論民辦高校公益性發(fā)展的政策支持體系構(gòu)建

李文章

(廣東省教育研究院 民辦教育研究室，廣東 廣州 510035)

堅(jiān)持公益導(dǎo)向，是我國(guó)教育事業(yè)發(fā)展的一貫原則和基本定位，民辦高等教育亦如此。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)民辦高等教育取得了歷史性變革與成就。然而，在民辦高校辦學(xué)體量不斷擴(kuò)大的過(guò)程中，其公益性不足問(wèn)題也日益引起社會(huì)和政府關(guān)注。在現(xiàn)代大學(xué)早已進(jìn)入公共事業(yè)中心，尤其是進(jìn)入分類(lèi)管理改革新時(shí)代背景下，如何認(rèn)識(shí)并全面促進(jìn)營(yíng)利性民辦高校的公益性，提升民辦高等教育服務(wù)社會(huì)公共需求和公共利益滿意度，是目前我國(guó)民辦高等教育改革發(fā)展面臨的迫切問(wèn)題和政策議題。本文試圖在全面厘清民辦高校公益性發(fā)展內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，針對(duì)現(xiàn)實(shí)民辦高等教育公益性弱化問(wèn)題，提出構(gòu)建民辦高校公益性發(fā)展的政策支持體系的思路和建議。

一、民辦高校公益性發(fā)展的基本內(nèi)涵

公益性是我國(guó)政策文件中頻繁出現(xiàn)的一個(gè)詞語(yǔ)，但對(duì)什么是“公益性”，迄今為止政策法規(guī)或理論文獻(xiàn)中，均未有明確而權(quán)威的定論。現(xiàn)實(shí)中有關(guān)教育公益性的含義，存在諸多不同甚至是相反的理解。準(zhǔn)確把握民辦高校公益性發(fā)展的基本內(nèi)涵，不僅影響到人們對(duì)民辦高等教育發(fā)展價(jià)值的判斷，同時(shí)也關(guān)系到政府對(duì)民辦高等教育政策的制定和選擇。

(一)組織公益：民辦高校法人目的的非營(yíng)利性

一個(gè)組織是否屬于公益性法人，具有嚴(yán)格的判斷標(biāo)準(zhǔn)，一般由法律或政府機(jī)關(guān)認(rèn)定。如日本，根據(jù)《一般社會(huì)團(tuán)財(cái)團(tuán)法和公益法人認(rèn)定法》等專(zhuān)門(mén)法律規(guī)定，“公益法人的設(shè)立必須要滿足三個(gè)條件：一是要從事有關(guān)公益事業(yè)；二是要不以營(yíng)利為目的；三是要得到政府主管部門(mén)的批準(zhǔn)?！盵1]在我國(guó)，組織的法人類(lèi)型同樣有相關(guān)政策法規(guī)要求。根據(jù)1986年的《民法通則》，法人包括企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)法人和社團(tuán)法人四大類(lèi)型。1998 年《事業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定：事業(yè)單位為“國(guó)家為了社會(huì)公益目的”設(shè)立的“社會(huì)服務(wù)組織”，“由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦”。由此看到，以什么為目的是衡量一個(gè)組織是否公益的關(guān)鍵指標(biāo)。誠(chéng)如經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧所言：“經(jīng)營(yíng)目標(biāo)比經(jīng)營(yíng)結(jié)果更能說(shuō)明問(wèn)題。企業(yè)是營(yíng)利性質(zhì)的,這由企業(yè)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)來(lái)決定?！睂W(xué)校不以營(yíng)利為目標(biāo)，所以是非營(yíng)利性組織。正因?yàn)槿绱?，一直以?lái)，為保障教育事業(yè)的公益性，我國(guó)教育法律法規(guī)明確禁止學(xué)校以營(yíng)利為辦學(xué)目標(biāo)，嚴(yán)禁學(xué)校分配辦學(xué)盈余。例如，1995年，我國(guó)頒布的《教育法》第二十五條規(guī)定“任何組織和個(gè)人不得以營(yíng)利性為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”。從這一角度出發(fā)，由公共利益的代言人和維護(hù)人——政府主辦的公辦學(xué)校具有天然的公益性，社會(huì)上也很少對(duì)其公益屬性有質(zhì)疑和批評(píng)。在教育事業(yè)總體定位于公益性大原則背景下，我國(guó)法律同樣要求民辦學(xué)校不準(zhǔn)以營(yíng)利為目的辦學(xué)。2002年，我國(guó)頒布的《民辦教育促進(jìn)法》第二十五條規(guī)定，“任何組織和個(gè)人不得以營(yíng)利性為目的舉辦學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)”。換言之，根據(jù)這一規(guī)定，民辦高校是否堅(jiān)持和具有公益屬性，主要看其主觀上的內(nèi)在辦學(xué)動(dòng)機(jī)。如果一項(xiàng)事業(yè)以營(yíng)利為目的，即使該項(xiàng)服務(wù)客觀上有助于社會(huì)公共利益總量的增進(jìn)，也不能作為“公共利益”來(lái)認(rèn)定。[2]

根據(jù)2017年修訂的《民法總則》，法人分為營(yíng)利法人和非營(yíng)利法人。以取得利潤(rùn)并分配給股東等出資人為目的成立的法人，為營(yíng)利法人；為公益目的或者其他非營(yíng)利目的成立，不向出資人、設(shè)立人或者會(huì)員分配所取得利潤(rùn)的法人，為非營(yíng)利法人。分類(lèi)管理改革后，選擇非營(yíng)利性辦學(xué)的民辦高校同公辦高校一樣，都屬于非營(yíng)利性法人，在某種意義上，具有天然的主觀公益性。相反，營(yíng)利性民辦高校則不具有主觀公益性，在這意義上說(shuō)，可以說(shuō)“營(yíng)利性民辦高校不是公益性的”，[3]或者說(shuō)，公益性與營(yíng)利性是明顯矛盾、不兼容的。

