對“村改居”社區(qū)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的調(diào)查與思考

焦雪梅

??摘要??本文是作者對“村改居”社區(qū)長期跟蹤調(diào)研的基礎上形成的理論成果，以濟南市歷城區(qū)為樣本，通過分析“村改居”社區(qū)集體經(jīng)濟組織現(xiàn)狀，找出集體產(chǎn)權(quán)制度改革中遇到的主要問題及原因，提出進一步做好“村改居”社區(qū)集體資產(chǎn)改制的建議。

??關(guān)鍵詞??村改居社區(qū)，集體產(chǎn)權(quán)，制度，改革

黨的十九屆四中全會明確提出：深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。進一步指明了“村改居”社區(qū)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的方向。

1“村改居”社區(qū)迫切需要集體產(chǎn)權(quán)制度改革

“村改居”指對“城中村”進行完全城市化的系列改革。隨著濟南市新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，2001年2月，歷城區(qū)“撤鎮(zhèn)改辦”時，原洪樓鎮(zhèn)12個村成建制地轉(zhuǎn)化為“村改居”社區(qū)，農(nóng)民變居民、農(nóng)村轉(zhuǎn)社區(qū)、集體土地絕大多數(shù)轉(zhuǎn)為國有土地。

隨著城市化進程的加快和經(jīng)濟總量的不斷擴張，這12個村改居社區(qū)利益的相關(guān)性不但沒有因城市化下降，反而增強。征地、房地產(chǎn)開發(fā)和集體不動產(chǎn)收益，成為共同關(guān)注的焦點，也是矛盾的焦點。因居企不分，導致社區(qū)集體企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清，管理混亂，爭吃大鍋飯現(xiàn)象嚴重，滋生尋租現(xiàn)象，不但不利于集體資產(chǎn)的保值增值，而且造成上訪等社會不安定因素，迫切需要產(chǎn)權(quán)制度改革。

2“村改居”社區(qū)集體產(chǎn)權(quán)制度改革中遇到的主要問題

2018年4月，歷城區(qū)印發(fā)了《關(guān)于穩(wěn)步推進歷城區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實施意見》（濟歷城發(fā)【2018】14號），歷城區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革工作全面啟動：一是全面開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資。二是合理確認集體經(jīng)濟組織成員身份。三是有序推進經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。在推進集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革的過程中，“村改居”社區(qū)主要遇到了以下問題。

2.1思想上求穩(wěn)怕亂有顧慮

“村改居”社區(qū)是一個特殊場域，而資產(chǎn)改制是一個利益重新分配的過程，在實際操作中必定會觸動即得利益者的利益。特別是一些社區(qū)當前正處于社區(qū)發(fā)展轉(zhuǎn)型期、矛盾利益交匯期、新老班子交替期、思想波動浮動期，本身就有不穩(wěn)定的因素存在，害怕捅“馬蜂窩”，害怕改制時有些人趁機鬧事，進而使社區(qū)乃至整個街辦更加不穩(wěn)定。致使工作推動難。

2.2集體經(jīng)濟組織成員界定難

村改居集體資產(chǎn)改制遇到的最棘手問題就是集體經(jīng)濟組織成員的界定，就是一直和諧穩(wěn)定、走在全市前列的社區(qū)也在這個問題上犯了難。從20世紀80年代初開始，歷城區(qū)這12個“村改居”社區(qū)的耕地陸續(xù)被征用。當時政府對被征地的村采取了兩種補償方式：一是給予“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標，即安排部分農(nóng)民進城就業(yè);二是給予征地補償款，被征地的村利用征地補償款和留存的集體土地發(fā)展各種形式的經(jīng)濟，取得了一定的經(jīng)濟效益。有的社區(qū)，隨著集體經(jīng)濟逐步壯大，集體資產(chǎn)規(guī)模越來越雄厚，村民分享的福利不斷提高。某社區(qū)居民每月單從居委會領到的養(yǎng)老金最高可達5000多元。與之相對應，原先通過“農(nóng)轉(zhuǎn)非”進城的農(nóng)民由于技術(shù)、文化等因素制約不能取得較好的工作崗位，工資收入遠低于村民收入，于是，他們強烈要求回村參與分享集體經(jīng)濟成果。

由于農(nóng)轉(zhuǎn)非的時間都比較長，新老成員的變化很大，流入流出社區(qū)人員構(gòu)成比較復雜。另外，外嫁女不愿意遷走戶口，甚至要求自己子女戶籍也遷入本村以參與集體經(jīng)濟分紅;每年新增一定數(shù)量人口，包括新生小孩、新娶媳婦等，增加了集體經(jīng)濟組織成員界定的復雜性。

2.3股權(quán)（份額）設置難統(tǒng)一

是否設置集體股及集體股的占多大份額社村改居社區(qū)股權(quán)設置所面臨的最大爭議?！蛾P(guān)于穩(wěn)步推進歷城區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實施意見》規(guī)定：股權(quán)設置提倡以成員股為主，成員股設置根據(jù)村（居）資產(chǎn)狀況，可只設人口股;也可以人口股為主，兼顧成員對集體經(jīng)濟的貢獻，分別設置人口股和農(nóng)齡股（勞齡股）等。是否設置集體股及集體股所占比例，由集體經(jīng)濟組織成員大會或代表大會討論決定。有些社區(qū)負責人主張設集體股，但群眾意見不一致。社區(qū)負責人的顧慮是萬一不設集體股，集體經(jīng)濟組織就失去了公有制性質(zhì);再者，當前集體經(jīng)濟組織承擔了大量的公共服務職能，如社區(qū)道路維護，群眾的電費、水費、取暖費，公共設施的維護等等公益事業(yè)都需要資金，需要通過設置集體股籌集經(jīng)費。而有些社區(qū)負責人主張不設集體股，擔心改制時保留集體股，會再次出現(xiàn)集體股權(quán)屬關(guān)系不清晰的問題，留有后遺癥，極易產(chǎn)生新的矛盾，但社區(qū)集體經(jīng)濟組織部分成員又愿意留集體股。

