海洋牧場建設(shè)相關(guān)法律問題研究

戴為卿

摘 要：黨的十八大、十九大在將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局的同時，做出了建設(shè)海洋強國的重大部署。海洋牧場作為未來生態(tài)漁業(yè)的主要發(fā)展方式之一，近年來受到了世界各國的重視。從我國海洋牧場的建設(shè)現(xiàn)狀著手，通過分析當前我國海洋牧場建設(shè)存在的法律問題，最終提出完善我國海洋牧場建設(shè)的法律措施，以期為我國海洋牧場建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展提供制度上的保障。

關(guān)鍵詞：海洋牧場;法律問題;完善建議

中圖分類號：D922.68? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2020）18-0192-02

一、我國海洋牧場發(fā)展現(xiàn)狀

1.海洋牧場概述。當前學(xué)術(shù)界關(guān)于海洋牧場的定義尚沒有得出統(tǒng)一的定論。但大部分學(xué)者認為，海洋牧場是指在特定的海域內(nèi)，為了增加和恢復(fù)漁業(yè)資源而人為建設(shè)的生態(tài)養(yǎng)殖漁場。是主要通過魚礁建設(shè)和藻類增養(yǎng)殖為海洋生物營造適宜棲息的場所來形成的人工漁場，其功能主要涉及餌料增殖、環(huán)境監(jiān)測、生態(tài)修復(fù)、繁育馴化、水下監(jiān)視和資源管理[1]。現(xiàn)代化的海洋牧場更加多元化，功能還包括精深加工、裝備制造、海洋信息、休閑漁業(yè)、海洋科普等[2]。農(nóng)業(yè)部組織編制的《國家級海洋牧場示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃（2017—2025年）》指出，加強建設(shè)海洋牧場有利于修復(fù)漁業(yè)資源，改善捕撈質(zhì)量，可以保護海域環(huán)境，實現(xiàn)資源的可持續(xù)利用，還可以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動海洋經(jīng)濟增長，助力海洋強國戰(zhàn)略。

2.我國海洋牧場建設(shè)現(xiàn)狀。從20世紀80年代開始，我國在一些沿海省市進行了海洋牧場建設(shè)的初步試驗，并先后在山東、廣東等沿海海域進行了人工魚礁的建設(shè)。此后，中央出臺鼓勵沿海地區(qū)進行人工魚礁建設(shè)的相關(guān)文件，農(nóng)業(yè)部成立人工魚礁技術(shù)協(xié)作組織。隨著海洋在全球發(fā)展中的戰(zhàn)略地位提升以及各國對海洋經(jīng)濟的重視，加之沿海海域環(huán)境的惡化，我國沿海各省市開始意識到海洋牧場的建設(shè)將作為海洋生物資源可持續(xù)發(fā)展利用的重要載體。遼寧、山東、廣東、浙江等沿海各省市開始海洋牧場建設(shè)試點，各省政府以恢復(fù)漁業(yè)資源為目的，開始探索以政府投資為主，少數(shù)以大型企業(yè)為投資主體，將海洋牧場納入長期發(fā)展規(guī)劃，在生態(tài)養(yǎng)殖的同時，獲取經(jīng)濟效益的海洋牧場建設(shè)之路。據(jù)農(nóng)業(yè)部組織編制的《國家級海洋牧場示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃（2017—2025年）》統(tǒng)計，截至2016年，我國在黃渤海區(qū)已建成148個海洋牧場，東海區(qū)建成23個海洋牧場，南海區(qū)建成74個海洋牧場。海洋牧場已成為我國沿海地區(qū)養(yǎng)護海洋生物資源，修復(fù)海域生態(tài)環(huán)境，強化漁業(yè)轉(zhuǎn)型的主要方式。

二、我國海洋牧場建設(shè)存在的法律問題

1.相關(guān)法律法規(guī)缺失。目前，我國并未制定與海洋牧場相關(guān)的國家層面的法律法規(guī)，這導(dǎo)致在實踐中存在的諸如海洋牧場產(chǎn)權(quán)劃分不清，經(jīng)營和監(jiān)管主體不明確所引起的多頭管理混亂;征收海域使用金的標準高，并且海域批準使用年限短，以及不重視海洋牧場生態(tài)修復(fù)和資源養(yǎng)護功能的發(fā)揮;部分地區(qū)還為了片面追求短期的經(jīng)濟效益而出現(xiàn)缺乏相應(yīng)的監(jiān)測和管理監(jiān)督，一度導(dǎo)致海洋牧場綜合效益低下。人工魚礁作為海洋牧場的實驗區(qū)，然而在我國現(xiàn)行漁業(yè)法規(guī)中也一直沒有明確規(guī)定關(guān)于人工魚礁的的相關(guān)建設(shè)標準等制度，直到近年，才出臺一些位階較低的文件，如《人工魚礁建設(shè)項目管理細則（試行）》《國家級海洋牧場示范區(qū)管理工作規(guī)范（試行）》《國家級海洋牧場示范區(qū)年度評價及復(fù)查辦法（試行）》《人工魚礁建設(shè)技術(shù)規(guī)范》《海洋牧場分類及人工魚礁資源養(yǎng)護效果評價技術(shù)規(guī)范》。由此可見，法律法規(guī)的缺失成為當前我國海洋牧場建設(shè)中存在的一大法律問題。