(二)過(guò)程公益：民辦高校辦學(xué)行為的規(guī)范性

教育是一個(gè)完整的體系，從輸入到產(chǎn)出，中間離不開(kāi)具體的辦學(xué)實(shí)踐過(guò)程。辦學(xué)實(shí)踐過(guò)程是實(shí)現(xiàn)辦學(xué)目標(biāo)、達(dá)成辦學(xué)結(jié)果的根本途徑。教育目的是可預(yù)設(shè)的,但教育結(jié)果并不一定就是全預(yù)設(shè)的教育目的的真實(shí)再現(xiàn)或復(fù)寫(xiě)。[4]而教育過(guò)程，說(shuō)到底是一系列的辦學(xué)行為集合，具有一定的多變性、不確定性。換言之，要實(shí)現(xiàn)教育目標(biāo)，必須采取與之相吻合的辦學(xué)行為，使教育活動(dòng)同樣符合社會(huì)公共利益要求和導(dǎo)向。例如，我國(guó)《教育法》第八條規(guī)定：“教育活動(dòng)必須符合國(guó)家和社會(huì)公共利益?！奔词故堑怯洖槊褶k非企業(yè)單位法人的民辦學(xué)校，同樣需要依法辦學(xué)、依法治校。沒(méi)有過(guò)程的公益，也不可能會(huì)有結(jié)果的公益。

法是公共利益的最終表達(dá)，也是公共利益的根本保障。從國(guó)家政策法規(guī)對(duì)教育活動(dòng)的要求來(lái)說(shuō)，規(guī)范性是國(guó)家和社會(huì)對(duì)學(xué)校辦學(xué)行為的基本要求，也是教育過(guò)程自身公益性的價(jià)值體現(xiàn)。民辦高校要符合公共利益、滿足服務(wù)社會(huì)，必須是依法依規(guī)辦學(xué)，遵守相關(guān)教育政策法規(guī)秩序。一直以來(lái)，規(guī)范是我國(guó)有關(guān)民辦教育政策文件中的重要關(guān)鍵詞。2002年，針對(duì)民辦教育行業(yè)存在的突出問(wèn)題，教育部專(zhuān)門(mén)下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范民辦教育機(jī)構(gòu)辦學(xué)秩序的通知》，要求各地政府加強(qiáng)對(duì)民辦學(xué)校辦學(xué)行為的監(jiān)督和查處。2006年，國(guó)務(wù)院辦公廳制定《關(guān)于加強(qiáng)民辦高校規(guī)范管理 引導(dǎo)民辦高等教育健康發(fā)展的通知》，特別強(qiáng)調(diào)“依法規(guī)范民辦高校辦學(xué)行為和內(nèi)部管理”。2007年，教育部發(fā)布《民辦高等學(xué)校辦學(xué)管理若干規(guī)定》，要求“民辦學(xué)高校及其舉辦者應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)、規(guī)章和國(guó)家有關(guān)規(guī)定?！睔w納起來(lái)，對(duì)民辦高校辦學(xué)行為的規(guī)范性主要包括四個(gè)方面：一是條件達(dá)標(biāo)。如出資人按時(shí)、足額履行出資義務(wù)，落實(shí)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)充實(shí)和完善辦學(xué)條件，加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)。二是組織健全。健全教學(xué)管理機(jī)構(gòu)，建立健全黨團(tuán)組織；充實(shí)包括輔導(dǎo)員、班主任在內(nèi)的黨務(wù)干部隊(duì)伍和思想政治工作隊(duì)伍。三是制度完善。建立現(xiàn)代大學(xué)制度，依法健全內(nèi)部管理體制；建立健全內(nèi)部控制制度，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度?？偠灾?，民辦高校在辦學(xué)過(guò)程中，無(wú)論是基于追求個(gè)人利益還是公共利益的目標(biāo)，其行為本身不能損害其他任何人或社會(huì)群體的合法利益，否則，其行為就不具備公益性。無(wú)論是營(yíng)利性還是非營(yíng)利性民辦高校，政府和社會(huì)對(duì)其行為公益性的要求是一樣的，都必須嚴(yán)格遵守教育法律法規(guī)，遵守高等教育發(fā)展規(guī)律、人才成長(zhǎng)與培養(yǎng)規(guī)律，遵守社會(huì)道德規(guī)范滿，維護(hù)社會(huì)公共秩序。

(三)結(jié)果公益：民辦高校培養(yǎng)質(zhì)量的卓越性

在目前研究中，不少學(xué)者從教育的功能與作用出發(fā)，將公益性看作是包括高等教育在內(nèi)的所有教育的客觀屬性，認(rèn)為只要教育存在，無(wú)論什么時(shí)期、什么形式，都具有公益性。如有研究認(rèn)為，教育的公益性是指教育能為受教育者(及其直系親屬)之外的社會(huì)成員帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)的和非經(jīng)濟(jì)的收益。[5]73堅(jiān)持這一觀點(diǎn)，其主要解釋工具來(lái)源于經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“外部性”理論，將教育的外部性看作是教育的公益性。弗里德曼指出，兒童受到的教育不僅有利于兒童自己或者家長(zhǎng)，而且社會(huì)上其他成員也會(huì)從中得到好處。民辦高等教育服務(wù)活動(dòng)，其外部性同樣不遜色。日本學(xué)者矢野真和對(duì)日本私立高等教育的社會(huì)收益率進(jìn)行過(guò)測(cè)算，得出私立大學(xué)的社會(huì)收益率為6.9%，個(gè)人收益率為6.5%；國(guó)立大學(xué)的社會(huì)收益率為5.4%，個(gè)人收益率為6.9%。[6]83從外部性來(lái)看，實(shí)施營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦高校分類(lèi)管理，允許營(yíng)利性民辦高校發(fā)展，并不違反教育作為公共事業(yè)的價(jià)值定位，因?yàn)閷?duì)外影響的客觀“公益性”仍然存在。

