遵循規(guī)劃原則 探索發(fā)展路徑

胡鞍鋼

主持人：您認(rèn)為破解“多規(guī)合一”難題應(yīng)該遵循哪些原則？

胡鞍鋼：破解“多規(guī)合一”難題應(yīng)該遵循的原則如下：

一是總體統(tǒng)領(lǐng)、遠(yuǎn)近結(jié)合、全面與專(zhuān)項(xiàng)相融合?！岸嘁?guī)合一”的直接目的，在于實(shí)現(xiàn)城市資源的全面空間統(tǒng)籌，解決以往城市成長(zhǎng)中，各類(lèi)要素資源與經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)在空間、時(shí)間上不協(xié)調(diào)、不平衡的矛盾。這就需要以總體規(guī)劃為引領(lǐng)，以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，在規(guī)劃層面上統(tǒng)一發(fā)展理念；需要使城市發(fā)展遠(yuǎn)景目標(biāo)與近期任務(wù)相結(jié)合，中長(zhǎng)期規(guī)劃與遠(yuǎn)期規(guī)劃相銜接，避免城市規(guī)劃的斷裂，為城市發(fā)展的延續(xù)性奠定制度基礎(chǔ)；需要使城市總體規(guī)劃與各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃相銜接，避免建設(shè)方案的反復(fù)，消除城市發(fā)展的未來(lái)隱患。

二是建立“地方主抓，部門(mén)放權(quán)”的體制機(jī)制。規(guī)劃是黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方、落實(shí)科學(xué)政績(jī)觀的重要抓手。“多規(guī)合一”既涉及發(fā)展改革、國(guó)土、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、交通等多部門(mén)的橫向協(xié)同，又關(guān)系到與各部委、省政府各部門(mén)的縱向貫通。黨委領(lǐng)導(dǎo)親自主抓，上下聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)推進(jìn)，是廈門(mén)推動(dòng)“多規(guī)合一”試點(diǎn)、實(shí)現(xiàn)城市統(tǒng)籌發(fā)展中最重要的經(jīng)驗(yàn)和制度安排。這就要求由地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任規(guī)劃領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)和副組長(zhǎng)，確保城市發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)性與有效性。

三是以具體問(wèn)題為導(dǎo)向，正確處理好三層關(guān)系?！岸嘁?guī)合一”的主要目標(biāo)，是為了解決現(xiàn)有規(guī)劃體制和體系中存在的缺陷，一要協(xié)調(diào)好“條條規(guī)劃”的部門(mén)上下關(guān)系，既要改革完善政府管理體制，又要保證政令暢通，貫徹上級(jí)各部門(mén)的總體部署。二要處理好各級(jí)各部門(mén)之間的左右關(guān)系，既要體現(xiàn)“一張藍(lán)圖嚴(yán)格管控”的管理要求，又要統(tǒng)籌好部門(mén)間橫向分工的協(xié)作關(guān)系。三要處理好政府部門(mén)、社會(huì)各界和市民群眾之間的內(nèi)外關(guān)系，為形成和推動(dòng)規(guī)劃共識(shí)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

四是整體把握與分階段實(shí)施相統(tǒng)一?！岸嘁?guī)合一”是一項(xiàng)涉及各領(lǐng)域、多方面的系統(tǒng)性工程，離不開(kāi)大量的前期地理測(cè)繪與數(shù)據(jù)處理工作，這就需要政府具備較高的信息化管理水平。因此，推動(dòng)“多規(guī)合一”必須結(jié)合實(shí)際，整體把握、階段推進(jìn)，按照“更新觀念、總規(guī)先行、搭建平臺(tái)、培養(yǎng)人才”的部署，協(xié)同推進(jìn)“多規(guī)合一”的改革。

