農(nóng)村建設(shè)用地與城鄉(xiāng)國(guó)土空間優(yōu)化

■ 胡傳景 徐艷飛

“農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民逐漸轉(zhuǎn)移”已是大勢(shì)所趨，在堅(jiān)守耕地紅線、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的背景下，“盤活農(nóng)村建設(shè)用地，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局”成為妥善安置轉(zhuǎn)移人口，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的唯一選項(xiàng)。

本文首先從小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)狀、農(nóng)村房屋閑置、房產(chǎn)資料缺失、住宅流轉(zhuǎn)不暢、土地權(quán)屬不清及補(bǔ)償缺乏依據(jù)等方面深入分析了農(nóng)村建設(shè)用地面臨的現(xiàn)狀問題；在此基礎(chǔ)上，試圖依托“三調(diào)”平臺(tái)提出了分類處置、優(yōu)化布局、分類登記、促進(jìn)流轉(zhuǎn)、確權(quán)賦能及城鄉(xiāng)同價(jià)的具體對(duì)策，為改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道提供參考。

一、農(nóng)村建設(shè)用地現(xiàn)狀

《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村建設(shè)用地包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地，這其中以村民宅基地面積最大，本文多以村民宅基地為例進(jìn)行論述。

（一）“小產(chǎn)權(quán)房”無法回避

所謂“小產(chǎn)權(quán)房”，是指“在農(nóng)民集體所有的土地上建設(shè)的，面向本集體組織之外的不特定人員進(jìn)行銷售的房屋”。進(jìn)入新世紀(jì)后，房?jī)r(jià)一路上漲，大部分中低層收入家庭已難以承受；政府能提供的保障性住房十分緊缺，搖號(hào)排隊(duì)等候遙遙無期。住房剛需數(shù)量增加為廉價(jià)“小產(chǎn)權(quán)房”創(chuàng)造了生存空間，短短十幾年，遍布大江南北。2013年全國(guó)“兩會(huì)”期間，全國(guó)工商聯(lián)提供的一份大會(huì)發(fā)言中數(shù)據(jù)顯示，1995～2010年間全國(guó)“小產(chǎn)權(quán)房”建筑面積累計(jì)超7.6億平方米，相當(dāng)于同期城鎮(zhèn)住宅竣工面積總量的8%。事實(shí)上，最近十幾年，由于監(jiān)管上的漏洞，打著城中村改造、新農(nóng)村建設(shè)旗號(hào)的項(xiàng)目有很大一部分是“小產(chǎn)權(quán)房”的重要來源，由于這些“小產(chǎn)權(quán)房”購(gòu)買時(shí)無需登記備案且混雜在也沒開展登記的本集體經(jīng)濟(jì)組織成員房屋之間，再加上一些基層政府支持，非常隱蔽，統(tǒng)計(jì)十分困難。因此，妥善處理這么大規(guī)模數(shù)量房產(chǎn)的前提，是全面翔實(shí)地摸清“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)狀。

（二）農(nóng)村房屋大量空置

城鎮(zhèn)人口占用集體土地空間產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，農(nóng)村人口逐步向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移則是“引力作用”。大城市不僅有優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療及社會(huì)保障等公共資源，而且能夠提供大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，每年都吸引數(shù)以萬計(jì)的富余農(nóng)村勞動(dòng)力告別農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)尋找新的發(fā)展出路。可以預(yù)見，隨著大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶，其與農(nóng)村的聯(lián)系將逐漸淡化，人走屋空，但是出于土地是就業(yè)最后保障的考慮，大多人不愿意放棄農(nóng)村的承包地，這也就意味著不可能無償放棄宅基地上的房產(chǎn)，造成農(nóng)村房屋大量空置。在城鎮(zhèn)用地供需矛盾日益尖銳的當(dāng)下，盤活農(nóng)村建設(shè)用地已是大勢(shì)所趨，這既需要引導(dǎo)宅基地有償退出機(jī)制的建立，更需要摸清閑置宅基地現(xiàn)狀，為優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局奠定基礎(chǔ)。