然而，僅僅將民辦高校的公益性理解為其外部性是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因?yàn)?，一方面，如果將公益性等于外部性，這一屬性是一種客觀存在，那么就不存在堅(jiān)持與恪守公益性的政策規(guī)制問(wèn)題。另一方面，教育的外部性是雙面的，既可能是正外部性，也可能是負(fù)外部性。對(duì)教育來(lái)說(shuō)，之所以強(qiáng)調(diào)其符合公共利益，隱含的內(nèi)在假設(shè)是其結(jié)果的正外部性。高等教育服務(wù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是人才培養(yǎng)，人才培養(yǎng)的質(zhì)量高低是檢驗(yàn)教育符合國(guó)家社會(huì)公共利益的最終體現(xiàn)。人才培養(yǎng)質(zhì)量越高，則教育給社會(huì)帶來(lái)的正面效應(yīng)和做出的貢獻(xiàn)越突出。民辦高校的存在與發(fā)展，確實(shí)豐富了高等教育資源供給，增加了高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)，為加快實(shí)現(xiàn)我國(guó)高等教育大眾化做出了重要貢獻(xiàn)。然而，隨著整個(gè)高等教育大眾化程度提高及普及化的到來(lái)，高等教育已從規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵建設(shè)。提升質(zhì)量是當(dāng)前我國(guó)高等教育改革發(fā)展的核心任務(wù)，同樣也是我國(guó)民辦高等教育政策改革的趨勢(shì)方向。2010年，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》提出，“支持民辦學(xué)校創(chuàng)新體制機(jī)制和育人模式，提高質(zhì)量，辦出特色，辦好一批高水平民辦學(xué)校?！?012年，教育部《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》中強(qiáng)調(diào)：“積極支持有特色、高水平、高質(zhì)量民辦高校發(fā)展?！?016年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》，對(duì)提高民辦學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量更是提出了具體規(guī)范。從人才培養(yǎng)質(zhì)量角度上看，不同民辦高校所展現(xiàn)出來(lái)的公益性程度具有很大差異，存在高低之分。因此，新時(shí)期，促進(jìn)民辦高校公益性發(fā)展，內(nèi)涵指向之一是推進(jìn)民辦高校高水平發(fā)展，實(shí)現(xiàn)培養(yǎng)質(zhì)量的卓越性，切實(shí)滿足社會(huì)公眾對(duì)高等教育的質(zhì)量需求。從質(zhì)量的角度上看，不同民辦高校的公益性存在程度上高低之分。值得注意的是，分類(lèi)發(fā)展時(shí)代后，營(yíng)利性與非營(yíng)利性民辦高校本身不存在絕對(duì)的優(yōu)劣關(guān)系，非營(yíng)利性民辦高校的質(zhì)量并一定就是高水平的，營(yíng)利性民辦高校并非一定是低水平的。

綜上所述，民辦高校公益性發(fā)展包括三個(gè)層面：目的、行為、結(jié)果。但需要注意的是，作為一所民辦高校，可以有不同的公益性表現(xiàn)形態(tài)組合，可以同時(shí)具備目的、行為、結(jié)果的所有公益性，如非營(yíng)利性民辦高校；也可以不具有目的公益性，具有行為與結(jié)果兩方面的公益性，如營(yíng)利性民辦高校。特征上，主觀目的公益具有自愿性、自主性，舉辦者有選擇的權(quán)利；而過(guò)程行為公益和客觀結(jié)果公益具有強(qiáng)制性、政策性，民辦高校必須執(zhí)行和保障。

表1 民辦高校公益性發(fā)展的形態(tài)

二、我國(guó)民辦高校公益性發(fā)展存在問(wèn)題的表現(xiàn)

40多年來(lái)，民辦高等教育為我國(guó)高等教育事業(yè)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出的貢獻(xiàn)與作用有目共睹，但遺憾的是，民辦高等教育的社會(huì)形象與其貢獻(xiàn)和作用并不如人意，社會(huì)往往持有有色眼鏡貶低和質(zhì)疑民辦高校的發(fā)展。對(duì)照上述民辦高校公益性的基本內(nèi)涵，當(dāng)前我國(guó)民辦高校的公益性主要存在以下三方面的問(wèn)題。

(一)營(yíng)利性為目的的辦學(xué)占主導(dǎo)