五是政府、市場(chǎng)和市民共同締造?！岸嘁?guī)合一”的根本目的，在于探索“以人民為本”的城市建設(shè)和發(fā)展新模式，這就有賴(lài)于自上而下與自下而上相結(jié)合的多輪規(guī)劃決策機(jī)制，以“專(zhuān)題調(diào)研—黨委常委會(huì)研究—專(zhuān)題討論會(huì)—專(zhuān)家學(xué)者論證—吸納各界意見(jiàn)”等方式，促進(jìn)綜合規(guī)劃的科學(xué)決策、民主決策和依法決策，統(tǒng)一規(guī)劃愿景、統(tǒng)一各方思想、凝聚人民共識(shí)，形成社會(huì)各界建設(shè)與管理美好城市的巨大動(dòng)力。

中國(guó)是地區(qū)發(fā)展差異較大的國(guó)家，一個(gè)地區(qū)創(chuàng)新的結(jié)果和模式可能并不具有普適性，但這也意味著不同地區(qū)都能有獨(dú)特的創(chuàng)新收益。地方形成“創(chuàng)新競(jìng)賽”機(jī)制、中央提供鼓勵(lì)容錯(cuò)機(jī)制，這就是全國(guó)創(chuàng)新的“源頭活水”。

我認(rèn)為“多規(guī)合一”的最大特色是試點(diǎn)城市創(chuàng)新發(fā)展，在于根據(jù)自身發(fā)展條件、發(fā)展限制和發(fā)展優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)造性地提出建設(shè)“三個(gè)全覆蓋”的公共服務(wù)體系，這充分體現(xiàn)了城市發(fā)展“以人為本”的本地化實(shí)踐，為地方推動(dòng)“多規(guī)合一”提供了“看得見(jiàn)、摸得著”的成功案例，也為各地探索有中國(guó)特色的城市建設(shè)提供了可資借鑒的重要經(jīng)驗(yàn)。

主持人：“多規(guī)合一”的發(fā)展路徑是什么？怎樣發(fā)揮其在城市發(fā)展中的引導(dǎo)作用？

胡鞍鋼：所謂“多規(guī)合一”是指將國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃融合到一個(gè)區(qū)域上，實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖干到底”，解決現(xiàn)有各類(lèi)規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接等問(wèn)題。近年來(lái)，中央多次提出“健全空間規(guī)劃體系，推進(jìn)多規(guī)合一”，國(guó)家“十三五”規(guī)劃也要求推進(jìn)“多規(guī)合一”，并已在部署推進(jìn)省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)?！岸嘁?guī)合一”是實(shí)現(xiàn)空間治理績(jī)效提升的途徑之一，空間治理的目標(biāo)應(yīng)該是高效、均衡和可持續(xù)。圍繞“多規(guī)合一”，目前在機(jī)制體制創(chuàng)新、政策配套支持以及評(píng)價(jià)體系的建立等方面都需要進(jìn)一步完善。需建立一個(gè)綜合性市場(chǎng)決策機(jī)制來(lái)推動(dòng)規(guī)劃落實(shí)。我認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，首先要解決相關(guān)技術(shù)問(wèn)題，因?yàn)椴煌?guī)劃有不同術(shù)語(yǔ)和不同制訂方法。其次是認(rèn)識(shí)問(wèn)題，要認(rèn)識(shí)清楚城市現(xiàn)狀，找準(zhǔn)城市發(fā)展目標(biāo)，強(qiáng)化戰(zhàn)略引領(lǐng)，同時(shí)找準(zhǔn)發(fā)展路徑，這是能否實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的核心所在。從各地實(shí)踐看，機(jī)制問(wèn)題并不是大問(wèn)題。以上海為例，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”需建立完善與空間規(guī)劃相匹配的政策體系。上?？臻g規(guī)劃一個(gè)比較大的瓶頸是，規(guī)劃戰(zhàn)略理念怎么落實(shí)到空間上去，這需要更加有力和有效的空間管控政策。我認(rèn)為可以從三方面完善政策：一是政府績(jī)效考核中區(qū)域發(fā)展的生態(tài)功能因素要充分考慮。二是產(chǎn)業(yè)政策方面，建議根據(jù)功能區(qū)劃，探索建立差異化的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單。三是在財(cái)政和投資政策方面，建議發(fā)揮政策的引導(dǎo)和約束作用，更加直接和有針對(duì)性。

