我國(guó)公務(wù)員聘任制探索及試點(diǎn)分析

李志博

【摘要】自1993年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》首次提出對(duì)“國(guó)家公務(wù)員職務(wù)實(shí)行委任制，部分職務(wù)實(shí)行聘任制”的要求至今，我國(guó)公務(wù)員聘任制改革已有近三十年。目前，已有二十余省市試水公務(wù)員聘任制改革，并取得了顯著成效。一方面，公務(wù)員聘任制度突破了傳統(tǒng)公務(wù)員人事管理的制度壁壘，保證了公職人員隊(duì)伍的高質(zhì)量，提升了行政效率；另一方面，根據(jù)不同省市的實(shí)際情況，摸索出一套極具實(shí)用性的制度，推動(dòng)了公務(wù)員制度的進(jìn)一步改革，向世界展現(xiàn)出中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。文章從制度演進(jìn)視角對(duì)我國(guó)公務(wù)員聘任制近三十年的改革進(jìn)程予以論述，以較早進(jìn)行探索的上海、深圳兩地為例，對(duì)我國(guó)公務(wù)員聘任制實(shí)踐改革進(jìn)行比較研究，總結(jié)其中的中國(guó)智慧。

【關(guān)鍵詞】公務(wù)員聘任制；上海；深圳；中國(guó)智慧

【中圖分類號(hào)】D630【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A【文章編號(hào)】2095-5103（2020）09-0046-04

堅(jiān)持全面深化改革是新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的基本方略之一，而公務(wù)員管理作為政府改革的核心內(nèi)容，顯得尤為重要。黨的十九大報(bào)告指出，要進(jìn)一步深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革；要建設(shè)高素質(zhì)專業(yè)化干部隊(duì)伍，注重培養(yǎng)專業(yè)能力、專業(yè)精神，增強(qiáng)干部隊(duì)伍適應(yīng)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展要求的能力。公務(wù)員聘任制的推行正是貫徹黨的十九大報(bào)告中關(guān)于政府人事行政制度改革的有關(guān)精神的生動(dòng)實(shí)踐。

一、我國(guó)公務(wù)員聘任制的歷史探索進(jìn)程

我國(guó)公務(wù)員聘任制的探索實(shí)踐最早可追溯到20世紀(jì)80年代，當(dāng)時(shí)正值經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的階段，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，力度不斷加強(qiáng)，基層政府工作人員缺口較大，無法滿足大量工作的需求。針對(duì)這種情況，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始實(shí)行聘任制，主要是“從優(yōu)秀農(nóng)民中選聘干部”。就整體而言，這種做法規(guī)范化程度不足，尚未形成大范圍的制度實(shí)踐，學(xué)術(shù)界多將其看作公務(wù)員聘任制的前身而未納入到具體的制度變遷環(huán)節(jié)。

1993年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》首次對(duì)公務(wù)員聘任制進(jìn)行說明，至今已近三十年，筆者立足于制度演進(jìn)視角，將其歷史探索進(jìn)程具體劃分為以下三個(gè)階段。

1.制度萌芽：1993—2004年

我國(guó)公務(wù)員聘任制出現(xiàn)的標(biāo)志是1993年《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》的出臺(tái)。陸斌認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、國(guó)外的改革實(shí)踐和相關(guān)理論的成熟是推動(dòng)公務(wù)員聘任制改革的三大因素。但由于《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》條文對(duì)公務(wù)員聘任制的規(guī)定較為簡(jiǎn)略和模糊，只是提到“部分實(shí)行聘任制”，特別是沒有明確實(shí)行聘任制的范圍、特征等關(guān)鍵問題，因此，理論界主要對(duì)這些問題進(jìn)行了探索。

與公務(wù)員聘任制有些許相似的是政府雇員制度，2002年吉林省政府首先開始試點(diǎn)，后在多地推廣開來。相較之下，政府雇員制由于實(shí)施起來沒有條條框框的限制，彈性和自由度較大，在國(guó)內(nèi)一經(jīng)出現(xiàn)便很快得以發(fā)展。直到現(xiàn)在，政府雇員制依舊存在于一些政府部門中。

