縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口戶籍選擇邏輯與政策導(dǎo)向

李文茂

摘要：文章基于山東省的數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)縣域城鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口多為城鎮(zhèn)擴(kuò)張導(dǎo)致的就地轉(zhuǎn)移人員和周邊農(nóng)村以家庭為單位的城鄉(xiāng)兩棲人員構(gòu)成。與大城市不同，縣域城鎮(zhèn)公共服務(wù)的可及性與戶籍關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，且城鄉(xiāng)戶籍含金量正經(jīng)歷此消彼長(zhǎng)的過程。由此，縣域城鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口問題政策選擇的關(guān)鍵并不是引導(dǎo)農(nóng)村籍人口在城鎮(zhèn)落戶，而是著眼于跨越城鄉(xiāng)狀態(tài)下家庭的穩(wěn)定和幸福，提升其融入城鎮(zhèn)能力并充分保障農(nóng)村權(quán)益。

關(guān)鍵詞：縣域城鎮(zhèn)化；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；戶籍；公共服務(wù)；山東省

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.06.014 中圖分類號(hào)：C922/TU981

文章編號(hào)：1009-1483（2020）06-0099-05 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Logic of Household Selection of Rural Migrant People and Policy Choice in the Process of County Urbanization： Based on Data in Shandong Province

LI Wenmao

[Abstract] The data analysis of Shandong Province shows that new urban people are mainly composed of rural residents caused by urban expansion and rural residents in the surrounding countryside whose families are raised across the urban and rural. Different from big cities， the connection between public services accessibility and household identity is week in counties， and the value of urban household identity is falling and rural one is rising. Therefore， the key problem rural migrant people in counties are facing is not urban household identity′s acquisition but improvement of their working skills in counties and protection of their rural properties.

[Keywords] county urbanization； rural migrant people； household registration； public service； Shandong Province

引言

當(dāng)前，在我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，人口流動(dòng)已不再單純是從農(nóng)村到城鎮(zhèn)、從小城鎮(zhèn)到中小城市和大城市的單向流動(dòng)，而是集聚與分散并存的多元、多方向流動(dòng)[1]。其中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其家庭向其家鄉(xiāng)附近的城鎮(zhèn)聚集，實(shí)現(xiàn)就地就近城鎮(zhèn)化是重要的方向之一?？h域城鎮(zhèn)的戶籍含金量、公共服務(wù)可及性，以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的本地屬性，決定了縣域城鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口問題的政策著力點(diǎn)并不在于引導(dǎo)其在城鎮(zhèn)落戶上。

城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度歷來被學(xué)者所詬病。經(jīng)過近四十年的漸進(jìn)式戶籍制度改革，時(shí)至今日，戶籍制度仍然是人口遷移管制的重要手段，城鎮(zhèn)戶籍人口和非戶籍人口在勞動(dòng)就業(yè)、子女教育、社會(huì)保障等方面仍然存在一定的差別。據(jù)周天勇等的測(cè)算，人口遷移管制對(duì)消費(fèi)、收入和總產(chǎn)出都造成了較大的負(fù)面影響[2]。實(shí)際上，戶籍制度并不直接對(duì)農(nóng)村人口的遷移發(fā)揮約束作用，而是作為各項(xiàng)政策制度實(shí)施的載體對(duì)鄉(xiāng)—城人口遷移發(fā)揮約束作用。

戶籍制度改革不僅使公民身份由鄉(xiāng)到城的轉(zhuǎn)變變得更容易，更重要的是使與戶籍相關(guān)聯(lián)的教育、醫(yī)療、就業(yè)、社保等一系列城市待遇能夠讓進(jìn)城農(nóng)村人口同等享受。蔡昉從勞動(dòng)力供給角度闡明，戶籍制度改革或提高戶籍城鎮(zhèn)化率可帶來“一石三鳥”的改革紅利，一是增加勞動(dòng)力供給，二是發(fā)揮資源重新配置作用，提升全要素生產(chǎn)率，三是擴(kuò)大中等收入消費(fèi)群體[3]?，F(xiàn)行戶籍制度改革是促進(jìn)人口流動(dòng)、延續(xù)人口紅利的制度手段，服從于各級(jí)政府追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的需求。陳波等提出，隨著人口形勢(shì)的嚴(yán)峻程度逐步加劇，以及由此導(dǎo)致的負(fù)面結(jié)果逐步顯現(xiàn)，通過制度改革深挖人口紅利幾乎是必然趨勢(shì)[4]。