2.配套扶持政策缺乏。雖然缺乏國家層面的法律法規(guī)，但是中央和地方各級政府還是相繼出臺了針對海洋牧場建設(shè)的扶持政策方針，經(jīng)過近年來的推行，也取得了一定的效果。但這些政策方針過于局限且力度不夠，導(dǎo)致我國海洋牧場建設(shè)中所面臨的法律問題仍然不能得到解決。譬如，已經(jīng)出臺的金融政策并不能有效解決我國海洋牧場前期投入資金需求大、融資途徑少的問題，并且海洋牧場建設(shè)周期長、資金不能快速回籠、收益慢等問題也都沒有解決。已經(jīng)出臺的稅收政策也沒有專門針對建設(shè)海洋牧場的企業(yè)實行減稅免稅，或者減稅力度過低，沒有充分考慮到海洋牧場建成后將會帶來的環(huán)境和生態(tài)效益而給予稅收上的大力扶持。因而，配套政策的缺乏也是我國海洋牧場建設(shè)中存在的亟待解決的法律問題。

三、完善我國海洋牧場建設(shè)的法律建議

1.借鑒域外成熟的法律制度經(jīng)驗。韓、日、美三國的海洋牧場建設(shè)比較成熟，并有較為完善的法律體系進行制度上的保障。其中，韓國于20世紀90年代制定并實施了關(guān)于海洋牧場的國家戰(zhàn)略，即《韓國海洋牧場事業(yè)的長期發(fā)展計劃》，隨后又出臺了《人工魚礁設(shè)置及管理規(guī)定》《海洋牧場事業(yè)運營管理規(guī)定》《水產(chǎn)資源管理法》《養(yǎng)殖漁業(yè)育成法》《漁場管理法》《水產(chǎn)業(yè)法》等專門法律文件。除此之外，韓國還有《海洋污染防治法》《海岸帶管理法》《海洋污染防治法》《海洋環(huán)境管理法》等漁業(yè)管理相關(guān)的法律。日本于1971年最早提出“海洋牧場”的概念，隨后在水產(chǎn)資源開發(fā)與保護、沿岸漁場開發(fā)、沿岸漁業(yè)振興、漁業(yè)生產(chǎn)組合、漁業(yè)災(zāi)害賠償、漁船損壞賠償、漁船、漁港等有關(guān)漁業(yè)的諸多方面都制定了單行法律、法規(guī)，并且每一部單行法律法規(guī)都有相應(yīng)的實施細則來補充，制定的法律文件有《沿岸漁場整修開發(fā)法》《漁港漁場整備法》《水產(chǎn)基本法》《200海里漁業(yè)水域暫行法》等。美國于1976年制定《馬格努森—史蒂文斯?jié)O業(yè)保護和管理法案》，并以該法案為基礎(chǔ)建立了美國的商業(yè)漁業(yè)和休閑漁業(yè)管理規(guī)則，其中，對漁業(yè)資源的評估管理、漁業(yè)管理計劃、確定捕撈份額的制度和國家漁業(yè)觀察員制度在實踐中取得了巨大的收效，奠定了美國在商業(yè)漁業(yè)和休閑漁業(yè)中的制度保障。美國國會又于1984年通過了《國家漁業(yè)增殖提案》，1985年出臺《國家人工魚礁計劃》，該計劃聯(lián)合了美國的環(huán)保署和海洋警衛(wèi)隊等組織，通過加大多渠道監(jiān)管力度來保障美國人工魚礁造礁原料的安全性和無污染性。