這一時(shí)期國(guó)內(nèi)對(duì)于公務(wù)員聘任制更多地停留在理論探索階段，真正的實(shí)踐較少，但是理論研究成果為后來相關(guān)法律法規(guī)以及具體規(guī)定的出臺(tái)提供了重要的參考。

2.制度規(guī)范：2004—2006年

2005年《公務(wù)員法》的出臺(tái)，標(biāo)志著公務(wù)員聘任制從初期探索逐漸走向規(guī)范化和法制化，讓公務(wù)員聘任制煥發(fā)出了活力與生機(jī)。一方面，《公務(wù)員法》由全國(guó)人大常委會(huì)通過，比之前國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》的法律效力要高，使公務(wù)員聘任制的合法性得到進(jìn)一步提升；另一方面，《公務(wù)員法》對(duì)聘任制以一章六條的篇幅作出了更加詳細(xì)的規(guī)定，內(nèi)容涵蓋了聘任制的實(shí)施范圍、錄用形式、勞動(dòng)關(guān)系、薪酬管理、人事仲裁等方面，對(duì)于公務(wù)員聘任制的具體實(shí)施具有更加明確的指導(dǎo)意義和規(guī)范作用，實(shí)踐層面可操作性更強(qiáng)。

3.制度臻于成熟：2007年至今

由于公務(wù)員聘任制改革是對(duì)整個(gè)公務(wù)員任用制度的一次大改革，因此，對(duì)于公務(wù)員聘任制的實(shí)施必須慎之又慎。在《公務(wù)員法》出臺(tái)兩年之后，廣東省深圳市與上海市浦東新區(qū)于2007年率先開展了公務(wù)員聘任制試點(diǎn)工作，之后北京、重慶、江蘇等十多個(gè)省市陸續(xù)加入到試點(diǎn)的隊(duì)伍中。

雖然法律在一定程度上對(duì)公務(wù)員聘任制度作出了規(guī)定，但是不同省市在公務(wù)員聘任制的具體實(shí)施細(xì)則上存在差異。即便是在同一地區(qū)，聘任制也并非自始至終一成不變，如最早進(jìn)行試點(diǎn)的深圳市印發(fā)的《深圳市行政機(jī)關(guān)聘任制公務(wù)員管理辦法》就經(jīng)歷了多次修改。此外，公務(wù)員聘任制度也在實(shí)踐中不斷加以完善，如《深圳市聘任制公務(wù)員聘任合同管理辦法（試行）》等相關(guān)配套文件的陸續(xù)出臺(tái)，就對(duì)聘任制實(shí)施過程中的合同管理部分作出了更加具體的規(guī)定。

二、我國(guó)公務(wù)員聘任制的實(shí)踐探索

廣東省深圳市（2007年1月）和上海市浦東新區(qū)（2007年12月）是我國(guó)第一批試行公務(wù)員聘任制的地區(qū)，目前都取得了較為顯著的成果，但兩地在“究竟何種崗位才應(yīng)該采用聘任制？”這一問題的回應(yīng)上有所不同。在具體的制度實(shí)踐中，兩地均對(duì)聘任制進(jìn)行了更深層次的探索，其中深圳將聘任制看作取代常任制的一種全新制度，上海浦東則將聘任制看作常任制的一種補(bǔ)充形式。

1.廣東深圳：強(qiáng)調(diào)公務(wù)員聘任分層分類管理

從2007年確定為公務(wù)員聘任制試點(diǎn)地區(qū)，到2010年實(shí)行全市公務(wù)員分類管理，深圳市用了三年時(shí)間對(duì)公務(wù)員聘任制崗位進(jìn)行定性：綜合管理類、行政執(zhí)法類以及專業(yè)技術(shù)類。實(shí)現(xiàn)全方位分類管理，同時(shí)明確要求凡是參加考試進(jìn)入體制內(nèi)的公務(wù)員都會(huì)轉(zhuǎn)為聘任制公務(wù)員，而不是委任制公務(wù)員。深圳市這一舉措拉開了我國(guó)公務(wù)員聘任制改革的大幕。