3進一步做好“村改居”社區(qū)集體資產(chǎn)改制的建議

針對上述推進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革中遇到的現(xiàn)實問題，筆者通過查閱文獻，研究政策，到試點單位實地調(diào)研，學習本地及發(fā)達城市改制完成村居的經(jīng)驗做法，結(jié)合我區(qū)實際，提出以下建議。

3.1借鑒試點經(jīng)驗，穩(wěn)步有序推進

村改居社區(qū)集體資產(chǎn)股份（合作）制改造是一項政策性強、工作量大、涉及范圍廣的系統(tǒng)工程，目前，歷城區(qū)已在有可量化經(jīng)營性資產(chǎn)、兩委"班子戰(zhàn)斗力強、干群關(guān)系和諧的社區(qū)完成了試點工作，正在取得試點經(jīng)驗的基礎上逐步加以推廣。建議對于我區(qū)改制條件暫不成熟的村改居，先做好清產(chǎn)核資及集體經(jīng)濟組織成員界定的統(tǒng)計核實公示等工作，為下一步改制打好基礎。要從各街辦的實際出發(fā)，做到成熟一個、發(fā)展一個、改造一個，不能一哄而起。

3.2做好輿論宣傳，統(tǒng)一思想認識

讓廣大居民充分認識到，實施股份制改造，并不是瓜分集體資產(chǎn)。充分講清楚股份（合作）制只是一種新型的合作經(jīng)濟組織模式，它通過明晰量化股權(quán)，改革管理體制，來轉(zhuǎn)變經(jīng)營機制，完善監(jiān)督機制，改變分配方式，促進村集體經(jīng)濟進一步發(fā)展的新途徑。盡全力消除每個村民的不滿、誤會與不解，解決各項矛盾，要保證創(chuàng)新穩(wěn)步、安全、全面的推行。

3.3多渠道民主協(xié)商，界定集體經(jīng)濟組織成員與股權(quán)設置

在符合相關(guān)法律法規(guī)和政策精神的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的認定應遵循“尊重歷史、照顧現(xiàn)實、實事求是”的原則，充分尊重農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的自主權(quán)。對居民爭議較大、特殊或者疑難問題，充分發(fā)揮社區(qū)協(xié)商民主的作用，舉行多層次多渠道的民主協(xié)商。在具體操作過程中，可把握以下幾個關(guān)鍵：

一是從范圍上要涵蓋各階段的不同群體。歷城區(qū)這12個村改居社區(qū)，農(nóng)轉(zhuǎn)非的時間各不相同，還有兩個社區(qū)沒有農(nóng)轉(zhuǎn)非。各村有各村的情況，有為居民交社保的，也有沒交的，有農(nóng)轉(zhuǎn)非時安排到集體企業(yè)的，也有沒安排的，還有已經(jīng)去世的。情況極其復雜。當前村改居集體資產(chǎn)是各個歷史階段集體經(jīng)濟組織成員勞動成果的累積，所以在充分尊重集體經(jīng)濟自主權(quán)的基礎上，從范圍上盡可能涵蓋各階段的不同群體。

二是從權(quán)利和義務的關(guān)系上要講究對等性。享受權(quán)利的前提是履行義務，履行多少義務就享有多少權(quán)力，成員享有的權(quán)利應與本人對集體經(jīng)濟組織承擔的義務和做出的貢獻相匹配。

三是從政策的穩(wěn)定性看要統(tǒng)一標準。因為成員資格的認定與每位集體經(jīng)濟組織成員的切身利益密切相關(guān)，制定政策時一定要反復征求意見，征得絕大多數(shù)成員的認同，執(zhí)行時要采用同一個標準，不能實行雙重或標準，更要防止政策“翻燒餅”。

四是從程序上要以公開促公平。對這些村改居社區(qū)經(jīng)濟組織成員的變化情況最了解的還是社區(qū)群眾，因此他們也最有發(fā)言權(quán)，所以要嚴格按照程序公開，以公開促公平公正，將成員資格認定的決定權(quán)交給本社區(qū)集體經(jīng)濟組織成員，自我管理，自我監(jiān)督，充分協(xié)商、民主決定。

總之，產(chǎn)權(quán)制度改革牽扯到每家每個人的切身利益，是牽一發(fā)而動全身的大手術(shù)大改革，改革要想順利進行，離不開頂層設計、群眾擁護，法律支撐，兩委努力，這樣才能干成事，把好事辦好。股份制改造后，村改居社區(qū)完全納入城市化治理軌道，社區(qū)居民委員會與社區(qū)企業(yè)及有關(guān)經(jīng)營開發(fā)行為分開，社區(qū)的公共事務管理和社區(qū)企業(yè)經(jīng)營分離，新時代歷城區(qū)城市化進程新時代勢必會邁上更新更大的臺階。

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