根據(jù)人性假設(shè)理論，我國(guó)民辦高校舉辦者多數(shù)屬于典型的“經(jīng)濟(jì)人”，即投身于高等教育事業(yè)，原始初心不是出于服務(wù)他人或社會(huì)的目的，而是基于主觀上自我利益追求，人才培養(yǎng)只是實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的工具和手段，其落腳點(diǎn)是滿足個(gè)人的經(jīng)濟(jì)財(cái)富的增加。個(gè)人為了自己的私利而行動(dòng)是人類(lèi)行為的一個(gè)基本前提。[7]72從舉辦者出資辦學(xué)目的和辦學(xué)結(jié)余分配來(lái)看，世界私立高等教育主要可分為兩種類(lèi)型：營(yíng)利性高等教育和非營(yíng)利性高等教育。[8]民辦高校舉辦者選擇以投資辦學(xué)為目的本身無(wú)可厚非，但過(guò)猶不及，不同于美國(guó)、日本、臺(tái)灣等發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)以捐贈(zèng)辦學(xué)為主導(dǎo)的私立高等教育發(fā)展格局，我國(guó)民辦高等教育投資逐利的辦學(xué)動(dòng)機(jī)尤為突出。在全球營(yíng)利性私立高等教育最發(fā)達(dá)的美國(guó)，非營(yíng)利性仍是主流。以2017年為例，全美私立高校共2672所，其中，非營(yíng)利性私立高校1687所，占私立高校總比是63.14%；營(yíng)利性私立高校985所，占私立高?？偙仁?6.86%。而在我國(guó)現(xiàn)有700多所民辦高校中，真正屬于非營(yíng)利性辦學(xué)的民辦高校屈指可數(shù)，絕大多數(shù)民辦高校本質(zhì)上仍屬于營(yíng)利性辦學(xué)，牟利目的始終存在。

縱觀我國(guó)民辦高校發(fā)展歷史，同國(guó)際私立高等教育捐贈(zèng)相比較，不少民辦高校舉辦者逐利動(dòng)機(jī)明顯過(guò)重，注重追求個(gè)人利益，完全將高等教育事業(yè)等同企業(yè)來(lái)經(jīng)營(yíng)管理，把經(jīng)濟(jì)效益擺在學(xué)校工作的第一位，忽略了人才培養(yǎng)的根本任務(wù)，映射在行為上的典型表現(xiàn)是介入高校具體辦學(xué)的深度。為最大程度地獲取利益，民辦高校內(nèi)部控制權(quán)基本掌握在以舉辦者為代表的手中，占據(jù)著董事會(huì)、校行政到財(cái)務(wù)、人事、后勤等核心部門(mén)的關(guān)鍵崗位。過(guò)于功利主義的辦學(xué)動(dòng)機(jī)，必然影響著學(xué)校辦學(xué)理念和教育品質(zhì)?！爱?dāng)一所學(xué)校為謀取金錢(qián)時(shí)而決定采取一些行動(dòng)，它必定會(huì)喪失其精神?！盵9]3環(huán)顧當(dāng)前世界知名的一流私立高校，如美國(guó)的哈佛大學(xué)、耶魯大學(xué)，日本的慶應(yīng)義塾大學(xué)、早稻田大學(xué)等，無(wú)一是營(yíng)利性辦學(xué)的大學(xué)。

(二)不規(guī)范辦學(xué)行為屢禁不止

民辦高等教育的產(chǎn)生，從根本是市場(chǎng)力量驅(qū)動(dòng)的結(jié)果。市場(chǎng)機(jī)制，一個(gè)顯著特征是依據(jù)自由競(jìng)爭(zhēng)法則，自主配置資源。在法律上，辦什么類(lèi)型、什么層次、開(kāi)設(shè)什么學(xué)科專(zhuān)業(yè)等，基本取決于民辦高校自身的選擇。公辦高校與民辦高校之間一個(gè)突出差異在于兩者同政府的關(guān)系的不同。相對(duì)來(lái)說(shuō)，民辦高校受到政府的直接管制和行政管理相對(duì)較少，享有更多更大的辦學(xué)自主權(quán)。但自由是雙刃劍，如缺乏自律能力，也更容易出現(xiàn)失序、違規(guī)甚至違法等行為。近年來(lái)，盡管各級(jí)政府不斷出臺(tái)諸多關(guān)于加強(qiáng)民辦高校規(guī)范管理等政策舉措，但民辦高校辦學(xué)行為中的違規(guī)現(xiàn)象仍是層出不窮。

以廣東為例，從每年開(kāi)展的民辦高校年檢工作情況來(lái)看，民辦高校不規(guī)范辦學(xué)行為，性質(zhì)上分為兩種：主動(dòng)型和消極型。在主動(dòng)型方面，如為吸引招攬生源，一些民辦高?？桃怆[瞞一些不利信息，發(fā)布虛假招生廣告，故意夸大學(xué)校師資隊(duì)伍、學(xué)生就業(yè)率等；為快速牟取利益，一些民辦高校舉辦者擅自挪用學(xué)校學(xué)生繳納的學(xué)費(fèi)，用于其他個(gè)人或公司房地產(chǎn)等其他項(xiàng)目投資；為壓縮辦學(xué)成本，部分民辦高校隨意改變教學(xué)計(jì)劃，人才培養(yǎng)方案不夠規(guī)范、合理，專(zhuān)業(yè)課程開(kāi)課比例和實(shí)訓(xùn)實(shí)踐教學(xué)學(xué)時(shí)數(shù)占比偏低，放松教學(xué)管理和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；有些民辦高校舉辦者不遵守民辦高等教育政策法規(guī)和學(xué)校章程，肆意干預(yù)學(xué)校正常辦學(xué)，越權(quán)越級(jí)指揮。在消極型方面，如落實(shí)學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)意愿不高，不少民辦高校未按法律規(guī)定及時(shí)辦理資產(chǎn)過(guò)戶，學(xué)校資產(chǎn)過(guò)戶進(jìn)展緩慢，個(gè)別學(xué)?？孔庥猛恋剞k學(xué)或名下沒(méi)有土地和房產(chǎn)的現(xiàn)象仍然存在，學(xué)校法人財(cái)政權(quán)空乏；部分民辦高校不重視黨建工作，黨組織政治核心作用發(fā)揮不充分，黨委書(shū)記未進(jìn)入董事會(huì)和學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子，黨建工作機(jī)構(gòu)不健全，專(zhuān)職黨務(wù)人員配備不足，黨建經(jīng)費(fèi)未獨(dú)立預(yù)算，專(zhuān)職思政課教師和輔導(dǎo)員配備不達(dá)標(biāo)；有些民辦高校未建立有效的內(nèi)部治理體系，董事會(huì)議事規(guī)則不完備、換屆程序不明，學(xué)校重大變更未及時(shí)進(jìn)行備案，董事會(huì)與學(xué)校、董事長(zhǎng)與校長(zhǎng)等之間的權(quán)責(zé)關(guān)系不清晰，教職工參與監(jiān)督和管理制度不健全，章程建設(shè)明顯滯后；等等。上述亂象，有些不僅直接損害了校內(nèi)學(xué)生、教師的切身利益，有些還間接給社會(huì)秩序帶來(lái)了不穩(wěn)定因素，危害了社會(huì)公共利益。

