新《政府會(huì)計(jì)制度》下高校全面預(yù)算管理探究

[摘 要]2015年1月1日正式施行的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》對(duì)全面預(yù)算做出了新的解釋和要求，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中仍存在一些問(wèn)題，而隨著2019年1月1日新《政府會(huì)計(jì)制度》的施行，高校預(yù)算管理過(guò)程中存在的一些問(wèn)題也逐漸暴露出來(lái)，如何加強(qiáng)高校預(yù)算管理也成了財(cái)務(wù)管理的重中之重。文章主要對(duì)新《政府會(huì)計(jì)制度》下高校的全面預(yù)算管理現(xiàn)狀進(jìn)行簡(jiǎn)要分析，并提出了行之有效的建議對(duì)策，以期對(duì)高校在新《政府會(huì)計(jì)制度》下加強(qiáng)全面預(yù)算管理起到一定的作用。

[關(guān)鍵詞]新《政府會(huì)計(jì)制度》;高校;全面預(yù)算管理

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.19.197

2017年10月，我國(guó)財(cái)政部門(mén)頒布的《政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》重新構(gòu)建了政府會(huì)計(jì)核算模式，并自2019年1月1日起正式實(shí)施，政府會(huì)計(jì)核算正式進(jìn)入了“雙體系、雙分錄、雙報(bào)告”時(shí)代。新《政府會(huì)計(jì)制度》極大地影響了高校會(huì)計(jì)核算工作，其從核算基礎(chǔ)、核算要素到核算科目與規(guī)則都發(fā)生了改變，包括高校的固定資產(chǎn)與無(wú)形資產(chǎn)、基建工程財(cái)務(wù)管理等方面同樣如此。新《政府會(huì)計(jì)制度》雖然沒(méi)有直接對(duì)高校的預(yù)算編制基礎(chǔ)與方法提出要求，但新《政府會(huì)計(jì)制度》的實(shí)施卻與高校的全面預(yù)算管理息息相關(guān)。高校預(yù)算管理的好壞，直接影響著財(cái)務(wù)報(bào)表的質(zhì)量和水平，因此，高校應(yīng)做好全面預(yù)算管理，以保障新《政府會(huì)計(jì)制度》的正常實(shí)施。

1 高校全面預(yù)算管理內(nèi)涵與基本方法

（1）全面預(yù)算管理概念。2014年8月31日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》進(jìn)行了修訂，并于2015年1月1日正式施行。新的預(yù)算法將全面預(yù)算法作為一種系統(tǒng)性的管理手段，主要發(fā)揮分配企業(yè)或高校財(cái)務(wù)、人力資源以及事物的作用，目的是實(shí)現(xiàn)其既定戰(zhàn)略目標(biāo)。我國(guó)高校作為不以營(yíng)利為目的的單位，全面預(yù)算管理是根據(jù)高校教育事業(yè)發(fā)展的計(jì)劃和任務(wù)，采取貨幣化手段對(duì)特定階段的資源配置與收支活動(dòng)進(jìn)行計(jì)劃，對(duì)預(yù)算管理實(shí)施過(guò)程進(jìn)行監(jiān)控和管理，分析預(yù)算執(zhí)行結(jié)果差異性，綜合利用計(jì)劃、執(zhí)行、監(jiān)控與分析等預(yù)算方法，以此實(shí)現(xiàn)高校既定事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和戰(zhàn)略目標(biāo)。高校全面預(yù)算應(yīng)將所有收入全部納入預(yù)算管理，以收定支，確保預(yù)算收支的平衡。

（2）全面預(yù)算編制的基本方法。過(guò)去高校在預(yù)算編制中經(jīng)常使用基數(shù)加增長(zhǎng)的方法，這種方法簡(jiǎn)單便捷，但是無(wú)法與當(dāng)期的實(shí)際需求相結(jié)合，不適應(yīng)長(zhǎng)期發(fā)展。根據(jù)我國(guó)高校教育事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和相關(guān)部門(mén)履行職能需要，取消了這種方法，而是以零基預(yù)算和綜合預(yù)算為基本方法，從而更好地結(jié)合各個(gè)部門(mén)的需求情況統(tǒng)籌安排預(yù)算資金。在保障高校人員和基礎(chǔ)支出基礎(chǔ)上，合理處理長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)與近期目標(biāo)、整體利益與局部利益的關(guān)系，從而優(yōu)先安排和考慮高校教育事業(yè)急需的財(cái)務(wù)支出項(xiàng)目。