根據(jù)2015年3月26日深圳市人民政府辦公廳印發(fā)的《深圳市行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法類公務(wù)員管理辦法》和《深圳市行政機(jī)關(guān)專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理辦法》，深圳市新招錄的行政執(zhí)法類、專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員都將實(shí)施聘任制，實(shí)施范圍也從特定部門開始逐漸擴(kuò)大到所有行政機(jī)關(guān)公務(wù)員。深圳市政府之所以對(duì)公務(wù)員類別進(jìn)行劃分，制定出有區(qū)別的三套管理模式，根本上是為了更快地推進(jìn)公務(wù)員聘任制改革。其內(nèi)容基本涵蓋了從公務(wù)員“進(jìn)入”到“退出”的所有環(huán)節(jié)，包括職位設(shè)置與職務(wù)序列、招聘條件、考核培訓(xùn)、職務(wù)任免等。深圳市聘任制公務(wù)員的薪酬每月約有7000元，并有包括住房補(bǔ)助、醫(yī)療補(bǔ)助、教育補(bǔ)助在內(nèi)的多項(xiàng)福利待遇，相較于同層次委任制公務(wù)員來說，薪資水平較高。

深圳的公務(wù)員聘任制是一種大而全的公務(wù)員錄取模式，它更強(qiáng)調(diào)對(duì)公職人員在通過考試后，根據(jù)崗位要求和專業(yè)特長(zhǎng)，進(jìn)行有條理的劃分和甄別。如招聘較高職級(jí)專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員的，年齡條件可放寬至40周歲，充分展現(xiàn)出市級(jí)單位對(duì)專業(yè)人才的求賢若渴。而類似規(guī)定在《深圳市行政機(jī)關(guān)專業(yè)技術(shù)類公務(wù)員管理辦法》里比比皆是，基本上在每一個(gè)環(huán)節(jié)都能看到不同類別公務(wù)員審核、錄取、評(píng)聘的不同規(guī)定。從政府的角度看，政策法規(guī)規(guī)定得越細(xì)致，實(shí)際操作起來就越順暢，有效避免了聘任制與常任制并行實(shí)施產(chǎn)生的混亂；從社會(huì)層面看，相關(guān)規(guī)定的逐漸完善既讓公民對(duì)公務(wù)員聘任制改革有了更清晰的了解，更重要的是為求職者在薪酬福利、職務(wù)晉升等方面注入了一針強(qiáng)心劑。公務(wù)員分類管理模式的推出起初是為了更快地推進(jìn)公務(wù)員聘任制改革，但這種具有開創(chuàng)性的思路給深圳帶來的正面效益，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了公務(wù)員聘任制本身。

2.上海浦東：側(cè)重高精尖人才吸納

為了解決部分公務(wù)員素質(zhì)較低、高素質(zhì)人才缺乏等問題，2007年12月，上海市浦東新區(qū)拿出6個(gè)專業(yè)性較強(qiáng)、人才緊缺的高層次職位面向海內(nèi)外公開招聘聘任制公務(wù)員。2008年6月5日起，浦東新區(qū)首批5位聘任制公務(wù)員走上工作崗位，拉開了上海公務(wù)員聘任制試點(diǎn)的序幕。

