我國城市社區(qū)治理問題的研究現(xiàn)狀

關(guān)鍵詞 城市 社區(qū)治理 研究現(xiàn)狀

作者簡介：王燦，西安財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院2019級(jí)碩士研究生，研究方向：社會(huì)治理。

中圖分類號(hào)：D67? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.246

黨的十九大指出“中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代”，并提出“打造共建共治共享的治理格局”。這體現(xiàn)了在以后一段時(shí)間里基層社區(qū)治理在社會(huì)治理體系中占據(jù)主導(dǎo)地位。因?yàn)辄h中央對(duì)社區(qū)治理的高度重視，各級(jí)政府隨即將任務(wù)下達(dá)到基層社區(qū)，導(dǎo)致基層工作人員不堪重負(fù)。城市社區(qū)治理依然面臨著“上面千層線，下面一根針”的困境。同時(shí)，政府與社會(huì)組織之間失衡錯(cuò)位的關(guān)系導(dǎo)致民間社會(huì)組織難于生存和發(fā)揮作用，基層人員沒有被充分調(diào)動(dòng)起來，無法形成治理合力，這些現(xiàn)象在一定程度上影響了城市社區(qū)治理的成效。本文通過梳理我國城市社區(qū)建設(shè)的現(xiàn)狀，分析了當(dāng)前城市社區(qū)治理面臨的問題，從而提出相關(guān)的發(fā)展對(duì)策。

一、當(dāng)下我國城市社區(qū)治理的基本現(xiàn)狀

在改革開放之后，無論是制度層面還是實(shí)際落實(shí)的過程中，我國社區(qū)治理所積累的經(jīng)驗(yàn)都在很大程度上改進(jìn)了居民的生活質(zhì)量，并且構(gòu)建了行政管理與社區(qū)依法治理之間的良性銜接。具體來看，我國城市社區(qū)治理現(xiàn)狀與基本經(jīng)驗(yàn)可歸納為如下幾個(gè)方面：

（一） 從基層重塑黨組織，努力打造黨建工作新平臺(tái)

在城市社區(qū)中，國家和社會(huì)的邊界并不清晰，更多時(shí)候是相互接納而非對(duì)立。而中國社會(huì)最獨(dú)特的力量——中國共產(chǎn)黨，一方面鑲嵌于國家機(jī)器與社會(huì)領(lǐng)域之中，另一方面作為服務(wù)群眾，聯(lián)系群眾的橋梁，在引領(lǐng)基層治理中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。對(duì)于改革開放以來黨組織“邊緣化、離散化、懸浮化”的問題，黨中央高度重視，并以此為契機(jī)，形成了區(qū)域化黨建，網(wǎng)格黨建，樞紐型黨建，服務(wù)型黨組織建設(shè)的創(chuàng)新黨建工作機(jī)制，重塑了基層黨組織的權(quán)威和領(lǐng)導(dǎo)地位。也在一定程度上實(shí)現(xiàn)了社會(huì)的有機(jī)整合，資源的統(tǒng)籌以及黨建引領(lǐng)下“一核多元”的治理格局。

（二） 網(wǎng)格化管理推動(dòng)基層治理創(chuàng)新

網(wǎng)格化管理主要以運(yùn)用信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)服務(wù)與管理的精準(zhǔn)化、有序化與高效化。北京市東城區(qū)2004年首次實(shí)施網(wǎng)格化管理，自此以后，成都市成華區(qū)、深圳市寶安區(qū)和湖北省宜昌市等多個(gè)城市對(duì)這一基層管理模式進(jìn)行了因地制宜的創(chuàng)新。信息技術(shù)在城市社區(qū)治理過程中的應(yīng)用，提高了發(fā)現(xiàn)社區(qū)問題、解決社區(qū)問題的效率，在信息統(tǒng)計(jì)方面和公共服務(wù)方面更為便捷，有利于提升群眾的滿意度、獲得感。在未來一段時(shí)間，網(wǎng)格化管理會(huì)成為基層治理中重要的探索方向。