2 高校財(cái)務(wù)管理中全面預(yù)算管理的重要意義

（1）促進(jìn)高校財(cái)務(wù)工作精細(xì)化發(fā)展。新《政府會(huì)計(jì)制度》要求高校在一套會(huì)計(jì)體系中實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)雙重功能，同時(shí)預(yù)算會(huì)計(jì)與核算會(huì)計(jì)內(nèi)容既能體現(xiàn)適度分離，又能相互銜接。高校的全面預(yù)算管理工作，要求把所有的資金進(jìn)行統(tǒng)籌，結(jié)合高校的各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)和財(cái)務(wù)狀況，合理安排各項(xiàng)支出，以實(shí)現(xiàn)資金的優(yōu)化配置，避免資金的重復(fù)使用和浪費(fèi)。而新《政府會(huì)計(jì)制度》的應(yīng)用，其實(shí)是從宏觀和微觀兩個(gè)角度分別反映出預(yù)算管理的效果與質(zhì)量，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)是從宏觀角度反映成本管理的結(jié)果，也間接反映出了預(yù)算管理的成效，預(yù)算會(huì)計(jì)則是從微觀角度反映每一筆資金的使用效率，兩者有機(jī)結(jié)合，使得高校可以依據(jù)經(jīng)營(yíng)成本實(shí)施科學(xué)的績(jī)效考核，從而促使其財(cái)務(wù)工作更加精細(xì)化。

（2）提高財(cái)務(wù)報(bào)告的準(zhǔn)確性和可靠性。在以前的高校會(huì)計(jì)制度中，只要求在年底的財(cái)務(wù)報(bào)告中形成一套能反映會(huì)計(jì)收支的決算報(bào)表，而很多高校以前的預(yù)算往往只對(duì)財(cái)政性資金進(jìn)行預(yù)算管理，而且基本是事后管理，所以在編制報(bào)表時(shí)會(huì)存在許多人為調(diào)整的因素，無(wú)法真實(shí)反映預(yù)算執(zhí)行的實(shí)際情況，也增加了報(bào)表編制的難度。而新的《政府會(huì)計(jì)制度》下，對(duì)高校年度財(cái)務(wù)報(bào)告提出了更高的要求，即形成兩類財(cái)務(wù)報(bào)表，一是政府財(cái)務(wù)報(bào)告，其形成一般以財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)為基礎(chǔ)，充分論證了高校成本管理工作，并促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)效益的穩(wěn)定發(fā)展與提升，為高校決策、管理提供有效的理論支持，同時(shí)更好地防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn);二是財(cái)務(wù)決算報(bào)告，它以預(yù)算會(huì)計(jì)為基礎(chǔ)編制，可以反映高校對(duì)資金的收支管理情況，充分體現(xiàn)高校的管理水平。高校只有實(shí)行全面預(yù)算，才能準(zhǔn)確地反映各項(xiàng)資金的實(shí)際使用情況，能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)算的事前、事中、事后管理，事前對(duì)所有收支進(jìn)行統(tǒng)籌分配，事中根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，事后對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析利用，以提高期末編制財(cái)務(wù)報(bào)告的準(zhǔn)確性和可靠性。

（3）建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，提升高校預(yù)算績(jī)效管理水平。新《政府會(huì)計(jì)制度》的實(shí)施給高校財(cái)務(wù)工作帶來(lái)了一定的影響，同時(shí)也對(duì)預(yù)算管理的成效帶來(lái)了考驗(yàn)，要想檢驗(yàn)預(yù)算管理是否有效，預(yù)算執(zhí)行是否滿足需要，預(yù)算結(jié)果是否符合要求，高校必須建立相關(guān)的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，并對(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人實(shí)施考評(píng)，以確保預(yù)算的合理性和透明性，提升預(yù)算績(jī)效管理水平。一個(gè)好的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，應(yīng)從預(yù)算申報(bào)時(shí)開(kāi)始做起，各項(xiàng)預(yù)算都做好相應(yīng)的支出明細(xì)，而且要盡量詳細(xì)、盡量準(zhǔn)確，并制定出相應(yīng)的可量化的績(jī)效目標(biāo)，在執(zhí)行過(guò)程中，根據(jù)事先做好的計(jì)劃安排相應(yīng)的支出，再根據(jù)實(shí)際情況對(duì)確實(shí)需要調(diào)整的事項(xiàng)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，并嚴(yán)格控制調(diào)整程序，適時(shí)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)，期末再對(duì)總體績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，以此為依據(jù)對(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行獎(jiǎng)懲，并作為下一年度安排預(yù)算項(xiàng)目的依據(jù)。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制的建立，可以使預(yù)算資金的使用更加合理，減少不必要的支出和無(wú)關(guān)的浪費(fèi)。

