疫情防控應(yīng)急指揮體系建構(gòu)及效用發(fā)揮

范旭 劉偉

【關(guān)鍵詞】突發(fā)公共衛(wèi)生事件? 應(yīng)急指揮? 應(yīng)急信息? ? 【中圖分類號(hào)】D035? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

應(yīng)急指揮能力是構(gòu)成應(yīng)急管理能力的關(guān)鍵要素，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮是指在危機(jī)發(fā)生前后，由政府有關(guān)部門以及相關(guān)行業(yè)人員組建的指揮機(jī)構(gòu)，采用一定的指揮方式與手段開展防控、處置工作，并快速有效地遏制疾病傳播和蔓延的一系列行為或者過程。應(yīng)急指揮的成效，與其構(gòu)成要素有著密切的關(guān)系。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮是防控疫情的關(guān)鍵，此次武漢疫情防控的成功離不開政府妥善的處理，使指揮機(jī)構(gòu)、指揮層級(jí)、應(yīng)急資源調(diào)配、應(yīng)急信息共享等要素協(xié)同合作，形成了有效、統(tǒng)一的應(yīng)急指揮體系。

應(yīng)急指揮組織機(jī)構(gòu)中的央地關(guān)系、部門關(guān)系、跨區(qū)域關(guān)系

應(yīng)急指揮最基本的功能就是統(tǒng)一協(xié)調(diào)各參與主體的應(yīng)急救災(zāi)活動(dòng)，有效地整合各參與主體的力量，使各參與單位既充分發(fā)揮自己作用，又能相互配合，提高整體效能，而應(yīng)急指揮系統(tǒng)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)主要取決于三個(gè)方面：

各層級(jí)指揮機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)與配合。充分發(fā)揮中高層指揮機(jī)構(gòu)權(quán)威性和基層指揮機(jī)構(gòu)的及時(shí)性，實(shí)現(xiàn)從中央到省、市、縣區(qū)、街道、社區(qū)各級(jí)指揮機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)與配合，至關(guān)重要。武漢疫情之所以能夠逆轉(zhuǎn)，也是各層級(jí)指揮機(jī)構(gòu)的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)與配合的結(jié)果，從上至下成立了“中央應(yīng)對(duì)新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組”——“湖北省新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控指揮部”——“武漢市新冠肺炎疫情防控指揮部”——各區(qū)級(jí)層面的疫情防控指揮部——各街道層面的疫情防控分指揮部以及防控指揮部社區(qū)工作專班，在信息匯總、綜合協(xié)調(diào)、指揮調(diào)度等方面，建立了指揮中心的協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了各層級(jí)指揮中心的有序銜接，做到中央和省市的防控工作決策部署對(duì)口傳輸，重點(diǎn)工作跟蹤落實(shí)，保證政令的一致性和穩(wěn)定性，保證系統(tǒng)疫情防控有關(guān)工作的規(guī)范有序推進(jìn)。

行政機(jī)構(gòu)與專業(yè)技術(shù)部門的協(xié)調(diào)?，F(xiàn)代社會(huì)科學(xué)技術(shù)高度發(fā)達(dá)，呈現(xiàn)出科學(xué)技術(shù)社會(huì)化和社會(huì)科學(xué)技術(shù)化的特點(diǎn)，政治與科學(xué)技術(shù)之間的相互聯(lián)系、相互影響越來越密切，政府決策越來越依賴于科學(xué)依據(jù)和技術(shù)手段，行政部門的行權(quán)權(quán)力與專業(yè)技術(shù)部門的技術(shù)權(quán)力相互影響、相互滲透，如何平衡好、協(xié)調(diào)好行政權(quán)力和技術(shù)權(quán)力的關(guān)系，更好發(fā)揮行政部門和專業(yè)技術(shù)部門各自的優(yōu)勢(shì)和作用，對(duì)于完善國家和地方的治理體系、提高重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理能力尤為重要。此次武漢疫情防控工作中，衛(wèi)生行政部門與疾控中心分工協(xié)助，衛(wèi)生行政部門組織全國346支醫(yī)療隊(duì)、4.26萬醫(yī)護(hù)人員支援湖北，通過“疫情報(bào)告系統(tǒng)”和“新型冠狀病毒感染的肺炎疫情分布系統(tǒng)”精準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)與分析全國疫情數(shù)據(jù)，為衛(wèi)生行政部門及時(shí)制定有效的疫情防控策略、為公眾及時(shí)了解疫情信息提供專業(yè)知識(shí)的支撐。