就地就近城鎮(zhèn)化是相對(duì)于異地城鎮(zhèn)化而言的。辜勝阻等學(xué)者提出，就近和就地城鎮(zhèn)化是中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中有別于異地城鎮(zhèn)化的一種獨(dú)具特色的道路[5]。李強(qiáng)對(duì)就近城鎮(zhèn)化和就地城鎮(zhèn)化作了界定，“就近城鎮(zhèn)化”是指近距離遷移到家鄉(xiāng)附近的市鎮(zhèn)，主要為以地級(jí)市和縣級(jí)城鎮(zhèn)為核心的城鎮(zhèn)化；“就地城鎮(zhèn)化”突出了農(nóng)村的就地改造，指農(nóng)民在世世代代居住的鄉(xiāng)村地區(qū)，完成了向城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型[6]。人口就地就近城鎮(zhèn)化，主要是依托縣域、中心鎮(zhèn)和農(nóng)村新型社區(qū)實(shí)現(xiàn)人口聚集[7]。實(shí)際上，從近年來全國(guó)農(nóng)民工流向數(shù)據(jù)來看，本地農(nóng)民工數(shù)量上升的速度快于外出農(nóng)民工，表明農(nóng)民工回流趨勢(shì)具有普遍性。

對(duì)于近距離流動(dòng)人口，尤其是縣域內(nèi)由鄉(xiāng)到城的流動(dòng)人口，是否在城鎮(zhèn)落戶并不重要。對(duì)改革城鄉(xiāng)二元戶籍制度—實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)待遇共享—增加勞動(dòng)力供給—延續(xù)人口紅利這種假設(shè)進(jìn)行細(xì)致考察，會(huì)發(fā)現(xiàn)其中的邏輯在廣大中小城市尤其是在縣域城鎮(zhèn)這個(gè)層面并不成立。如果把大城市戶籍制度改革和異地城鎮(zhèn)化的策略在縣域城鎮(zhèn)一以貫之，甚至作為重點(diǎn)制度改革內(nèi)容，那將是避重就輕的政策導(dǎo)向。

1縣域城鎮(zhèn)戶籍與公共服務(wù)的關(guān)聯(lián)

1.1公共服務(wù)可及性

《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》印發(fā)以來，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為新型城鎮(zhèn)化工作的首要任務(wù)，是基于“長(zhǎng)期工作生活在城市的農(nóng)村籍人口，卻不能與城市戶籍人口同等享受子女教育、住房保障等城市待遇”這種判斷基礎(chǔ)之上的決策。山東省縣域城鎮(zhèn)的調(diào)查顯示，這種判斷并不完全成立。戶籍的重要性在于戶籍與公共服務(wù)產(chǎn)品的掛鉤程度，以及公共服務(wù)供給品的相對(duì)稀缺性。經(jīng)過多年的戶籍制度改革，落戶限制門檻在縣域城鎮(zhèn)已經(jīng)基本不存在，而且經(jīng)過多年城鎮(zhèn)建設(shè)投入，公共服務(wù)供給能力已極大提升。

