生和增強(qiáng)內(nèi)生動力。危機(jī)發(fā)生過后，不僅會對公眾生活帶來困擾，同時也給人們的心靈蒙上了陰影，對此要將應(yīng)急之策轉(zhuǎn)化為治本之道，并做到標(biāo)本兼治和痛定思痛以化危機(jī)為力量。第一，注重物理重建。要加快完善和修復(fù)危機(jī)期間破壞的基礎(chǔ)設(shè)施并及時恢復(fù)和重建危機(jī)前的面貌和樣態(tài)。第二，注重社會系統(tǒng)重構(gòu)。要完善社會系統(tǒng)各個層面和要素的重組，包括社會的經(jīng)濟(jì)、政治、文化系統(tǒng)等以營造穩(wěn)定有序的社會環(huán)境。第三，注重社會心理服務(wù)。安全感是社會心態(tài)的重要指標(biāo)，歷經(jīng)危機(jī)后的人們往往心靈受到挫傷，因此精神重建至關(guān)重要，應(yīng)及時疏導(dǎo)民眾焦慮情緒，特別是為一些特殊人群提供心理健康服務(wù)。社會心理恢復(fù)是相對長期的“軟服務(wù)”，受危機(jī)影響后民眾應(yīng)積極培育健康心態(tài)。第四，注重總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)。要在危機(jī)中學(xué)會積累和成長，增強(qiáng)危機(jī)意識，并且提升心理素質(zhì)和增強(qiáng)應(yīng)對危機(jī)能力。要健全重大危機(jī)事件評估機(jī)制和調(diào)查機(jī)制，將調(diào)查危機(jī)的重點轉(zhuǎn)移至風(fēng)險“關(guān)注—政策—制度—標(biāo)準(zhǔn)—技術(shù)”完善等深層次缺陷上，“針對應(yīng)急管理各階段存在的不足進(jìn)行系統(tǒng)性改進(jìn)反思，并對各階段行之有效的方法策略進(jìn)行推廣與擴(kuò)散”［14］。將危機(jī)事件后的反思結(jié)果及時反饋到類似危機(jī)事件的事前風(fēng)險防范過程中。第五，夯實基層應(yīng)急保障能力，明確屬地管理權(quán)。多為基層賦權(quán)，把應(yīng)急管理工作納入重要考核指標(biāo)。給基層干部工作量做減法，為他們減負(fù)，同時也要做一些加法，如開展常態(tài)情景下的蹲點調(diào)研以便于讓基層干部研究和解決新問題，同時注重總結(jié)應(yīng)急管理中的基層經(jīng)驗，多鼓勵創(chuàng)新做法并營造容錯糾錯的基層環(huán)境。