（三）初步實(shí)現(xiàn)了城市公共部門依法治理，提升社區(qū)依法自治與互動(dòng)

當(dāng)下我國諸多城市都對(duì)于社區(qū)治理工作都進(jìn)行了改革的嘗試，以擴(kuò)大街道辦事處以及社區(qū)的角色分工以及職能發(fā)揮。社區(qū)不僅在完成基本行政性事務(wù)工作的基礎(chǔ)之上，也可以發(fā)揮出街道辦事處的行政服務(wù)能力，例如，在深圳就開設(shè)了相關(guān)的試點(diǎn)單位，促進(jìn)社區(qū)治理機(jī)制的變革;成都地區(qū)在社區(qū)公共服務(wù)站開始開展行政服務(wù)工作，以提高社區(qū)自治組織工作負(fù)責(zé)的能力。這種將依法治理與社區(qū)依法自治銜接互動(dòng)的工作方式，為社區(qū)治理工作的開展提供了新的思路以及努力的方向。最為主要的是，這種依法治國的管理思想能夠構(gòu)建社區(qū)內(nèi)部的良性互動(dòng)，降低居民的辦事成本。

（四） 重視社會(huì)組織培育，完善社區(qū)公共服務(wù)供給

社區(qū)治理應(yīng)始終秉持服務(wù)人民、以人為本的原則。政府近幾年通過合同外包、與企業(yè)、社會(huì)力量合作生產(chǎn)公共服務(wù)以及政府補(bǔ)助等方式，拓寬了社會(huì)組織的生存空間，使公共服務(wù)的供給更為高質(zhì)和高效。實(shí)現(xiàn)了政府和社會(huì)的相互賦權(quán)。加快社區(qū)基礎(chǔ)性服務(wù)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，增加便民服務(wù)站等新型工作站點(diǎn)的落地，共同構(gòu)建社區(qū)的新型公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)服務(wù)型社區(qū)的實(shí)現(xiàn)。

二、當(dāng)下我國城市社區(qū)治理中存在的問題

（一） 居民自治缺少活力

由于進(jìn)入后單位時(shí)代，弱化了以往以宗法，親緣為主的紐帶關(guān)系，人們變?yōu)榉稚?、?dú)立的個(gè)體，然而，有些居民只是把社區(qū)看做居住的場所，無心投入到社區(qū)事務(wù)中去，或者，多元共治的表象實(shí)則為黨政主導(dǎo)下的“動(dòng)員式參與”“被動(dòng)式參與”。此外，居委會(huì)因其物權(quán)和資源依賴于政府，雖名義為自治組織，實(shí)則為行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)。而基層政府為了降低不確定性，壓力型體制下對(duì)上級(jí)政府任務(wù)的完成和行政指令的“路徑依賴”原因，網(wǎng)格化管理技術(shù)至上的運(yùn)行方式，導(dǎo)致過于強(qiáng)調(diào)理性而忽略了“人”的可能性，社會(huì)組織發(fā)育不健全等現(xiàn)象帶來行政化傾向嚴(yán)重、社會(huì)性建構(gòu)不足等問題依然擠壓著社區(qū)自治。由此可見，基層自治缺少渠道和空間，基層社會(huì)普遍缺乏凝聚力，參與能力與廣泛共識(shí)。

（二） 服務(wù)供給與社區(qū)治理需求相脫節(jié)

隨著城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與社會(huì)結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)型，城市社區(qū)人口流動(dòng)更大，階層差異更為明顯。于此同時(shí)，也帶來了利益主體多元化，面對(duì)日益復(fù)雜化的利益需求，社區(qū)成為利益主體的博弈區(qū)：農(nóng)村人口與城市居民，業(yè)主委員會(huì)與社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)組織與基層政府、流動(dòng)人口與常駐人口以及社區(qū)鄰里間時(shí)有沖突。在提供公共服務(wù)方面，區(qū)域化黨建雖然改變了以往在地域空間上零散、孤立的局面，但是在實(shí)踐的過程中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)“建而不合、合而不聯(lián)”的狀況。對(duì)于政府而言，其服務(wù)供給建立在“科層制”的體制之上，基層政府以被動(dòng)執(zhí)行者的身份向社會(huì)提供公共服務(wù)，使得基層政府難以識(shí)別社區(qū)居民的真實(shí)需求。對(duì)于社會(huì)組織而言，在社會(huì)組織發(fā)展的制度環(huán)境中，往往使其只有依附于政府才能獲得發(fā)展，使得社會(huì)組織的行為動(dòng)機(jī)總是不可避免地與政府利益相契合，基于此，如何以居民需求為導(dǎo)向，提供公眾滿意的產(chǎn)品，需要政黨，政府、社會(huì)組織、公民的共同參與。