（三）房產(chǎn)登記資料缺失

2008年7月1日起施行的《房屋登記辦法》，不僅立法設(shè)定依申請(qǐng)進(jìn)行登記，而且要求房屋所有權(quán)和房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)權(quán)利主體一致。還規(guī)定合法建造房屋申請(qǐng)房屋所有權(quán)初始登記還應(yīng)當(dāng)提交多達(dá)6項(xiàng)的證明材料。最后，還要求轉(zhuǎn)移登記受讓人不屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的不予辦理。合法建造房屋辦證這么復(fù)雜，而目前農(nóng)村房屋不僅禁止買賣、抵押，在土地征收或房屋拆遷時(shí)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也沒有體現(xiàn)有無權(quán)屬證書差別，這嚴(yán)重影響了農(nóng)民申請(qǐng)辦證積極性。事實(shí)上，很多村民因參軍、上學(xué)、結(jié)婚、農(nóng)轉(zhuǎn)非，進(jìn)城前已經(jīng)有住宅，但登記時(shí)戶口已經(jīng)不在原集體經(jīng)濟(jì)組織，出現(xiàn)土地、房產(chǎn)主體不一致的情況；還有很多村民通過繼承的方式，產(chǎn)生了“一戶多宅”的問題；最主要的長(zhǎng)期以來農(nóng)村宅基地管理松散混亂，未批先建、少批多建、私搭亂建的違建房屋隨處可見，絕大部分村民提供不了房屋登記所需全部材料，索性就不登記了。

（四）農(nóng)民住宅流轉(zhuǎn)不暢

宅基地是由集體劃撥給農(nóng)民使用的，設(shè)立初衷是保障本集體經(jīng)濟(jì)組織成員合理住房需求，目前法律禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地，村民出售宅基地只能出售給本村符合宅基地申請(qǐng)條件的村民，而符合條件的村民又可以通過申請(qǐng)劃撥一塊宅基地。這就造成預(yù)出售的宅基地價(jià)格為零，實(shí)際只是出售宅基地上附著物，宅基地上房屋大多過于老舊，村民購(gòu)買后還要出錢拆除后重新翻建，這樣一來：出售的宅基地價(jià)格=宅基地上房屋的殘值+其它附著物的價(jià)格-拆除費(fèi)。算下來，有的宅基地價(jià)格甚至為負(fù)值，這就是說，即使有個(gè)別農(nóng)戶愿意無償放棄自己的宅基地，但由于利用舊宅基地比新劃撥的宅基地需要額外花費(fèi)拆舊及平整費(fèi)用，很少有符合條件的村民愿意接受。

（五）集體土地權(quán)屬模糊

我國(guó)實(shí)行城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)土地所有制，《憲法》規(guī)定“城市的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有”?！锻恋毓芾矸ā分羞M(jìn)一步規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理?！笔聦?shí)上，集體是一個(gè)十分模糊的概念，我們一直沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”集體土地所有制形式，造成集體土地產(chǎn)權(quán)主體不明確，土地究竟屬于哪一級(jí)沒有人能講清楚。如土地征收時(shí)，為了避免補(bǔ)償出現(xiàn)糾紛，不僅要求農(nóng)民代表簽字、村民小組同意、村民委員會(huì)蓋章，而且要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府認(rèn)可，這為權(quán)力尋租創(chuàng)造了機(jī)會(huì)，但在違法用地管理方面，往往鎮(zhèn)、村、組互相之間推諉。

（六）拆遷補(bǔ)償缺乏依據(jù)

在耕地后備資源不斷減少，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)難度日趨加大背景下，今后實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡目標(biāo)必將主要向盤活存量農(nóng)村建設(shè)用地優(yōu)化城鄉(xiāng)布局轉(zhuǎn)變，通過全面開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，拓展城鎮(zhèn)發(fā)展空間。為此，農(nóng)村房屋拆遷將由征地為主逐漸轉(zhuǎn)向掛鉤為主，但是，對(duì)于農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)卻非常少，僅《土地管理法》第四十七條規(guī)定“被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定?！鞭r(nóng)民辛苦一輩子建造的房產(chǎn)不僅被作為與青苗同等地位的附著物一筆帶過，而且還將其制定標(biāo)準(zhǔn)權(quán)限下放到省級(jí)，這十分不利于保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利?；凇肮怖妗钡恼鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以“農(nóng)民生活水平不降低”為目標(biāo)，在中央要求“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”的背景下，顯然不適用于為了拓展城市發(fā)展空間保障糧食安全而開展的增減掛鉤工作。因?yàn)樵诖诉^程中拆舊地塊的土地所有權(quán)沒有發(fā)生轉(zhuǎn)移，發(fā)生變化的除了土地利用現(xiàn)狀（由建設(shè)用地轉(zhuǎn)為農(nóng)用地），就是產(chǎn)生國(guó)家政策規(guī)定的可以用于城鎮(zhèn)建設(shè)的增減掛鉤指標(biāo)，做出拆遷決定的主體和被拆遷房屋所有人是平等的民事主體。