(三)教育質(zhì)量水平相對(duì)偏低

不同于一般社會(huì)消費(fèi)商品，教育服務(wù)作為一種商品具有不可逆性，一旦接受教育后，不可避免對(duì)學(xué)生的未來(lái)長(zhǎng)期發(fā)展造成無(wú)法抹去的深遠(yuǎn)影響。因此，為學(xué)生提供有質(zhì)量的高等教育服務(wù)至關(guān)重要。這不僅關(guān)系人自身實(shí)現(xiàn)全面而自由發(fā)展，同樣也關(guān)系到整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的質(zhì)量尤其是科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)明。近30年來(lái)，我國(guó)民辦高等教育發(fā)展在規(guī)模上實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展。1992年全國(guó)僅有6所，在校生為1.21萬(wàn)人；到2018年，全國(guó)已有民辦普通高校749所(含獨(dú)立學(xué)院265所)，占全國(guó)比例28.13%；普通本專(zhuān)科在校生649.60萬(wàn)人，占全國(guó)比例22.95%。體量上看，民辦高等教育已成為我國(guó)高等教育事業(yè)發(fā)展不可或缺的重要組成部分。

然而，就內(nèi)涵質(zhì)量而言，民辦高等教育整體辦學(xué)水平偏低，同類(lèi)民辦高校與公辦高校之間的發(fā)展能力和辦學(xué)水平差距較為明顯。丹尼爾·列維(Daniel Levy)將全球私立高等教育的類(lèi)型劃分為精英選擇型學(xué)校和需求吸納型高校。我國(guó)民辦高校屬于典型的需求吸納型。在人才培養(yǎng)層次上，主要是碩士以下的應(yīng)用技能型人才培養(yǎng)，處于整個(gè)高等教育生態(tài)鏈的底端。從上世紀(jì)的國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)高校“211”“985”工程到如今的“雙一流”建設(shè)，沒(méi)有一所民辦高校納入其建設(shè)支持名單。至今為止我國(guó)未出現(xiàn)真正的有質(zhì)量、有特色的國(guó)內(nèi)外公認(rèn)、有知名度，特別是科研能力突出的高水平民辦高校。一是經(jīng)費(fèi)投入不足。辦學(xué)資源匱乏是當(dāng)前民辦高校高水平發(fā)展普遍面臨的困境。民辦高校日常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于學(xué)生繳納學(xué)費(fèi)，擁有辦學(xué)資源總量有限。且在這有限的資源中，扣除基建、利潤(rùn)、教師工資等多方面的支出，直接分配于教育教學(xué)業(yè)務(wù)的經(jīng)費(fèi)更是捉襟見(jiàn)肘。二是教師隊(duì)伍不強(qiáng)。師資力量是民辦高校發(fā)展的最薄弱環(huán)節(jié)。受薪酬待遇、社會(huì)地位與發(fā)展空間等因素限制，民辦高校普遍難以吸引和留住高層次、高水平的人才，隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理，年齡兩極化嚴(yán)重，學(xué)歷與職稱(chēng)偏低，缺乏高學(xué)歷、高職稱(chēng)、經(jīng)費(fèi)豐富的中青年骨干教師和學(xué)科帶頭人。三是辦學(xué)特色不明。學(xué)科專(zhuān)業(yè)作為人才培養(yǎng)個(gè)性化的根本載體，是高校辦學(xué)特色的根本體現(xiàn)。從民辦高?，F(xiàn)有學(xué)科專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)上來(lái)看，不少民辦高校首要考慮是經(jīng)濟(jì)效益，追求資本投入的豐厚回報(bào)，偏好開(kāi)設(shè)短、平、快等成本投入低的文科類(lèi)專(zhuān)業(yè)，很少開(kāi)設(shè)需要投入高昂成本的理工科專(zhuān)業(yè)，由此導(dǎo)致的結(jié)果是民辦高校辦學(xué)同質(zhì)化較為嚴(yán)重，學(xué)校辦學(xué)缺乏特色、發(fā)展缺乏個(gè)性。

民辦高等教育質(zhì)量欠佳，有民辦高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來(lái)源結(jié)構(gòu)單一和總量有限、財(cái)政支持不足等客觀緣由，但主要因素恐怕還是民辦高校逐利化觀念過(guò)重，追求規(guī)模擴(kuò)張忽略內(nèi)涵建設(shè)，重招生環(huán)節(jié)輕培養(yǎng)過(guò)程，社會(huì)效益意識(shí)淡薄。