（三） 社區(qū)治理結(jié)構(gòu)設(shè)置不夠合理

一些街道的組織結(jié)構(gòu)過多，缺乏權(quán)威性的凸顯，一方面由于政府條塊分割、部門職能交叉，管理服務(wù)層級(jí)繁多等體制機(jī)制不順等原因，同樣一項(xiàng)工作需要諸多管理單位共同參與，既出現(xiàn)重復(fù)勞動(dòng)、浪費(fèi)資源，產(chǎn)生缺位、越位和錯(cuò)位的問題，又因?yàn)闄?quán)責(zé)模糊、職能重疊導(dǎo)致相互爭利，相互推諉。另一方面，對(duì)于一些棘手的公共問題，如鄰避問題、醫(yī)鬧調(diào)節(jié)、環(huán)境維護(hù)、安全防控等問題出現(xiàn)了“真空”地帶。這類問題屬于各部門組織治理的盲區(qū)，不在政府、市場、社會(huì)任何一方的管轄能力范圍之內(nèi)。這些繁瑣而僵化的治理結(jié)構(gòu)設(shè)置都弱化了社區(qū)的服務(wù)性功能定位。各部門間如何明確職責(zé)，跨越條塊分割，整合公私邊界，是一個(gè)亟待解決的問題。

三、 完善我國城市社區(qū)治理的相關(guān)對(duì)策

（一） 培育橫向社會(huì)資本

社會(huì)資本的培育是為了組織與動(dòng)員城市社會(huì)的基層治理，并在人與人之間形成信任合作的互動(dòng)關(guān)系。社會(huì)資本基于每一個(gè)人的參與，除了居民自發(fā)形成社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，還應(yīng)依靠政黨、政府的推動(dòng)。例如：由黨員牽頭，形成旨在為群眾解決日常小事與難題的志愿者組織，這些志愿者的主要工作是照顧空巢老人和關(guān)愛留守兒童。通過對(duì)弱勢群體的照顧增加人們之間的情感交流。通過采取“政府購買服務(wù)、公益創(chuàng)投服務(wù)、慈善捐贈(zèng)服務(wù)、義工志愿服務(wù)”等形式，以群眾需求為導(dǎo)向，推動(dòng)“三社聯(lián)動(dòng)”，在聯(lián)動(dòng)過程中，社會(huì)組織有意識(shí)地遏制相互間的代價(jià)辯論，最大程度地突出其公共性價(jià)值，通過資源上的交換和互補(bǔ)形成彼此平等的合作局面。社會(huì)資本的存在基于“理性人”式自利，可以有效解決“搭便車”的機(jī)會(huì)主義行為，打破“集體行動(dòng)的困境”。