3 高校預(yù)算管理存在的問(wèn)題

（1）全面預(yù)算管理落實(shí)不到位。在高校預(yù)算管理中，很多高校人員認(rèn)為預(yù)算管理只是財(cái)務(wù)管理工作的一部分，是財(cái)務(wù)部門(mén)應(yīng)該負(fù)責(zé)的事，因此全面預(yù)算管理沒(méi)有得到高校足夠的重視，使得預(yù)算管理難以深入到各個(gè)部門(mén)中。高校其他部門(mén)缺乏對(duì)全面預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)，很多在預(yù)算管理中出現(xiàn)的問(wèn)題也得不到有效解決。同時(shí)，高校一些管理人員認(rèn)為預(yù)算就是簡(jiǎn)單的數(shù)字游戲，編制預(yù)算時(shí)也只是象征性地增加減少，沒(méi)有依據(jù)實(shí)際業(yè)務(wù)情況進(jìn)行資金預(yù)算，預(yù)算作用流于表面，難以反映未來(lái)情況。

（2）預(yù)算管理手段落后。高校預(yù)算管理沒(méi)有將長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)與近期目標(biāo)有效結(jié)合起來(lái)，難以發(fā)揮預(yù)算管理資源分配作用，從而使高校預(yù)算管理缺乏科學(xué)性、準(zhǔn)確性。再加上我國(guó)很多高校只有財(cái)務(wù)部門(mén)下達(dá)預(yù)算指標(biāo)后才開(kāi)始著手內(nèi)部預(yù)算工作，這使得學(xué)校內(nèi)部預(yù)算不能與上報(bào)政府部門(mén)的預(yù)算相統(tǒng)一，“兩張皮”現(xiàn)象嚴(yán)重。近幾年，我國(guó)高校越來(lái)越重視當(dāng)前預(yù)算管理工作已經(jīng)無(wú)法滿足學(xué)校教育和財(cái)務(wù)工作發(fā)展需求，因此急需應(yīng)用全面預(yù)算管理手段，從而進(jìn)一步提高高校預(yù)算管理水平。

（3）缺乏預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。高校的預(yù)算管理目前仍停留在事前管理狀態(tài)，各部門(mén)認(rèn)為編制完預(yù)算等待財(cái)務(wù)下達(dá)后，剩下的就只是把錢(qián)花出去的問(wèn)題，根本不存在任何事中管理和事后考評(píng)，這樣就會(huì)使預(yù)算申報(bào)者胡亂編制預(yù)算，極易造成預(yù)算下達(dá)不合理，預(yù)算支出不科學(xué)的結(jié)果，也就無(wú)法保證資金的使用效率和相應(yīng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

4 高校全面預(yù)算管理的具體應(yīng)用與優(yōu)化探討

（1）加強(qiáng)制度學(xué)習(xí)，推進(jìn)全面預(yù)算管理的實(shí)施。新《政府會(huì)計(jì)制度》下，高校要想更好地推動(dòng)全面管理制度的實(shí)施，就必須通過(guò)強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)制度學(xué)習(xí)，制定出詳細(xì)的預(yù)算管理制度實(shí)施方案，明確每個(gè)職工的任務(wù)，落實(shí)責(zé)任，從而確保制度有效落實(shí)。同時(shí)，加強(qiáng)宣傳，定期對(duì)廣大職工進(jìn)行全面預(yù)算管理制度的培訓(xùn)，要求各部門(mén)積極配合財(cái)務(wù)人員做好預(yù)算管理工作，才能真正實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算管理。

（2）加強(qiáng)信息化建設(shè)。高校預(yù)算管理每個(gè)工作環(huán)節(jié)都會(huì)應(yīng)用到信息技術(shù)和相關(guān)軟件，因此各個(gè)高校也要加強(qiáng)信息化建設(shè)。在新政府會(huì)計(jì)制度下，客觀分析在制度實(shí)施過(guò)程中可能遇到的問(wèn)題，并結(jié)合自身預(yù)算管理實(shí)際情況，及時(shí)升級(jí)信息化系統(tǒng)，例如預(yù)算管理系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)、合同管理以及科研項(xiàng)目系統(tǒng)等。相關(guān)財(cái)務(wù)軟件部門(mén)也要積極支持高校信息化建設(shè)，并為其提供相關(guān)知識(shí)與技術(shù)指導(dǎo)，保證高校信息化建設(shè)在滿足新《政府會(huì)計(jì)制度》要求的同時(shí)，也能為預(yù)算管理提供有效數(shù)據(jù)。