2.制定相關(guān)法律法規(guī)。在借鑒域外先進法律制度的同時，也應(yīng)結(jié)合我國特色，制定出適合我國國情的相關(guān)法律法規(guī)。一方面，應(yīng)在國家層面制定具有統(tǒng)一指導(dǎo)意義的海洋牧場專項法律法規(guī)，但立法花費時間長，成本大，短期時間難以實現(xiàn)。另一方面，可以完善我國現(xiàn)有的法律文件，將海洋牧場建設(shè)的相關(guān)制度寫進《漁業(yè)法》此類高位階法律，制定各項規(guī)章制度，從海洋牧場建設(shè)的項目立項、申請程序、審批辦法、價格制定、運營管理、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管等方面制定相應(yīng)的規(guī)章制度，規(guī)范海洋牧場建設(shè)行為。目前，我國沿海省市已經(jīng)出臺的人工魚礁相關(guān)的規(guī)定主要有《廣東省人工魚礁管理規(guī)定》《河北省人工魚礁建設(shè)管理規(guī)定（試行）》《山東省人工魚礁管理辦法》，以及第一部關(guān)于海洋牧場的單項法規(guī)《連云港市海洋牧場管理條例》。這些規(guī)定在一定范圍內(nèi)促進了我國海洋牧場法律制度的建設(shè)，但仍有很多法律問題未能解決。因此鼓勵并支持沿海各省市出臺符合本省實際情況的地方性法規(guī)，對當?shù)睾Ｑ竽翀龅囊?guī)劃建設(shè)、開發(fā)經(jīng)營、生態(tài)保護、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等方面做出明確規(guī)定，已經(jīng)設(shè)立海洋牧場試點的沿海省市可以結(jié)合發(fā)展經(jīng)驗及實踐中存在的法律問題完善已有的地方性法規(guī)將能夠更好更全面地解決這些法律問題。此外，還應(yīng)通過梳理我國已有的規(guī)范性法律文件，使其從“分散”到“集中”進行過渡，最終形成全面的、綜合性的海洋牧場法律、法規(guī)體系，使立法活動與海洋牧場建設(shè)和運營管理實踐實現(xiàn)良好互動。

3.制定系統(tǒng)的配套政策。海洋牧場的建設(shè)和發(fā)展不僅需要法律制度的保障還需要中央和地方各級政府的支持。通過對海洋牧場建設(shè)的模式、管理制度、發(fā)展規(guī)律等進行分析和研究，地方各級政府根據(jù)研究成果來制定與當?shù)叵噙m應(yīng)的海域使用審批、財政優(yōu)惠、稅收減免、海洋環(huán)境保護和資金融資等方面的配套政策。地方各級政府通過建設(shè)和完善海洋牧場基礎(chǔ)設(shè)施，并為企業(yè)建設(shè)海洋牧場提供技術(shù)支持，完善政府信息公開，建設(shè)服務(wù)型政府等措施都將更好的推動我國海洋牧場的建設(shè)水平。因此，當前中央層面和地方層面都應(yīng)該積極整合我國現(xiàn)有的漁業(yè)支持政策，加大對海洋牧場建設(shè)相關(guān)項目的資金支持力度，多方面出臺支持國家級海洋牧場建設(shè)的利好政策并鼓勵沿海各省市出臺符合當?shù)靥厣南嚓P(guān)政策。按照“誰投資、誰負責(zé)、誰受益”的原則，在批準環(huán)節(jié)，應(yīng)該簡化海洋牧場的審批手續(xù)，減免海域使用費用，增加海域使用年限。在稅收優(yōu)惠方面，可以在營業(yè)稅、海域使用金、生態(tài)補償金等推出相應(yīng)政策，還可以對修復(fù)、優(yōu)化海洋漁業(yè)資源和水域生態(tài)環(huán)境的海洋牧場進行適當減免。從信貸方面來看，可以根據(jù)海洋牧場的性質(zhì)結(jié)合當?shù)匦刨J機構(gòu)開展不同層次的信貸優(yōu)惠措施，對海洋牧場建設(shè)項目在貸款的審批、抵押擔保、貸款利率等方面給予一定的政策優(yōu)惠，對不同海洋牧場經(jīng)營主體分類設(shè)立專項資金、稅收、貸款等手段扶持，重點扶持具有較好生態(tài)效益和經(jīng)濟效益的海洋牧場。在保險政策上，當海洋牧場購買環(huán)境保護類保險時應(yīng)予以優(yōu)惠。通過國家和地方的多方系統(tǒng)配套政策聯(lián)動，促進我國海洋牧場規(guī)模化發(fā)展。

建設(shè)現(xiàn)代化、國際化的海洋牧場不僅需要相關(guān)法律制度的保障，還需要系統(tǒng)的配套海洋牧場產(chǎn)業(yè)政策的扶持。積極向發(fā)達國家學(xué)習(xí)優(yōu)秀的法律制度和先進經(jīng)驗將促進我國海洋牧場的建設(shè)和發(fā)展，使海洋產(chǎn)業(yè)成為我國經(jīng)濟發(fā)展的新支柱，推動我國實現(xiàn)海洋強國的目標。

參考文獻：

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[2]? 楊紅生.中國現(xiàn)代化海洋牧場建設(shè)的戰(zhàn)略思考[J].水產(chǎn)學(xué)報，2019，（43）.

[責(zé)任編輯 百 合]