相較于深圳市將所有新進(jìn)入行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員自2010年后都納入聘任制的范圍，浦東新區(qū)則對(duì)吸納聘任制公務(wù)員的名額較為審慎。如2016年僅招錄聘任制公務(wù)員11名，2017年18名，2019年31名。不僅如此，浦東新區(qū)聘任制公務(wù)員的試點(diǎn)范圍也有限，任職資格要求較高，對(duì)專業(yè)素質(zhì)有明確規(guī)定，以高級(jí)專業(yè)人才為主，主要包括運(yùn)營(yíng)總監(jiān)、執(zhí)行總監(jiān)、首席規(guī)劃師、首席運(yùn)營(yíng)官等。僅以2019年上海自貿(mào)區(qū)臨港新區(qū)聘用制公務(wù)員社會(huì)招聘為例，臨港新區(qū)面向全社會(huì)招聘包括水務(wù)總工程師在內(nèi)的公務(wù)員共計(jì)5人，主要負(fù)責(zé)臨港新區(qū)的口岸建設(shè)、離岸業(yè)務(wù)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等專業(yè)事務(wù)，其中對(duì)工作的經(jīng)驗(yàn)要求最低不少于3年，大部分要求有海內(nèi)外相關(guān)企事業(yè)單位工作經(jīng)歷，并需要有國(guó)家級(jí)以上的頂級(jí)證書認(rèn)定資格，對(duì)學(xué)歷的要求不低于碩士，離岸業(yè)務(wù)研究院更要求海內(nèi)外名校博士學(xué)歷，可以說是公務(wù)員聘用制選擇要求的最頂級(jí)配置。

具體到薪酬待遇方面，浦東新區(qū)主要實(shí)行協(xié)議工資制，由于職位層級(jí)較高，薪酬高于普通常任制公務(wù)員，聘任制試點(diǎn)初期就有部分崗位年薪達(dá)到了40萬(wàn)元，且2019年聘任制公務(wù)員的工資最高達(dá)到了80萬(wàn)元。但和一般企業(yè)里同等層級(jí)職位的人相比，聘任制公務(wù)員的薪酬還是相對(duì)較少的。政府一方面想通過市場(chǎng)化機(jī)制選聘公務(wù)員，另一方面又要考慮公務(wù)員隊(duì)伍的整體薪酬水平，因此難以通過市場(chǎng)規(guī)則給出與其勞動(dòng)價(jià)值相應(yīng)的薪酬。有鑒于此，浦東新區(qū)通過實(shí)物補(bǔ)貼、租金補(bǔ)貼乃至建立各種類型的人才公寓等形式，幫助聘任制公務(wù)員獲得經(jīng)濟(jì)平衡。

盡管同深圳模式不盡相同，但是以高端專業(yè)人才為導(dǎo)向的浦東公務(wù)員聘任制改革仍在持續(xù)推進(jìn)，從2015年發(fā)布的《浦東新區(qū)深化人才工作體制機(jī)制改革促進(jìn)人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的總體方案》，到2018年發(fā)布的《浦東新區(qū)關(guān)于支持人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)促進(jìn)人才發(fā)展的若干意見》，再到2019年審議通過的《關(guān)于支持浦東新區(qū)改革開放再出發(fā)實(shí)現(xiàn)新時(shí)代高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》可以看出，浦東新區(qū)愈發(fā)加大對(duì)聘任制公務(wù)員的政策傾斜和福利補(bǔ)助。

如果說深圳的公務(wù)員聘任制是一種大而全的橫向管理，那么上海浦東新區(qū)的公務(wù)員聘任制則著眼于高而精的縱向管理模式，是將公務(wù)員聘任制作為公務(wù)員常任制的補(bǔ)充制度來考慮的，職位高級(jí)、薪酬高和專業(yè)要求高的設(shè)定決定了這種補(bǔ)充性的聘任制只能在特定的區(qū)域進(jìn)行。

三、公務(wù)員聘任制改革中的中國(guó)智慧

自我國(guó)開始實(shí)行公務(wù)員聘任制，便得到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。公務(wù)員聘任制的出現(xiàn)打破了公務(wù)員委任制、常任制的制度壁壘，對(duì)提高行政效率、精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)、改變思想觀念、提升社會(huì)治理水平起到了至關(guān)重要的作用，是全面深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的重要抓手。相較于西方國(guó)家，我國(guó)公務(wù)員聘任制改革實(shí)踐雖然時(shí)間不長(zhǎng)，但卻結(jié)合不同地區(qū)的實(shí)際情況，因地制宜，貢獻(xiàn)出了中國(guó)智慧，取得了杰出的成就。