二、處理農(nóng)村建設(shè)用地的對(duì)策建議

（一）面對(duì)現(xiàn)實(shí)分類處置

利用第三次土地調(diào)查難得歷史機(jī)會(huì)徹底查清“小產(chǎn)權(quán)房”規(guī)模、位置、開發(fā)建設(shè)年代、房屋質(zhì)量，結(jié)合近日印發(fā)的《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》文件精神，既不要盲目拆除，造成資源浪費(fèi)，引起社會(huì)動(dòng)蕩；也不要一味支持引導(dǎo)，引起市場(chǎng)混亂，影響法律權(quán)威?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”違反現(xiàn)行法律是不爭(zhēng)的事實(shí)，目前難以有效解決“小產(chǎn)權(quán)房”問題的根源是基于“同地同權(quán)”的理論基礎(chǔ)，也許“同地不同權(quán)”有條件地確認(rèn)“小產(chǎn)權(quán)房”的合法地位才是正確選項(xiàng)。首先，對(duì)存量“小產(chǎn)權(quán)房”進(jìn)行全面質(zhì)量檢驗(yàn)，若質(zhì)量檢驗(yàn)不合格的，一律拆除，責(zé)令原出售方給予購(gòu)房者合理經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。其次，對(duì)質(zhì)量檢驗(yàn)合格的，符合規(guī)劃部分，購(gòu)房者補(bǔ)交土地出讓金和稅費(fèi)后，頒發(fā)不動(dòng)產(chǎn)登記證書；無力補(bǔ)交土地出讓金和稅費(fèi)的，只登記不頒發(fā)證書，待其產(chǎn)權(quán)變更或拆遷時(shí)補(bǔ)交土地出讓金和稅費(fèi)。再次，對(duì)質(zhì)量檢驗(yàn)合格的，不符合規(guī)劃部分，能復(fù)耕的，堅(jiān)決拆除；無法復(fù)耕的，“兩害相權(quán)取其輕”，調(diào)整規(guī)劃，補(bǔ)辦手續(xù)，使其合法。第四，對(duì)于在建尚未完工的“小產(chǎn)權(quán)房”，不符合規(guī)劃的，不能調(diào)整的直接拆除；能調(diào)的調(diào)整后按照符合規(guī)劃處理，完善相關(guān)手續(xù)后，轉(zhuǎn)為保障房建設(shè)。最后，嚴(yán)格控制增量，對(duì)開展全面質(zhì)量檢驗(yàn)工作以后新增的小產(chǎn)權(quán)房一律拆除。

（二）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌優(yōu)化布局

在堅(jiān)守耕地紅線及生態(tài)紅線的背景下，可開墾的耕地后備資源已經(jīng)所剩無幾，其中集中連片的更是少之又少。為此，我們只能將解決問題的目標(biāo)轉(zhuǎn)向節(jié)約集約盤活存量?jī)?yōu)化布局上，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移后，其原來居住的房屋、上班的場(chǎng)所及上學(xué)的教室必然人走屋空，要盤活這部分閑置存量建設(shè)用地，必須調(diào)查清楚其數(shù)量、分布、權(quán)屬及位置等方面信息，做好中心城鎮(zhèn)、康居示范村和農(nóng)民集中居住區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和其他公共配套設(shè)施的需求預(yù)測(cè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，合理編制規(guī)劃，依靠規(guī)劃引導(dǎo)農(nóng)民居住向社區(qū)集中、公共服務(wù)向鎮(zhèn)村集中、產(chǎn)業(yè)發(fā)展向園區(qū)集中、土地流轉(zhuǎn)向合作組織集中、農(nóng)民就業(yè)向企業(yè)集中，實(shí)施“五個(gè)集中”，節(jié)約集約利用土地?？茖W(xué)制定城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)施規(guī)劃，確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不突破，耕地面積不減少，質(zhì)量不降低。