跨行政區(qū)域指揮機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)。依據(jù)《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》，突發(fā)公共衛(wèi)生事件實(shí)行屬地管理的原則，明顯不適用于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，特別是新冠肺炎疫情這種傳播速度快、感染范圍廣、防控難度大的特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過單個(gè)行政區(qū)域的應(yīng)對(duì)能力。武漢新型冠狀病毒疫情防控的過程表明，重大傳染病疫情發(fā)展前期的信息溝通和防控措施對(duì)疫情防控極其重要，在已經(jīng)出現(xiàn)疫情但又未達(dá)到公布疫情條件的情況下，建立中央有關(guān)部門或疫情發(fā)生省份在一定層級(jí)范圍內(nèi)的內(nèi)部信息通報(bào)機(jī)制，有利于這些省市提前做好應(yīng)急準(zhǔn)備，提早做好區(qū)域間的聯(lián)防聯(lián)控，從而及時(shí)阻斷疫情的大范圍傳播。

應(yīng)急指揮要處理好靠前指揮與層級(jí)負(fù)責(zé)的關(guān)系

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮，一方面要強(qiáng)調(diào)靠前指揮，指揮者應(yīng)深入一線了解具體情況以及時(shí)地加強(qiáng)對(duì)各層級(jí)防控工作的管理協(xié)調(diào)，優(yōu)化對(duì)具體問題的決策指導(dǎo)，達(dá)到提高決策效率的目的;另一方面要落實(shí)層級(jí)責(zé)任，明確各層級(jí)責(zé)任人及職責(zé)，確保各個(gè)層級(jí)按工作職責(zé)要求各司其職，組織開展好疫情防控工作。以武漢疫情態(tài)勢(shì)在高位運(yùn)行期為例：中央指導(dǎo)組坐鎮(zhèn)武漢指揮部督導(dǎo)疫情防控工作，湖北省各級(jí)黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)在加強(qiáng)指揮部日常工作調(diào)度的同時(shí)，將更多精力放在基層一線的疫情防控上，最大限度壓縮指揮層級(jí)、減少中間環(huán)節(jié)。同時(shí)，建立分級(jí)診療和網(wǎng)格化群防群控機(jī)制，落實(shí)層級(jí)責(zé)任，保障基層執(zhí)行力，最終實(shí)現(xiàn)了部門聯(lián)動(dòng)、人員組織和部署高效，系統(tǒng)運(yùn)行有序的防控局面，逐步控制和扭轉(zhuǎn)了初期的混亂局面。

因此，各級(jí)地方黨委和政府要處理好重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮過程中靠前指揮與層級(jí)負(fù)責(zé)的關(guān)系。在應(yīng)急指揮的過程中，各級(jí)指揮官和各層級(jí)負(fù)責(zé)人的定位和責(zé)任是不一樣的。指揮人員要更應(yīng)該發(fā)揮靠前指揮及時(shí)、果斷的優(yōu)越性，深入一線，身先士卒，盡量下沉到基層網(wǎng)格，到街道、社區(qū)疫情防控一線，及時(shí)了解市民訴求并向指揮部傳送疫情，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各層級(jí)的行動(dòng)，使基層組織的行動(dòng)快速有力，資源調(diào)配及時(shí)準(zhǔn)確，疫情信息上傳下達(dá)，及時(shí)進(jìn)行防控措施指導(dǎo)，讓群眾看到榜樣、受到鼓舞、感受力量，極大地鼓舞一線工作人員?；鶎又卫砀⒅刎?zé)任落實(shí)，加強(qiáng)戰(zhàn)“疫”期間基層基礎(chǔ)管理，強(qiáng)化屬地責(zé)任，充分發(fā)揮基層的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，有針對(duì)性地制定各層級(jí)的防控策略，及時(shí)了解、回應(yīng)和處理街道、社區(qū)具體的問題，避免因過度依賴“靠前指揮”而不作為、怕作為和亂作為的情況出現(xiàn)。

