鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下對農(nóng)村土地要素供給司法保障的探究

摘 要：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，進一步深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構性改革，從經(jīng)濟層面上講，必須實現(xiàn)土地、勞動力、技術、資本等生產(chǎn)要素向鄉(xiāng)村的傾斜。其中土地要素的供給及活化是推動鄉(xiāng)村振興的重要手段和核心問題。文章從土地要素供給穩(wěn)定性角度出發(fā)，分析影響鄉(xiāng)村土地要素不穩(wěn)定的成因，進而從司法保障角度提出用提高農(nóng)民的組織化程度及用司法手段平衡資產(chǎn)收益來確保農(nóng)村土地要素供給的穩(wěn)定性。

關鍵字：鄉(xiāng)村振興;土地要素穩(wěn)定性;農(nóng)民組織化程度;資產(chǎn)收益再分配

一、問題的提出

土地使用權流轉(zhuǎn)，是指擁有土地承包經(jīng)營權的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權（使用權）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟組織，即保留承包權，轉(zhuǎn)讓使用權。農(nóng)民及其家庭成員——即農(nóng)戶通過土地承包經(jīng)營權（使用權）的轉(zhuǎn)讓成為土地要素的提供者。近年來，隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村快速發(fā)展，在推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構性改革的背景下，土地問題引發(fā)的矛盾也逐步增多，涉及農(nóng)村土地案件頻發(fā)。以金堂縣法院為例，2010年—2018年，金堂縣法院共受理農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛類案件共550件。受理案件中，2010年1件，2012年3件，2013年1件，2015年38件，2016年16件，2017年22件，2018年469件。案件主要包括（農(nóng)村）土地承包經(jīng)營權出租合同糾紛、土地租賃合同糾紛、土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓合同糾紛、土地承包經(jīng)營權糾紛、土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)包合同糾紛。

農(nóng)民及其家庭成員——即農(nóng)戶——通過土地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權（使用權）給其他的農(nóng)戶或者社會資本，農(nóng)戶就成為了土地要素的供給者。從金堂縣法院2017年、2018年已受理的涉農(nóng)土地案件來看，2017年的22件中有19件原告要求解除土地流轉(zhuǎn)合同，占比86%。2018年上半年的469件中有465件原告要求解除土地流轉(zhuǎn)合同，占比高達99%。不論是物權糾紛或合同糾紛，不考慮合同訂立過程中的瑕疵，均是農(nóng)民對已經(jīng)出讓的土地重新主張權利，要求打破已形成的合同關系。而無論農(nóng)民的主張能否得到法律上的支持，均已影響到土地要素的穩(wěn)定供給。

為什么農(nóng)戶常常具有摧毀現(xiàn)有土地要素供給關系的內(nèi)在動力？如何才能提供穩(wěn)定的土地要素供給？本文圍繞以上兩個問題進行探討，探尋保障土地要素穩(wěn)定供給的司法路徑，通過司法調(diào)整手段穩(wěn)定土地要素的供給，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供有力的保障。

二、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下土地要素供給穩(wěn)定的重要意義

十九大報告將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略上升到國家戰(zhàn)略的高度，并寫進了黨章。實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，從經(jīng)濟的層面上講，必須實現(xiàn)生產(chǎn)要素向鄉(xiāng)村的傾斜，土地、勞動力、技術、資本是鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的制約性因素，其中土地要素的供給及活化是推動鄉(xiāng)村振興的重要手段和核心問題。隨著土地要素在鄉(xiāng)村的活化以及越來越多的社會資本進入鄉(xiāng)村，建立在親緣、血緣和地緣基礎之上中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)土“熟人社會”無法應付社會資本這個“陌生人”的統(tǒng)治[1]，鄉(xiāng)土社會的禮治秩序不足以應對愈加復雜的鄉(xiāng)村利益糾紛和社會矛盾，如何能夠在陌生人之間建立成本最低的交往方式，人們不約而同找到了契約制度這樣一個新的社會權威力量。[2]農(nóng)戶通過與村集體、其他農(nóng)戶、社會資本訂立合同，取得收益客觀上確保土地關系的相對穩(wěn)定。一旦合同破裂，勢必影響到土地要素的供給，進而影響到鄉(xiāng)村的進一步發(fā)展和振興。