首先，縣域城鎮(zhèn)公共服務(wù)的享受與戶籍掛鉤程度低。與農(nóng)村地區(qū)相比，縣域城鎮(zhèn)的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會(huì)保障、住房保障等公共服務(wù)資源配置好得多，但一般講來，這些優(yōu)質(zhì)資源的享有并不取決于是否擁有城鎮(zhèn)戶籍，而更多取決于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的經(jīng)濟(jì)條件——能否在城鎮(zhèn)獲得穩(wěn)定就業(yè)和購(gòu)房定居[8]。僅部分中小城市在子女教育一項(xiàng)與城鎮(zhèn)戶籍尚有較強(qiáng)關(guān)聯(lián)，醫(yī)療、養(yǎng)老、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)的可及性與城鄉(xiāng)戶籍關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，而能否享受更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)取決于居民家庭的財(cái)力。而且，居住證制度的推行進(jìn)一步降低了享受公共服務(wù)與戶籍的關(guān)聯(lián)。

其次，縣域城鎮(zhèn)公共服務(wù)產(chǎn)品稀缺性不高。近年來，縣域城鎮(zhèn)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)設(shè)施不斷完善。相對(duì)于大城市，縣域城鎮(zhèn)公共服務(wù)產(chǎn)品的稀缺性并不強(qiáng)。一項(xiàng)山東省中小城市調(diào)查顯示，多數(shù)縣市教育設(shè)施配套完成率實(shí)現(xiàn)100%，絕大多數(shù)城市中小學(xué)平均每班人數(shù)符合班額人數(shù)限定，基本解決了大班額問題?？h人民醫(yī)院、婦幼保健院擴(kuò)建等重點(diǎn)工程積極實(shí)施，醫(yī)療衛(wèi)生資源配置更加充足，新增人口的醫(yī)療衛(wèi)生資源需求得到滿足。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合作為新興的養(yǎng)老模式在中小城市悄然興起，一些醫(yī)院增設(shè)了養(yǎng)老服務(wù)，醫(yī)療服務(wù)延伸到社區(qū)住戶，社會(huì)資本也紛紛介入，養(yǎng)老服務(wù)的“最后一公里”問題正在探索破解。

因此，在縣域城鎮(zhèn)公共服務(wù)的可及性與戶籍關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)。在這種情況下，通過戶籍城鎮(zhèn)化率和常住人口城鎮(zhèn)化率之差來反映縣域城鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化程度是不恰當(dāng)?shù)?。以上分析也可用來解釋大量人戶分離現(xiàn)象的存在，即戶口在農(nóng)村，工作生活在城鎮(zhèn)的現(xiàn)象。

1.2城鄉(xiāng)戶籍含金量的反轉(zhuǎn)

當(dāng)前，山東省縣域城鎮(zhèn)的落戶限制已經(jīng)完全放開，但農(nóng)村人口轉(zhuǎn)戶至縣級(jí)城市數(shù)量十分有限。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，不僅農(nóng)村人口不愿放棄農(nóng)村戶籍，落戶城鎮(zhèn)，而且很多城鎮(zhèn)戶籍人口試圖遷戶至農(nóng)村。這主要是由縣域城鎮(zhèn)的戶籍含金量不高和農(nóng)村戶籍含金量的提升造成的。

縣域城鎮(zhèn)戶籍含金量不高。歷經(jīng)多年的戶籍制度改革、糧食供給制度改革、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格改革和城市公共服務(wù)供給制度改革，我國(guó)的城鄉(xiāng)二元制度壁壘已經(jīng)發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變。在城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險(xiǎn)、義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)、城鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持、基本公共衛(wèi)生服務(wù)等諸多方面已實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同等待遇。除了在某些縣域城鎮(zhèn)子女受教育權(quán)利仍與城鎮(zhèn)戶籍還有關(guān)聯(lián)外，多數(shù)縣域城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)戶籍身份的優(yōu)越性已不明顯。