三、支持民辦高等教育公益性發(fā)展的政策體系框架

推動(dòng)民辦高校公益性發(fā)展，提升公共程度，是我國(guó)民辦高等教育事業(yè)改革發(fā)展的堅(jiān)定價(jià)值方向。但，“教育公益性不是自發(fā)形成的，必須通過(guò)一定的集體行動(dòng)和制度安排才能實(shí)現(xiàn)和提高?！盵10]212實(shí)現(xiàn)民辦高校公益性發(fā)展，除了需要民辦高校及舉辦者自覺(jué)轉(zhuǎn)變辦學(xué)思想和發(fā)展方式，更離不開(kāi)政府公共政策的有力支持、引導(dǎo)和保障。

(一)建立完善以財(cái)稅扶持為主導(dǎo)的公益發(fā)展動(dòng)力體系

諸多域外私立高等教育發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，公共政策的積極介入有助于推動(dòng)私立高校公益性發(fā)展。事實(shí)上，所有高水平的私立高校，均得到政府的大力扶持。在美國(guó)，為激勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)捐助辦學(xué)，政府制定了強(qiáng)有力的有關(guān)教育捐贈(zèng)稅收減免政策法規(guī)。聯(lián)邦政府制定的《國(guó)內(nèi)收入法典》170 條規(guī)定：“個(gè)人對(duì)教育事業(yè)進(jìn)行捐贈(zèng)，在計(jì)算一個(gè)納稅年度內(nèi)的個(gè)人所得稅時(shí)，不超過(guò)調(diào)整后毛收入50%的部分可以扣除，超過(guò)部分可在5年內(nèi)結(jié)轉(zhuǎn)扣除?！背寺?lián)邦政府的慈善捐贈(zèng)稅法，美國(guó)各州政府也形成了針對(duì)教育事業(yè)等慈善捐贈(zèng)的稅收激勵(lì)制度。目前，32個(gè)州和華盛頓特區(qū)對(duì)慈善捐贈(zèng)給予了稅收扣除。為推進(jìn)私立高校內(nèi)涵發(fā)展，美國(guó)政府一直給私立高校提供了比較穩(wěn)定而差異化的公共財(cái)政資金資助。非營(yíng)利性私立高校的政府財(cái)政收入占比在11%至15%，營(yíng)利性私立高校來(lái)自政府財(cái)政資助占比在3%至7%。[11]其他地區(qū)同樣通過(guò)以財(cái)政和稅收為主要手段提升私立高校公益性。例如，臺(tái)灣地區(qū)，2002年制定的《邁向頂尖大學(xué)計(jì)劃》和2004年的《大學(xué)教學(xué)卓越計(jì)劃》，均將私立高校納入同等資助范圍。

同私立高等教育發(fā)達(dá)地區(qū)相比，目前我國(guó)政府對(duì)民辦高校的財(cái)稅政策扶持力度相對(duì)偏弱，仍有極大的政策改善和提升空間。一要加大財(cái)政資金投入力度。私立學(xué)校很難依靠學(xué)費(fèi)提高質(zhì)量。[12]6完全依靠學(xué)費(fèi)來(lái)彌補(bǔ)民辦學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)匱乏問(wèn)題，這一方式是不現(xiàn)實(shí)的，無(wú)論是在理論上還是實(shí)踐中都缺乏支撐。在地方層面，各級(jí)政府要健全民辦高等教育財(cái)政資金投入長(zhǎng)效增長(zhǎng)機(jī)制，明確資金分配的基本原則和主要目標(biāo)，創(chuàng)新財(cái)政扶持工具，適當(dāng)放寬財(cái)政資金的使用范圍，提高民辦高校資金自主使用權(quán)利，完善資金使用結(jié)果績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，切實(shí)提高財(cái)政資金的“刀刃”效果。在中央層面，應(yīng)盡快設(shè)立國(guó)家民辦高等教育專(zhuān)項(xiàng)扶持資金，參照國(guó)家“雙一流”建設(shè)，啟動(dòng)實(shí)施“民辦高校一流計(jì)劃”專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目，提高對(duì)民辦高等教育發(fā)展的宏觀調(diào)控能力和區(qū)域高等教育發(fā)展協(xié)調(diào)能力，引導(dǎo)民辦高校深挖內(nèi)涵、提升質(zhì)量、打造特色。二要充分發(fā)揮稅收杠桿撬動(dòng)作用。理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)均表明, 適當(dāng)?shù)亩愂照邔?duì)于個(gè)人的教育慈善捐贈(zèng)具有顯著激勵(lì)效應(yīng)。經(jīng)過(guò)40年來(lái)的經(jīng)濟(jì)騰飛和社會(huì)發(fā)展，我國(guó)社會(huì)民間已積累豐厚財(cái)富，具備捐贈(zèng)辦學(xué)的深厚經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。《2019年全球財(cái)富遷移報(bào)告》指出，據(jù)估算，中國(guó)富豪的總資產(chǎn)已經(jīng)達(dá)到23.6萬(wàn)億美元，以資產(chǎn)總量計(jì)只比美國(guó)的60.7萬(wàn)億低，排名世界第二。而未來(lái)10年中國(guó)富豪的財(cái)富增速預(yù)計(jì)可以達(dá)到120%-130%。[13]這一豐厚的民間財(cái)富為政策驅(qū)動(dòng)社會(huì)捐資助學(xué)提供了廣闊空間。政府應(yīng)通過(guò)稅收法規(guī)的完善，加強(qiáng)教育捐贈(zèng)稅收減免力度，適當(dāng)提高教育公益性捐贈(zèng)扣除比例，允許超額捐贈(zèng)結(jié)轉(zhuǎn)；簡(jiǎn)化稅收減免辦理程序，剔除非必要性證明材料，壓縮減免辦事流程，降低高等教育捐贈(zèng)稅收減免申報(bào)成本；拓展教育捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠的非營(yíng)利性組織范圍，加快啟動(dòng)開(kāi)征遺產(chǎn)稅和繼承稅，全面推進(jìn)社會(huì)倫理從替天行道向依法行善轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)公共倫理從私德向公德轉(zhuǎn)型。