三、農(nóng)村土地要素供給穩(wěn)定性的成因探究

1.影響土地要素供給穩(wěn)定性的宏觀因素

首先，農(nóng)民利益與資本利益的根本性矛盾是影響土地要素不穩(wěn)定的本質(zhì)原因。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，大量的城市社會資本涌入農(nóng)村。資本的進入必然推動農(nóng)村自然資源資本化以便于形成更多資本收益。在我國現(xiàn)行法律框架內(nèi)，農(nóng)民以集體占有的方式占有農(nóng)村的自然資源，“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化致使農(nóng)民從土地上剝離成為雇傭勞動力，但農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈收益留給農(nóng)民的部分往往不足10%?！盵3]資源收益在資本化過程中流失引起農(nóng)民不滿。表面看，農(nóng)民的不滿主要由合同中土地要素價格偏低引發(fā)。而在土地要素供給不穩(wěn)定問題的背后，實際是農(nóng)民利益與資本利益的根本性矛盾。“資本下鄉(xiāng)”背景下基層政府和工商資本結(jié)成“權力—資本”的利益共同體存在違背農(nóng)民利益、缺乏公共責任、喪失公共性的問題[4]。

其次，土地要素流轉(zhuǎn)合同的風險分配模式對農(nóng)民更為不利是影響土地要素不穩(wěn)定的主要原因。土地要素流轉(zhuǎn)合同的本質(zhì)是對土地要素產(chǎn)生收益的分配。在土地要素流轉(zhuǎn)合同關系中，確定給資本一方（形式為某種法律上適格的主體）的合同義務是向農(nóng)民支付租金，合同權利是取得資本收益。對資本來講，土地流轉(zhuǎn)合同下有盈利或虧損兩種可能。盈利的情況下，資本按照合同約定向農(nóng)民支付租金。此時農(nóng)民如果繼續(xù)履行合同，資本持續(xù)產(chǎn)生收益;如果要求解除合同，根據(jù)我國合同法關于法定解除權的規(guī)定，農(nóng)民不享有合同解除權。資本的盈利得到保障。虧損的情況下，資本投入大于產(chǎn)出，此時資本會選擇不再向農(nóng)民支付租金，主動要求解除合同并且實際不再使用租賃的土地。農(nóng)民面臨兩種選擇：一是同意解除合同;二是在資本已經(jīng)實際不再使用土地的情況下，堅持不同意解除合同并要求資本繼續(xù)支付租金。第一種情況下雙方形成合意，符合我國合同法關于約定解除的規(guī)定，導致合同解除。第二種情況下，司法機關并不必然支持資本繼續(xù)支付租金。因為土地空置是對資源的浪費，司法機關也不能強制要求資本繼續(xù)虧本生產(chǎn)。故對資本來說，無論是否盈利都享有較大的主動權。其盈利時，法律制度提供穩(wěn)定受益的保障;其虧損時，法律制度提供減少損失的機會。為保障權益，農(nóng)民會在合同存續(xù)期間相應提高租金以衡平風險。這便成為土地要素供給不穩(wěn)定的主要原因。

2.影響土地要素供給穩(wěn)定性的微觀分析

通過在金堂縣內(nèi)走訪100戶參與過土地流轉(zhuǎn)的家庭，并進行問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)：

（1）農(nóng)業(yè)各類生產(chǎn)要素大幅流失，農(nóng)民土地要素價格被壓低

農(nóng)村家庭收入的主要來源是外出務工，占比51%，以土地耕種作為主要家庭收入的僅占5%。即使不外出務工，農(nóng)戶也更愿在家附近的土地流轉(zhuǎn)項目上打工掙錢，占比為23%，或者經(jīng)營小本生意，占比17%。（見圖一）

（2）縮小土地要素價格差距

在土地要素被外部定價的背景下，土地要素外流的根本動因是不同產(chǎn)業(yè)所致要素收益不同。如果能通過司法手段平衡收益差距，可以在一定程度上解決農(nóng)村土地要素外部定價后易流失的問題。具體來講，在農(nóng)村土地要素流轉(zhuǎn)類案件中，不以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要素價格對涉及土地的損失進行核算，而以相近似的其他產(chǎn)業(yè)中土地要素的價格進行核算。對農(nóng)民而言，通過司法調(diào)整，其從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地要素價格能夠與其他產(chǎn)業(yè)中的土地要素價格持平或接近，減小了農(nóng)業(yè)土地要素流失的直接動因。