農(nóng)村戶籍含金量不斷提升。與城鎮(zhèn)戶籍含金量下降相反，農(nóng)村戶籍含金量在一定程度上上升，尤其是在城市近郊，土地和房產(chǎn)因?yàn)閰^(qū)位良好而價(jià)值攀升，居住在這些地方的農(nóng)村人口是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的較大受益者。雖然中央政策多次強(qiáng)調(diào)，不得以退出承包地和宅基地作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，但農(nóng)村戶籍與上述“兩塊地”的關(guān)聯(lián)在實(shí)際中并沒有明確脫鉤。正在實(shí)施的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的確定也往往和農(nóng)村戶籍相關(guān)。在居住方面，農(nóng)村居民享有農(nóng)村危房改造、農(nóng)村廁所無害化改造等各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼；衛(wèi)生計(jì)生方面，享有城市居民所有沒有的農(nóng)村婦女“兩癌”免費(fèi)檢查、農(nóng)村育齡婦女免費(fèi)增補(bǔ)葉酸，以及孕產(chǎn)婦住院分娩補(bǔ)助等；就業(yè)創(chuàng)業(yè)方面，享有農(nóng)村青年創(chuàng)業(yè)小額貸款、農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)貸款等優(yōu)惠政策（見表1）。

2縣域城鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口構(gòu)成

近年來，山東省以縣級(jí)城市為主體的中小城市成為聚集人口的重要載體?？h級(jí)城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主要來自三部分：一是由于城市擴(kuò)張?jiān)修r(nóng)村地區(qū)人口納入城區(qū)范圍；二是周邊農(nóng)村地區(qū)人口進(jìn)城居住就業(yè)；三是其他外出農(nóng)民工返鄉(xiāng)。其中第二三部分有重疊。

2.1城市擴(kuò)張：原有居民就地城鎮(zhèn)化

城市擴(kuò)張涉及新城新區(qū)建設(shè)、開發(fā)區(qū)建設(shè)、行政區(qū)劃調(diào)整（鎮(zhèn)改街道、村莊改社區(qū)）等行為。在符合規(guī)劃和土地用途管制前提下，大量村莊整建制地納入城區(qū)范圍。村民的轉(zhuǎn)變不僅僅是在鄉(xiāng)城身份上，與身份相關(guān)的一系列制度設(shè)置也發(fā)生由鄉(xiāng)到城的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變是全方位的：農(nóng)村的宅基地由農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變股份制或股份合作制，村民委員會(huì)改設(shè)為城市居民委員會(huì)，行政區(qū)劃代碼由農(nóng)村屬性調(diào)整為城市屬性，符合被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)條件的，參加被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，納入城市社會(huì)救助范圍，符合條件的依法按照城市標(biāo)準(zhǔn)享受。

經(jīng)過多年實(shí)踐探索，一整套的涉及土地征收、建筑物拆除、勞動(dòng)力安置、土地開發(fā)的實(shí)施策略和辦法逐步成熟，大量農(nóng)村人口實(shí)現(xiàn)就地完全市民化。在城中村改造過程中，居民身份短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)換，鄉(xiāng)—城二元制度的轉(zhuǎn)變也最為迅速、集中、密集和完整。由于城市擴(kuò)張導(dǎo)致的新增城市人口占除了自然增長(zhǎng)之外的新增城鎮(zhèn)人口的比重在50%以上，構(gòu)成新增城鎮(zhèn)人口的主體。這部分人口戶籍的改變是被動(dòng)的。

2.2縣城購(gòu)房：家庭就近城鎮(zhèn)化

近年來，到縣城購(gòu)房成為縣域內(nèi)本地農(nóng)村人口一種較普遍行為。山東省西部某縣調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，30%以上的農(nóng)村家庭在縣城以上的城市購(gòu)買樓房，有少數(shù)村這一比例超過50%。農(nóng)村接近婚齡的未婚男性，基本都會(huì)在縣城購(gòu)房。冬季，有條件的農(nóng)村老人也會(huì)選擇在縣城居住。對(duì)于有條件的農(nóng)村居民，到縣城居住享受更好的居住條件、子女享受更優(yōu)質(zhì)的教育資源甚至父母享受更舒適的晚年生活并不再是奢侈的追求。此外，家用汽車的普及帶來了通勤的便利，農(nóng)村居民的活動(dòng)半徑極大延展。