應(yīng)急資源調(diào)配要處理好應(yīng)急資源的專業(yè)化與社會(huì)化的關(guān)系

應(yīng)急資源調(diào)配的效率與應(yīng)急資源的專業(yè)化程度有著緊密關(guān)系。應(yīng)急資源的專業(yè)化程度越高，應(yīng)急資源調(diào)配的高效性就越有可能實(shí)現(xiàn)。然而，在應(yīng)急指揮中，如果僅強(qiáng)調(diào)應(yīng)急資源的專業(yè)化，忽視應(yīng)急資源的社會(huì)化，不僅會(huì)增加應(yīng)急資源貯備和調(diào)配的成本，還可能會(huì)因?yàn)橘Y源短缺而減緩應(yīng)急救援的速度。企事業(yè)單位、社會(huì)組織、公眾等社會(huì)力量，同樣也是應(yīng)急管理至關(guān)重要的主體，其安全意識(shí)和應(yīng)急技能直接關(guān)系到突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的成效，而其提供的社會(huì)資源能夠有效緩解危機(jī)狀態(tài)下的供需矛盾。

正如公共治理所提倡的由政府、企業(yè)、公眾、社會(huì)組織等共同形成多元參與主體的治理體系，在應(yīng)急管理中融入社會(huì)資本，形成有效的“政-企-社”聯(lián)動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急資源的合理有效配置。在現(xiàn)實(shí)的衛(wèi)生防疫中民間力量有強(qiáng)大的生命力，能夠在及時(shí)報(bào)告疫情信息、籌集運(yùn)輸醫(yī)療物資、救助群眾等方面發(fā)揮作用，是防控疫情的補(bǔ)充力量。從效果上看，此次疫情群眾自發(fā)結(jié)成的社會(huì)力量發(fā)揮著不可忽視的積極作用。他們從企業(yè)和個(gè)人募集疫情防控資金和物資，并從海外市場(chǎng)籌措醫(yī)療用品捐贈(zèng)給國內(nèi)的醫(yī)療機(jī)構(gòu);組成志愿者車隊(duì)在封城的武漢街頭接送醫(yī)護(hù)人員、醫(yī)療防護(hù)物資和生活物資;在紅十字會(huì)等慈善機(jī)構(gòu)的倉庫登記、分發(fā)物資等方面起到重要的作用。因此，為了提高公共物品的供給效率，有必要將政府供給公共產(chǎn)品的職能釋放到社會(huì)，彌補(bǔ)政府失靈。同時(shí)，地方政府在應(yīng)急資源調(diào)配中如何協(xié)調(diào)好專業(yè)隊(duì)伍與社會(huì)力量，形成專業(yè)隊(duì)伍與社會(huì)力量的順暢銜接與互補(bǔ)機(jī)制，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，是地方政府提高應(yīng)急指揮效能的關(guān)鍵。

應(yīng)急指揮平臺(tái)建設(shè)要處理好信息共享與信息保密的關(guān)系

信息是突發(fā)事件應(yīng)急指揮決策與行動(dòng)的前提與基礎(chǔ)，同時(shí)也是消除突發(fā)事件應(yīng)急中諸多不確定性的有效工具。信息共享程度在一定程度上決定著應(yīng)急指揮決策的效果與效率。然而，由于政府部門將信息當(dāng)作部門關(guān)鍵資源，出于對(duì)數(shù)據(jù)安全或社會(huì)穩(wěn)定的考慮，往往需要對(duì)信息進(jìn)行保密處理，并非進(jìn)行信息共享。與此同時(shí)，由于缺乏縱向和橫向的信息溝通機(jī)制，造成應(yīng)急管理部門并不掌握其他部門和行業(yè)的應(yīng)急信息，即使掌握信息也存在著難以互借和共享等問題，最終導(dǎo)致信息“孤島”現(xiàn)象的出現(xiàn)。全國現(xiàn)有多個(gè)疫情監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，分散在各個(gè)管理部門，實(shí)際上成為彼此獨(dú)立的信息“孤島”，影響到疫情信息的及時(shí)溝通和共享。因此，有必要建立集臨床診斷、報(bào)告、治療與疫情防控于一體的統(tǒng)一的疫情監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。信息共享程度越大，信息資源越豐富，應(yīng)急指揮的高效性就越能發(fā)揮出來。

（作者分別為華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院教授;華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生）

【注：本文系國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“新時(shí)代社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化下我國創(chuàng)新型國家建設(shè)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：18AKS008）階段性成果】

責(zé)編/孫垚? ?美編/陳琳