（3）完善預(yù)算管理體制。第一，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理精細(xì)化，下放預(yù)算編制權(quán)。首先，高校應(yīng)加大新《政府會(huì)計(jì)制度》宣傳力度，在高校內(nèi)全面樹(shù)立起預(yù)算精細(xì)化管理理念，積極轉(zhuǎn)變舊制度預(yù)算管理思維。其次，提前高校預(yù)算編制時(shí)間。新制度要求財(cái)務(wù)部門(mén)在9月就開(kāi)始制定下一年度的預(yù)算編制。在布置預(yù)算編制時(shí)，詳細(xì)明確各個(gè)部門(mén)的工作任務(wù)，并參考年度收支分類科目收支情況，細(xì)化預(yù)算內(nèi)容，進(jìn)一步保障預(yù)算數(shù)據(jù)精確性。最后，轉(zhuǎn)變各類職務(wù)部門(mén)編制預(yù)算模式，實(shí)現(xiàn)職能部門(mén)與學(xué)院財(cái)權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一性，將預(yù)算編制權(quán)下放至學(xué)院，從而調(diào)動(dòng)預(yù)算項(xiàng)目負(fù)責(zé)人員的積極性。第二，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行溝通協(xié)調(diào)工作。高校在進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行跟蹤過(guò)程中，若發(fā)現(xiàn)相關(guān)問(wèn)題應(yīng)及時(shí)與責(zé)任人和部門(mén)進(jìn)行溝通。相關(guān)責(zé)任部門(mén)也要及時(shí)規(guī)劃項(xiàng)目任務(wù)，積極跟進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)度、資金支付和預(yù)算執(zhí)行等工作，從而保證預(yù)算管理有效落實(shí)。第三，完善預(yù)算監(jiān)管和預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。高?？梢云刚?qǐng)專業(yè)審計(jì)和監(jiān)督人員，構(gòu)建其單獨(dú)的預(yù)算監(jiān)督部門(mén)，并對(duì)預(yù)算管理實(shí)施全過(guò)程跟蹤審計(jì)，確保資金使用有效率。此外，建立健全預(yù)算績(jī)效考評(píng)機(jī)制，完善高校預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果與個(gè)人的績(jī)效獎(jiǎng)懲掛鉤，這對(duì)規(guī)范預(yù)算管理人員行為有著非常積極的作用。

（4）統(tǒng)籌存量資金，加強(qiáng)往來(lái)款項(xiàng)管理。新《政府會(huì)計(jì)制度》下，高校應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目存量資金的統(tǒng)籌清理，構(gòu)建全項(xiàng)目資金清理制度，目的是最大程度降低預(yù)算管理成本支出。同時(shí)，對(duì)每項(xiàng)支出資金和經(jīng)費(fèi)規(guī)定與明確適用范圍、使用期限和使用標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)到期未使用的資金及時(shí)收回統(tǒng)籌應(yīng)用，從而嚴(yán)格控制預(yù)算使用經(jīng)費(fèi)的超支。此外，對(duì)已發(fā)生的暫付、暫存資金款項(xiàng)進(jìn)行全面清理，進(jìn)一步加強(qiáng)往來(lái)款項(xiàng)的管理，這也是落實(shí)新《政府會(huì)計(jì)制度》的基礎(chǔ)。最后，依據(jù)新會(huì)計(jì)制度按照規(guī)定列支相關(guān)款項(xiàng)，對(duì)不符合列支條件的款項(xiàng)實(shí)施限期收回，保證所有款項(xiàng)能真實(shí)、準(zhǔn)確反映收支金額。

5 總結(jié)

總而言之，我國(guó)高校實(shí)施高水平的全面預(yù)算管理工作，對(duì)提高高校財(cái)務(wù)管理效率、加強(qiáng)收支管理、提高資金利用率、有效控制辦學(xué)成本、促進(jìn)高校教育事業(yè)可持續(xù)發(fā)展有著非常重要的意義。高校要想積極落實(shí)新《政府會(huì)計(jì)制度》，使其促進(jìn)預(yù)算管理工作改革與優(yōu)化，就必須切實(shí)采取各種策略，制定新的制度來(lái)提高預(yù)算管理水平，并實(shí)現(xiàn)精細(xì)化全面預(yù)算管理，這也是現(xiàn)代化高校財(cái)務(wù)管理工作非常重要的內(nèi)容。

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[作者簡(jiǎn)介]趙嬋娟（1987—），女，云南昭通人，碩士，研究方向：高校財(cái)務(wù)管理和預(yù)算管理。