在縣城購(gòu)房安家的主要原因是婚姻、子女教育和改善居住條件，而并非在縣城就業(yè)。將家安在了縣城，也并非意味著在縣城安居樂業(yè)，而只是人口擺動(dòng)的軸心由農(nóng)村遷至縣城。這部分人以家庭為單位，生產(chǎn)生活上選擇代際分工、跨越城鄉(xiāng)的策略——年輕勞動(dòng)力外出務(wù)工，長(zhǎng)輩進(jìn)城照看孫輩、回鄉(xiāng)經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)，未成年人在縣城上學(xué)。由于前文所述原因，這部分人落戶城鎮(zhèn)數(shù)量也不會(huì)很多。另外，在縣城務(wù)工而不在縣城居住的人口，對(duì)縣城沒有歸屬感，成為新增城鎮(zhèn)戶籍人口的可能性更?、佟?/p>

2.3農(nóng)民工返鄉(xiāng)：倒卷式回流

農(nóng)民工返鄉(xiāng)并非簡(jiǎn)單地“返回鄉(xiāng)村”，而更多的是返回家鄉(xiāng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城，構(gòu)成當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)常住人口。農(nóng)民工返鄉(xiāng)現(xiàn)象的背后，是人口結(jié)構(gòu)的深刻變化與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的全面調(diào)整?！?018年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，農(nóng)民工平均年齡由2010年35.5歲提高到2018年的40.2歲，提高了4.7歲，50歲以上農(nóng)民工所占比重由2010年的12.9%提高到22.4%，提高了9.5個(gè)百分點(diǎn)[9]。老一代農(nóng)民工在體力、技能上都難以適應(yīng)新形勢(shì)下的工作要求。這是一種倒卷式的波浪式人口流動(dòng)[10]，最先出去的浪花有相當(dāng)一部分會(huì)倒卷回來，這些倒卷回來的浪花構(gòu)成了流出地城鎮(zhèn)化的人口來源。這部分人落戶到縣域城鎮(zhèn)的可能性也不大。

這三個(gè)方面的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口構(gòu)成了縣域城鎮(zhèn)除了自然增長(zhǎng)之外的新增城市人口的主要來源，但真正實(shí)現(xiàn)戶籍由鄉(xiāng)到城轉(zhuǎn)變的是第一方面人口。以家庭為單位的城鄉(xiāng)雙棲人口，落戶城鎮(zhèn)的數(shù)量很少，他們是城鄉(xiāng)利益均沾的群體。戶籍在農(nóng)村、安家在縣城、務(wù)工在較大城市成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的一種特有生存境遇，人戶分離、職住分離的狀態(tài)沒有改變。

3就地就近城鎮(zhèn)化政策著力點(diǎn)

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口問題的關(guān)鍵不是讓跨越城鄉(xiāng)的人口實(shí)現(xiàn)在城鎮(zhèn)落戶，而是承認(rèn)他們城鄉(xiāng)“兩頭”都占的現(xiàn)狀，讓他們?cè)诔鞘幸司右藰I(yè)，在農(nóng)村兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)[11]。對(duì)現(xiàn)階段“亦城亦農(nóng)”“半城半農(nóng)”生活的尊重，是針對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的明智態(tài)度。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鄉(xiāng)流動(dòng)中家庭的穩(wěn)定和幸福是政策的著力點(diǎn)之一，本文提出主要建議如下。

3.1增加縣域城鎮(zhèn)就業(yè)機(jī)會(huì)

縣級(jí)城市功能先天不足，有很好的生活、消費(fèi)的功能，卻不能提供充足的就業(yè)崗位。因此，應(yīng)通過發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、壯大二三產(chǎn)業(yè)、扶持中小企業(yè)發(fā)展等途徑拓寬農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移渠道，適應(yīng)農(nóng)村勞動(dòng)力就地就近轉(zhuǎn)移需要，增加農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)。構(gòu)建和完善返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)政策體系、創(chuàng)業(yè)平臺(tái)體系和創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系“三個(gè)體系”，引導(dǎo)和鼓勵(lì)返鄉(xiāng)人員投資創(chuàng)業(yè)，以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)。適應(yīng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換要求，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)過程中嚴(yán)密關(guān)注勞動(dòng)密集型企業(yè)等就業(yè)情況，建立規(guī)模裁員和失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，支持企業(yè)穩(wěn)崗，做到轉(zhuǎn)崗不下崗，轉(zhuǎn)業(yè)不失業(yè)。