（二） 以區(qū)域化黨建推動(dòng)責(zé)任整合

區(qū)域化黨建作為對(duì)單位制黨建理念的突破與創(chuàng)新，是適應(yīng)新的社會(huì)發(fā)展形態(tài)而提出的新的黨建工作方針與路徑。其具體實(shí)施的可行性表現(xiàn)在：將區(qū)域按照具有“熟人社會(huì)”特質(zhì)的社區(qū)為單位劃分為若干單元格。在每個(gè)單元格中，劃分責(zé)任域。分層次得納入黨委，黨支部、交警隊(duì)、派出所、城管中心、社會(huì)保障人員、醫(yī)護(hù)人員、以及將科協(xié)、文聯(lián)、婦聯(lián)、工會(huì)等社會(huì)自組織。責(zé)任主體與責(zé)任區(qū)域一一對(duì)應(yīng)。黨委發(fā)揮整體的管理、規(guī)劃作用。工作人員無論級(jí)別高低責(zé)任共擔(dān)、成果共享。網(wǎng)格中涉及了宣傳、科技、教育、安全、交通、婦女等多領(lǐng)域責(zé)任主體。也包含了黨組織、企事業(yè)單位、社會(huì)組織等不同性質(zhì)的各行各業(yè)人群。通過縱向責(zé)任一體，橫向責(zé)任整合，填補(bǔ)了治理的空白，實(shí)現(xiàn)了無縫隙治理。此外，通過黨建聯(lián)席會(huì)議制度、社區(qū)居民協(xié)商議事制度、將居民需求“項(xiàng)目化”。并由相關(guān)責(zé)任主體或社會(huì)組織認(rèn)領(lǐng)。更為精準(zhǔn)得對(duì)接居民需求，也重新明晰了黨組織、政府、企業(yè)、社會(huì)組織和民眾等主體間的權(quán)、責(zé)、利邊界。解決基層治理的“碎片化”，實(shí)現(xiàn)政黨“自上而下”壓力與基層“自下而上”反推力的相對(duì)平衡。

（三）重視社區(qū)教育

任何治理體制的創(chuàng)新，都會(huì)表現(xiàn)為兩面性，其在解決問題的同時(shí)，也會(huì)出現(xiàn)一些弊端。例如，網(wǎng)格化的管理方式實(shí)質(zhì)上作為科層制向社區(qū)層面的延伸，在技術(shù)與價(jià)值相抵牾時(shí)，究竟是增加還是限制了民主和自由。而實(shí)現(xiàn)真正的“善”治、積極主動(dòng)的公民參與、培育充分的公共精神、教育和引導(dǎo)群眾就顯得尤為重要。從思想入手去治理社會(huì)是一項(xiàng)非常困難并且長期的工作，就目前來看，應(yīng)避免采用教條和固化的方式，可以采用新鄉(xiāng)賢治理方式，即發(fā)揮鄉(xiāng)紳，有影響力的知識(shí)分子的作用。在黨建工作中，也可把社區(qū)教育提上日程。

（四）大力發(fā)展社區(qū)公共文化，加強(qiáng)社區(qū)文化績效評(píng)估

社區(qū)自治管理的過程中也要注重“軟實(shí)力”的構(gòu)建，讓社區(qū)文化能夠成為社區(qū)自治管理的底蘊(yùn)支持。對(duì)此，社區(qū)要增強(qiáng)對(duì)于公共文化基礎(chǔ)設(shè)施的構(gòu)建，在自然環(huán)境的基礎(chǔ)之上，通過設(shè)置文化長廊、文化廣場或者組織社區(qū)活動(dòng)等方式，讓社區(qū)內(nèi)的居民能夠感知到社區(qū)公共文化的豐富性，發(fā)展群眾文化組織促進(jìn)社區(qū)文化組織的規(guī)?；约捌放苹３酥?，在公共文化的構(gòu)建上，社區(qū)也要將服務(wù)于居民作為重要的文化導(dǎo)向，讓社區(qū)以社區(qū)文化為重要抓手，規(guī)范社區(qū)治理，讓社區(qū)自治等一系列動(dòng)作更加規(guī)范，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新社區(qū)治理的新路徑。

四、結(jié)語

綜上所述，雖然我國城市社區(qū)治理已經(jīng)取得了一系列的成績，并且積累了社區(qū)治理的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，然而在時(shí)代發(fā)展的帶動(dòng)下，我國城市社區(qū)治理仍然要與時(shí)俱進(jìn)，進(jìn)行問題的針對(duì)性解決，通過理論創(chuàng)新和政策引導(dǎo)去把握社區(qū)治理的方向，以加大社區(qū)黨建、完善機(jī)制、創(chuàng)新工作服務(wù)機(jī)制等相關(guān)舉措，共同推動(dòng)社區(qū)治理工作獲得更大的工作成果。

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