1.破除古典官僚主義的桎梏

我國(guó)公務(wù)員聘任制的出現(xiàn)對(duì)傳統(tǒng)的“以官為尊、以官為貴、以官為榮”的官本位文化造成了極大沖擊。由于常任制公務(wù)員終身制的特性，公務(wù)員群體容易在工作中出現(xiàn)懈怠、效率低下等問題，公務(wù)員聘任制改革打破了人們傳統(tǒng)的觀念，希望以此對(duì)常任制公務(wù)員帶來壓力與挑戰(zhàn)，對(duì)他們起到激勵(lì)作用。把充滿攻擊性的鯰魚放在魚缸中，原本慵懶的沙丁魚因?yàn)楹ε卤怀远畋膩y跳，這就是“鯰魚效應(yīng)”。公務(wù)員聘任制改革好比是把聘任制公務(wù)員這條“鯰魚”放在魚缸中，來激活常任制公務(wù)員這條“沙丁魚”的生命力。這種以“人”而非“崗”為出發(fā)點(diǎn)的制度改革，一方面能以更好的待遇來尋找并留住人才，另一方面也能幫助年輕公務(wù)員樹立更明確的奮斗目標(biāo)。我國(guó)實(shí)行公務(wù)員聘任制改革，通過對(duì)聘任制公務(wù)員實(shí)行仿效的合同管理，極大提升了該類公務(wù)員的工作積極性，間接使委任制公務(wù)員產(chǎn)生緊迫感，從而在根本上提高行政效率。

2.注重制度細(xì)化

在法律法規(guī)層面，西方國(guó)家的公務(wù)員聘用規(guī)定十分抽象，而我國(guó)在相關(guān)方面則制定的十分具體且細(xì)化。無論是深圳市還是上海市都根據(jù)本地需求對(duì)“專業(yè)性較強(qiáng)的職位”和“輔助性職位”進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性的具體說明，因地制宜形成了以基礎(chǔ)全面鋪開的深圳模式和以高級(jí)、高端、高薪人才引入為主的上海模式。而包括《公務(wù)員法》在內(nèi)的多部全國(guó)性、地方性法律法規(guī)的出臺(tái)，更是從立法層面對(duì)聘任制公務(wù)員的晉升程序、薪資補(bǔ)償、勞動(dòng)保護(hù)進(jìn)行了規(guī)定，如規(guī)定聘任制公務(wù)員同委任制公務(wù)員同樣實(shí)行逢進(jìn)必考政策、聘任制公務(wù)員可以通過專業(yè)考試成為委任制公務(wù)員、聘任制公務(wù)員同委任制公務(wù)員在福利待遇方面基本趨同等等。

3.彰顯全面深化改革的決心

2019年7月5日，習(xí)近平總書記出席深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革總結(jié)會(huì)議并發(fā)表講話，他在講話中強(qiáng)調(diào)：“深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，是貫徹落實(shí)黨的十九大決策部署的一個(gè)重要舉措，是全面深化改革的一個(gè)重大動(dòng)作，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一次集中行動(dòng)。”隨著中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，黨和國(guó)家事業(yè)取得了歷史性成就，發(fā)生了歷史性變革，對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)和公務(wù)員工作提出了許多新要求。而公務(wù)員聘任制改革的不斷探索，不僅體現(xiàn)了為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)是我國(guó)政府一切工作的宗旨，更反映了黨和國(guó)家全面深化改革的決心?！氨V而目自張，執(zhí)本而末自從。”現(xiàn)在，聘任制公務(wù)員制度在我國(guó)已經(jīng)全面開展，并日益成熟。

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責(zé)任編輯：馬程