（三）全面調(diào)查分類登記

充分借助即將開展的“三調(diào)”平臺(tái)，完成農(nóng)村范圍內(nèi)宅基地權(quán)屬調(diào)查，同步開展地上房屋及其附屬設(shè)施的調(diào)查工作，建立農(nóng)村地籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)，全面查清每一宗宅基地權(quán)屬、位置、界址、面積、用途、地上房屋等建筑物、構(gòu)筑物的產(chǎn)權(quán)狀況；重點(diǎn)調(diào)查房屋的權(quán)利人、權(quán)屬來源情況、建筑結(jié)構(gòu)、建成年份、批準(zhǔn)用途與實(shí)際用途、批準(zhǔn)面積與實(shí)際面積等要素，形成房地一體的農(nóng)村地籍調(diào)查成果，為農(nóng)村房屋確權(quán)登記發(fā)證提供基礎(chǔ)資料。

首先，依法處理“一戶多宅”問題，對(duì)符合分戶條件未分戶，未經(jīng)批準(zhǔn)另行建房的，新建房屋符合規(guī)劃，占地面積沒有超標(biāo)，依法予以確權(quán)登記。其次，以1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》實(shí)施、1987年《土地管理法》實(shí)施及1999年《土地管理法》修訂實(shí)施為節(jié)點(diǎn)分階段處理超面積問題，有批準(zhǔn)手續(xù)的，按照批準(zhǔn)面積予以確權(quán)登記；未經(jīng)批準(zhǔn)占用的按以下規(guī)定處理：1982年前，占用的宅基地至今未擴(kuò)大的，按實(shí)際面積予以確權(quán)登記；1982～1987年，超過當(dāng)?shù)孛娣e標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，超過面積按有關(guān)規(guī)定處理的結(jié)果予以確權(quán)登記；1987年后，符合規(guī)劃但超過當(dāng)?shù)孛娣e標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，在補(bǔ)辦相關(guān)用地手續(xù)后，依法對(duì)標(biāo)準(zhǔn)面積予以確權(quán)登記，超占面積在登記簿和權(quán)屬證書附記欄中注明。最后，依法確定非本農(nóng)民集體成員合法取得的宅基地使用權(quán)，按照政府統(tǒng)一規(guī)劃和批準(zhǔn)使用宅基地的，在退出原宅基地并注銷登記后，依法予以確權(quán)登記；1982年前，合法取得的房地產(chǎn)至今未擴(kuò)大的，按實(shí)際面積予以確權(quán)登記；1982～1999年，合法取得房地產(chǎn)，按照批準(zhǔn)面積予以確權(quán)登記，超過批準(zhǔn)的面積在登記簿和權(quán)屬證書附記欄中注明；農(nóng)村婦女因婚嫁離開原農(nóng)民集體，取得新宅基地使用權(quán)的，依法予以確權(quán)登記，同時(shí)注銷其原宅基地使用權(quán)；農(nóng)民進(jìn)城落戶后，其原合法取得的宅基地使用權(quán)應(yīng)予以確權(quán)登記。

（四）破舊立新促進(jìn)流轉(zhuǎn)

現(xiàn)階段宅基地保障功能逐漸弱化，資產(chǎn)價(jià)值不斷強(qiáng)化，改革開放初期制定的“禁止宅基地流轉(zhuǎn)”規(guī)定，已經(jīng)不符合中央促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶精神。與其一味“堵截”，不如“疏導(dǎo)”，促使宅基地合法流轉(zhuǎn)。首先，確權(quán)登記后不再受理新增宅基地申請(qǐng)，“堵住增量渠道，促進(jìn)存量流轉(zhuǎn)”。其次，對(duì)符合規(guī)劃的宅基地允許城市居民購(gòu)買，促使宅基地充分利用，顯化宅基地使用價(jià)值。再次，對(duì)不符合規(guī)劃的宅基地，一方面建立農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)住房制度，農(nóng)民可用不動(dòng)產(chǎn)證自愿置換城鎮(zhèn)住房券，用于購(gòu)買城市商品房或經(jīng)濟(jì)適用房；另一方面加強(qiáng)管理禁止翻建、流轉(zhuǎn)，促使不符合規(guī)劃宅基地上的農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中。最后，對(duì)退出的不符合規(guī)劃宅基地進(jìn)行土地整理，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤這個(gè)平臺(tái)將騰出的建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑到城鎮(zhèn)使用，拓展城市化空間，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局。