（3）縮短合同期限以增強契約穩(wěn)定性

司法實踐中，涉及土地流轉(zhuǎn)的案件普遍存在合同期限長的問題。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有前期投資大、回報周期長的特點，決定了土地流轉(zhuǎn)合同期限不能過短。一般來講，更長的合同期限給予權利義務雙方更穩(wěn)定的預期，有利于契約關系穩(wěn)定。然而現(xiàn)實中，過長的合同期限與缺乏彈性的權利義務結(jié)構相結(jié)合，極大的削弱了契約關系的穩(wěn)定性。實踐中大部分土地流轉(zhuǎn)費用的計價方式都比較單一，因此無法有效應對土地要素價格的驟然波動。再結(jié)合較長的合同期限與貨幣貶值等因素，在保障資本一方穩(wěn)定預期的同時，缺乏農(nóng)民權益保護的彈性。最終導致農(nóng)民在合同訂立的初期認為合同較合理，而隨著時間增長（往往三四年時間），愈發(fā)認為合同顯失公平。在被調(diào)查的農(nóng)戶中，超過50%的農(nóng)戶希望土地要素流轉(zhuǎn)合同期限不要超過10年（見圖五）。按照民法原則，這些都應當是農(nóng)民應該承擔的合同風險。但實踐中司法機關考慮維穩(wěn)因素對合同加以調(diào)整或解除的情況屢見不鮮。

有鑒于此，縮短土地要素流轉(zhuǎn)合同的期限成為增強契約關系穩(wěn)定性的現(xiàn)實考慮。首先，契約關系的穩(wěn)定性本質(zhì)上是建立在相對公平的權利義務關系上，定期對合同內(nèi)容，尤其是農(nóng)民高度敏感的土地價格，進行調(diào)整是維護契約穩(wěn)定的根本措施。其次，過長的合同期限及固定的合同條款使農(nóng)民無法通過有效協(xié)商調(diào)整合同內(nèi)容，增強其打破現(xiàn)有契約關系的意愿。再次，與其訂立終會被司法機關調(diào)整的長期合同，不如訂立當事人自行可調(diào)整的短期合同?？s短合同期限反在一定程度上降低了農(nóng)民直接違約的意愿。

五、結(jié)語

農(nóng)村是我國經(jīng)濟軟著陸的基本盤，我國進行農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，就是要補短板、再平衡，全面貫徹生態(tài)文明，逐步落實鄉(xiāng)村振興的國家戰(zhàn)略。[7]土地要素的穩(wěn)定供給事關農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的全局，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實。司法的本質(zhì)是利益的分配，通過司法手段衡平資本與農(nóng)民的利益，避免資本與農(nóng)民矛盾激化，可以為土地要素的穩(wěn)定供給提供保障。

注釋：

[1]費孝通.鄉(xiāng)村中國[M].北京：人民出版社，2008.10

[2]陳文勝.鄉(xiāng)村振興的資本、土地與制度邏輯[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2019（1）

[3]溫鐵軍、張俊娜、邱建生、羅加鈴.農(nóng)業(yè)1.0到農(nóng)業(yè)4.0[J].當代農(nóng)村財經(jīng)，2016（2）：2

[4]張良.“資本下鄉(xiāng)”背景下的鄉(xiāng)村治理公共性建構[J].中國農(nóng)村觀察，2016（3）：16-26.94

[5]沈德詠.中華人民共和國民法總則>條文理解與適用[M].人民法院出版社，2017.4.691

[6]賀雪峰.關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的幾個問題[J].南京農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2018.3

[7]溫鐵軍.生態(tài)文明與比較視野下的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略[J].上海大學學報（社會科學版），2018.1.10

作者簡介：

武素遷（1984--），漢族，法學碩士，河北省隆堯縣人，中共金堂縣委黨校干部培訓科科長，法學講師。