(二)建立完善以失信懲戒為主導(dǎo)的公益發(fā)展規(guī)制體系

市場(chǎng)化的運(yùn)行機(jī)制決定了民辦高校辦學(xué)行為失范風(fēng)險(xiǎn)始終存在，一旦缺乏政府強(qiáng)制的干預(yù)和規(guī)制，各種違法違規(guī)辦學(xué)行為則不可避免。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，行為的選擇總是建立在成本與收益的對(duì)比上，當(dāng)違規(guī)失信行為帶來(lái)的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其處罰成本時(shí)，則存在強(qiáng)烈的違規(guī)行為沖動(dòng)和期望，不惜失信于社會(huì)，因?yàn)椤坝欣蓤D”?，F(xiàn)實(shí)中，我國(guó)民辦高校辦學(xué)違規(guī)現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)，有些長(zhǎng)期以來(lái)社會(huì)關(guān)注的頑瘴痼疾時(shí)而發(fā)生、難以消除，除了民辦高校及舉辦者自身政策法規(guī)意識(shí)不強(qiáng)等因素外，其中重要緣由是至今缺乏誠(chéng)信辦學(xué)的強(qiáng)力導(dǎo)向——失信懲戒機(jī)制，對(duì)違規(guī)行為主體的懲治處罰欠缺，市場(chǎng)主體的失信成本偏低。因此，要減少民辦高校不規(guī)范行為，當(dāng)務(wù)之急是提高民辦高校辦學(xué)行為的違規(guī)成本，加快建立完善以失信懲戒為主導(dǎo)的規(guī)制體系。失信懲戒機(jī)制，就是通過(guò)對(duì)信用主體誠(chéng)信或失信行為的記錄、發(fā)布和應(yīng)用，運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)和道德等手段，主動(dòng)獎(jiǎng)勵(lì)誠(chéng)信、遏制失信，逐步形成誠(chéng)信者受益、失信者受損的機(jī)制。[14]這既是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主義信用體系建設(shè)的總體要求，同時(shí)也是落實(shí)政府簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的重要手段。

首先，健全民辦高校辦學(xué)信息采集和公示平臺(tái)。信息公開(kāi)、數(shù)據(jù)互聯(lián)是推進(jìn)民辦高校誠(chéng)信建設(shè)的技術(shù)前提。政府應(yīng)充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)構(gòu)建規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化的民辦高校數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)，及時(shí)、全面、準(zhǔn)確追蹤辦學(xué)信息動(dòng)態(tài)，打通信息數(shù)據(jù)資源的縱向?qū)蛹?jí)、橫向部門(mén)之間的阻隔，實(shí)現(xiàn)辦學(xué)信息共建共享、互聯(lián)互通；加強(qiáng)辦學(xué)信息披露和公示平臺(tái)，明確民辦高校辦學(xué)信息公開(kāi)的內(nèi)容、范圍、方式等，完善失信行為記錄，建立民辦高校信用等級(jí)評(píng)價(jià)制度。其次，強(qiáng)化民辦高校失信懲戒力度。推進(jìn)教育行政執(zhí)法建設(shè)，要充分發(fā)揮民辦高校年檢工作制度的作用，改變“高校年年檢、老問(wèn)題年年重復(fù)出現(xiàn)”的低效治理困境，強(qiáng)化政策法規(guī)的嚴(yán)肅性，對(duì)民辦高等教育市場(chǎng)中發(fā)生的違規(guī)失信行為、破壞市場(chǎng)秩序的民辦高校及舉辦者，要敢于亮劍，列入“黑名單”，依法進(jìn)行相關(guān)行政處罰；綜合治理，健全聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，豐富失信懲戒手段，加強(qiáng)社會(huì)性懲戒，對(duì)守法誠(chéng)信的市場(chǎng)主體，依法給予政策激勵(lì)支持。再次，督促推動(dòng)成立民辦高等教育行業(yè)自律公約。社會(huì)治理，需要政府強(qiáng)制性他律，也需要組織的自律配合。政府應(yīng)積極支持培育民辦高校行業(yè)組織，充分發(fā)揮行業(yè)組織協(xié)同共治作用，完善民辦教育行業(yè)組織參與市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)制；大力支持非營(yíng)利性民辦高等學(xué)校聯(lián)盟等行業(yè)及其他民辦高校中介組織完善行業(yè)內(nèi)部治理機(jī)制，共同制定民辦高等教育行業(yè)自律公約，強(qiáng)化民辦高等教育行業(yè)自律認(rèn)同感，提高行業(yè)整體社會(huì)公共聲譽(yù)。