（五）確權(quán)賦能厘清權(quán)利

確權(quán)作用之一就是定分止?fàn)?，“定分”就是確定土地權(quán)利歸屬，“止?fàn)帯奔捶乐範(fàn)帄Z、爭(zhēng)斗，只有在產(chǎn)權(quán)明晰沒有紛爭(zhēng)前提下賦予的土地權(quán)利，才可以借助流轉(zhuǎn)的橋梁得以實(shí)現(xiàn)“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財(cái)產(chǎn)性收入”。為此，必須首先建立權(quán)屬清晰的土地產(chǎn)權(quán)制度。農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于國(guó)家，農(nóng)民從國(guó)家分配獲得土地使用權(quán)，而不是從村集體承包土地及獲取宅基地使用權(quán)。將農(nóng)戶的土地使用權(quán)確定到具體地塊，頒布土地使用權(quán)證，同時(shí)，在符合規(guī)劃條件下，賦予農(nóng)民土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、繼承、贈(zèng)送等目前國(guó)有土地使用權(quán)所具有的一切處置權(quán)利。土地確權(quán)到戶后，從此“生不增、死不減”，不再調(diào)整。農(nóng)民有了土地處置權(quán)，不僅能促使其增加投資，使土地保值增值，而且能夠通過適時(shí)處置農(nóng)村閑置房產(chǎn)及參與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，盤活手中沉睡多年的土地資產(chǎn)，使沉積的土地資產(chǎn)在流動(dòng)中煥發(fā)新的活力，為農(nóng)民進(jìn)城入鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)提供第一桶金，為優(yōu)化城鄉(xiāng)國(guó)土空間布局創(chuàng)造條件。

（六）制定標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)同價(jià)

不管是征地拆遷，還是掛鉤拆遷，房屋拆遷補(bǔ)償?shù)哪康亩际菫榱巳〉梅课葑碌耐恋兀ㄊ褂脵?quán)或掛鉤指標(biāo)），農(nóng)村宅基地上房屋的容積率總體上要小于城市國(guó)有土地（城中村）上的容積率，拆遷得到土地?cái)?shù)量多，補(bǔ)償反而少。實(shí)現(xiàn)十七屆三中全會(huì)提出的“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)……與國(guó)有土地享有平等權(quán)益”的宏偉目標(biāo)必須要有突破點(diǎn)，在當(dāng)前增減掛鉤工作即將全面展開之際，這個(gè)突破點(diǎn)就是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。事實(shí)上，增減掛鉤政策一頭連著農(nóng)民住宅，另一頭連著拓展城鎮(zhèn)化空間。地方政府在取得增減掛鉤指標(biāo)后，通過建新地塊報(bào)批出讓獲得不菲的土地增值收益。該收益由三部分構(gòu)成：農(nóng)民宅基地的市場(chǎng)化價(jià)值、建新地塊的區(qū)位價(jià)格、建設(shè)用地指標(biāo)的稀缺性和特許權(quán)。因此，在現(xiàn)行法律不適合作為增減掛鉤房屋拆遷補(bǔ)償依據(jù)的前提下，按照“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支援鄉(xiāng)村”的政策要求，增減掛鉤中農(nóng)民拆遷補(bǔ)償應(yīng)該包括：農(nóng)民宅基地的市場(chǎng)化價(jià)值、房屋重置價(jià)格以及建設(shè)用地空間轉(zhuǎn)移增值收益（農(nóng)村發(fā)展權(quán)）中的一部分。

科學(xué)編制村莊整治規(guī)劃，重點(diǎn)是做好城鄉(xiāng)建設(shè)用地及人口增減雙掛鉤，目標(biāo)是優(yōu)化城鄉(xiāng)國(guó)土空間布局，提高以人為核心的新型城鎮(zhèn)化用地保障水平。