“多規(guī)合一”是當(dāng)前全面深化改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城市規(guī)劃中存在著“縱向”的部門(mén)垂直管理和“橫向”多規(guī)并行、復(fù)雜交錯(cuò)的問(wèn)題，落實(shí)過(guò)程中必然遇到諸多困難。例如，相關(guān)部門(mén)規(guī)劃之間難以協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)區(qū)域無(wú)法全部覆蓋、相關(guān)審批互為前置等問(wèn)題。這不僅使總體規(guī)劃審議難以統(tǒng)一，曠日持久的“馬拉松”式批復(fù)也往往使一些規(guī)劃成為空文，難以發(fā)揮對(duì)城市發(fā)展的引領(lǐng)作用，公眾知情度、參與度不高，更會(huì)導(dǎo)致社會(huì)的不滿(mǎn)情緒。

“多規(guī)合一”是手段不是目的。要想順利推動(dòng)“多規(guī)合一”，需要認(rèn)識(shí)幾個(gè)基本問(wèn)題：首先，“多規(guī)合一”要回答“一張藍(lán)圖干什么”的問(wèn)題?！岸嘁?guī)合一”是手段而不是目的，必須有創(chuàng)新理念引領(lǐng)，不能為了“合規(guī)”而“合規(guī)”，必須與科學(xué)、合理、具體的城市發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展定位相結(jié)合。以廈門(mén)為例，廈門(mén)作為2014年國(guó)家開(kāi)展“多規(guī)合一”試點(diǎn)的28個(gè)城市之一，不僅在“多規(guī)合一”的理念上勇于創(chuàng)新，在“多規(guī)合一”的實(shí)踐中成功破題，更在“多規(guī)合一”的落實(shí)上率先發(fā)力，以創(chuàng)新突破“多規(guī)合一”中的體制機(jī)制問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了城市發(fā)展“合力、協(xié)調(diào)、集約、高效”。廈門(mén)“多規(guī)合一”的總體戰(zhàn)略引領(lǐng)，就是《美麗廈門(mén)戰(zhàn)略規(guī)劃》。該規(guī)劃的立足點(diǎn)在于人的全面發(fā)展，最大的亮點(diǎn)在于提出“三個(gè)全覆蓋”，即基本公共服務(wù)要覆蓋全體市民（包括非戶(hù)籍人口）、覆蓋公共服務(wù)全領(lǐng)域、覆蓋每個(gè)人全生命周期。這就使得“多規(guī)合一”真正反映出中央城市工作會(huì)議的精髓，更抓住了人民城市建設(shè)、發(fā)展的根本。其次，“多規(guī)合一”要落實(shí)“一張藍(lán)圖誰(shuí)來(lái)干”的問(wèn)題。作為推動(dòng)現(xiàn)代城市發(fā)展的重要手段，“多規(guī)合一”之所以不同于以往的政府部門(mén)規(guī)劃，就在于它要調(diào)動(dòng)各方面的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，盡最大可能推動(dòng)政府、社會(huì)、市民同心同向行動(dòng)，使政府有形之手、市場(chǎng)無(wú)形之手、市民勤勞之手同向發(fā)力。第三，“多規(guī)合一”要明確“一張藍(lán)圖干多久”的問(wèn)題。“多規(guī)合一”的規(guī)劃跨度要考慮怎樣為未來(lái)設(shè)計(jì)、為未來(lái)規(guī)劃，“一張藍(lán)圖干到底”，不僅要考慮到當(dāng)下需求，還要考慮更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展，才能真正做到覆蓋人的發(fā)展全生命周期。作為廈門(mén)“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)藍(lán)本，《廈門(mén)市城市總體規(guī)劃（2011-2020）》，全面梳理并統(tǒng)籌協(xié)調(diào)了城市中長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等各類(lèi)規(guī)劃，并在實(shí)踐中，將城市戰(zhàn)略規(guī)劃、基礎(chǔ)規(guī)劃、“十三五”規(guī)劃（包括2030年遠(yuǎn)景目標(biāo)）相銜接，從而建立起城市建設(shè)“一年一評(píng)估、三年一調(diào)整、五年一修編、十年一升級(jí)”的動(dòng)態(tài)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性發(fā)展機(jī)制。