(三)建立完善以質(zhì)量認(rèn)證為主導(dǎo)的公益發(fā)展保障體系

為保持私立高等教育基本質(zhì)量，推動(dòng)私立高校加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè)，世界諸多國(guó)家普遍設(shè)立了相關(guān)保障機(jī)制。其中，最為成熟也最具代表性的機(jī)制是美國(guó)的高等教育質(zhì)量認(rèn)證制度。美國(guó)高等教育質(zhì)量的識(shí)別、判斷、評(píng)估，主要通過(guò)認(rèn)證制度來(lái)執(zhí)行，這一制度也是美國(guó)政府間接調(diào)控私立高校公共性的主要政策工具。美國(guó)高等教育質(zhì)量認(rèn)證由專(zhuān)門(mén)的非政府社會(huì)組織開(kāi)展，包括兩大類(lèi)型：一是院校認(rèn)證，即對(duì)學(xué)校的所有業(yè)務(wù)整體進(jìn)行認(rèn)證；二是項(xiàng)目認(rèn)證，即對(duì)學(xué)校的學(xué)科、專(zhuān)業(yè)、課程等某一領(lǐng)域項(xiàng)目進(jìn)行認(rèn)證。整個(gè)論證活動(dòng)屬于非官方性質(zhì)，政府不直接干預(yù)具體活動(dòng)事項(xiàng)，私立院?？勺栽高x擇是否參與認(rèn)證。但私立院校要獲得學(xué)生、家長(zhǎng)及社會(huì)尤其是聯(lián)邦政府的財(cái)政資助，前提是通過(guò)相關(guān)社會(huì)組織的質(zhì)量認(rèn)證。實(shí)踐證明，認(rèn)證制度對(duì)促進(jìn)美國(guó)私立院校發(fā)展的作用是顯著的，不僅有效維護(hù)私立院校的學(xué)術(shù)自由和自主權(quán)，同時(shí)也增進(jìn)了私立院校與社會(huì)的互相了解，倒逼私立院校自我約束，進(jìn)而不斷改進(jìn)教育教學(xué)質(zhì)量。對(duì)比國(guó)外私立高等教育質(zhì)量認(rèn)證機(jī)制，我國(guó)對(duì)民辦高校的質(zhì)量管理和監(jiān)督保障機(jī)制建設(shè)明顯不足，如重許可審批輕辦學(xué)水平評(píng)估，既有的質(zhì)量評(píng)估基本由政府主導(dǎo)，且評(píng)估指標(biāo)體系缺乏針對(duì)性、個(gè)性化。在管辦評(píng)分離改革的背景下，如何建立民辦高校第三方質(zhì)量認(rèn)證和評(píng)估制度，將是我國(guó)民辦高等教育高水平發(fā)展的重要課題。

借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)在總結(jié)過(guò)去評(píng)估工作的基礎(chǔ)上，著力建立完善以質(zhì)量認(rèn)證為主導(dǎo)的公益發(fā)展保障體系。一是大力支持培育第三方社會(huì)評(píng)估組織。機(jī)構(gòu)的獨(dú)立是保持評(píng)估活動(dòng)客觀的基本前提。政府要加快轉(zhuǎn)變政府管理職能和治理理念，創(chuàng)新社會(huì)治理體制，降低社會(huì)組織準(zhǔn)入門(mén)檻，加快推進(jìn)政府行政機(jī)關(guān)與社會(huì)教育評(píng)估組織的脫鉤改革，取消主辦、主管、聯(lián)系和掛靠等關(guān)系，推進(jìn)資產(chǎn)財(cái)務(wù)剝離，實(shí)行行業(yè)自律管理，尊重社會(huì)評(píng)估組織的獨(dú)立性、自主性；積極采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等措施，落實(shí)社會(huì)組織稅收優(yōu)惠政策，健全第三方組織支持機(jī)制建設(shè)，優(yōu)化社會(huì)組織資源配置，充分發(fā)揮第三方組織在教育治理現(xiàn)代化中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，形成政社分離、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制機(jī)制。二是加強(qiáng)對(duì)第三方評(píng)估組織的認(rèn)證、規(guī)范和監(jiān)管。政社分離不等于政府責(zé)任脫離，規(guī)范和指導(dǎo)社會(huì)組織是現(xiàn)代政府社會(huì)治理的應(yīng)有職責(zé)。目前，我國(guó)現(xiàn)有的有關(guān)各類(lèi)教育評(píng)估中介組織魚(yú)龍混雜，運(yùn)行管理不一、專(zhuān)業(yè)能力水平參差不齊，不規(guī)范現(xiàn)象較為嚴(yán)重。為此，政府應(yīng)從源頭上抓好社會(huì)組織監(jiān)督管理，依法做好登記審查工作，研制第三方教育評(píng)估組織設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和具體辦法，強(qiáng)化教育評(píng)估隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)化，建立社會(huì)組織法人系統(tǒng)，完善教育評(píng)估組織信用記錄，建立綜合信用評(píng)級(jí)制度，構(gòu)建科學(xué)完善的綜合監(jiān)管體系，守好第三方教育評(píng)估組織的“質(zhì)量門(mén)”。三是提高質(zhì)量認(rèn)證評(píng)估的社會(huì)參與性。民辦高校作為現(xiàn)代典型的利益相關(guān)者組織，不僅關(guān)涉舉辦者及政府等主體利益，更關(guān)涉社會(huì)廣大公眾的利益。接受社會(huì)公眾參與和監(jiān)督是民辦高校獲得社會(huì)資源的重要路徑。在開(kāi)展民辦高等教育質(zhì)量認(rèn)證評(píng)估工作中，應(yīng)督促第三方評(píng)估組織推進(jìn)質(zhì)量認(rèn)證評(píng)估實(shí)施情況的透明度，加強(qiáng)認(rèn)證評(píng)估的培訓(xùn)與宣傳，積極吸納更多其他社會(huì)組織和公眾參與評(píng)估活動(dòng)，健全民辦高等教育質(zhì)量認(rèn)證評(píng)估的公眾參與機(jī)制，提高公眾對(duì)質(zhì)量認(rèn)證評(píng)估的認(rèn)知度與認(rèn)同度，及時(shí)將評(píng)估結(jié)果向社會(huì)公開(kāi)，主動(dòng)接受社會(huì)問(wèn)詢與監(jiān)督。