3.2提升縣域城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐能力

結(jié)合資源稟賦和區(qū)位優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步明確縣域城鎮(zhèn)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)。制造業(yè)基礎(chǔ)較好的縣域城鎮(zhèn)，充分利用土地、人力等綜合成本低的優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，積極承接中心城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，推動(dòng)制造業(yè)規(guī)?；?、特色化、集群化發(fā)展，推進(jìn)制造業(yè)邁向中高端。位于沿海的縣域城鎮(zhèn)主動(dòng)承接海洋科技成果轉(zhuǎn)化落地，參與構(gòu)建完善山東省現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)體系。以土地、山水資源見長(zhǎng)的農(nóng)業(yè)大縣（市）以積極培育市場(chǎng)參與主體，搭建資源整合平臺(tái)，持續(xù)推進(jìn)一二三產(chǎn)融合發(fā)展。資源受限和呈收縮趨勢(shì)的縣域城鎮(zhèn)，通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來增強(qiáng)城市產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)小而強(qiáng)的精致化發(fā)展。

3.3提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在勞動(dòng)力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)技能的提升，關(guān)系到勞動(dòng)力再生產(chǎn)的問題。進(jìn)一步完善政府購(gòu)買職業(yè)培訓(xùn)服務(wù)，通過招標(biāo)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)提供對(duì)接當(dāng)?shù)貏趧?dòng)市場(chǎng)需求的職業(yè)培訓(xùn)、建立社區(qū)培訓(xùn)學(xué)習(xí)中心等方式，向重點(diǎn)群體免費(fèi)提供更多的信息技術(shù)和就業(yè)技能培訓(xùn)。將重點(diǎn)群體納入職業(yè)院校招生范圍，靈活采用彈性學(xué)習(xí)時(shí)間和多元教學(xué)模式，提升融入城市的就業(yè)能力。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口下一代，無論是在城市還是留守在農(nóng)村，都應(yīng)享受與城市孩子同等的教育資源。

3.4在保護(hù)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上分享發(fā)展成果

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，首要的是破除人口、土地、資金、技術(shù)、信息等要素在城鄉(xiāng)之間雙向流動(dòng)的障礙。在這個(gè)過程中，政策導(dǎo)向上一是要保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口利益不受損，二是要讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口分享發(fā)展成果。農(nóng)民土地收益分配機(jī)制的明確，關(guān)系到農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)未來的穩(wěn)定預(yù)期。應(yīng)維護(hù)已在城鎮(zhèn)居住生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)。加快戶籍變動(dòng)與農(nóng)村“三權(quán)”脫鉤，不得以退出“三權(quán)”作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。除實(shí)際居住生活在農(nóng)村，擁有宅基地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)且以農(nóng)業(yè)收入為主要來源的公民可落戶農(nóng)村外，嚴(yán)格限制城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村落戶，維護(hù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口既有權(quán)益。實(shí)施產(chǎn)權(quán)保護(hù)只是最基本的，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在資本、科技、信息等要素下鄉(xiāng)過程中，可充分利用農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，以股東身份分享農(nóng)村地區(qū)發(fā)展成果。此外，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市后的增值收益，應(yīng)向農(nóng)村籍人口分配傾斜。

4結(jié)語(yǔ)

縣域城鎮(zhèn)的戶籍含金量、公共服務(wù)可及性與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的本地屬性，決定了縣域城鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口問題的政策著力點(diǎn)不在于引導(dǎo)其落戶上。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在勞動(dòng)力市場(chǎng)的弱勢(shì)地位是由過去的城鄉(xiāng)不均衡的投入制度造成，是長(zhǎng)時(shí)間累積作用于人的結(jié)果。著力提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在勞動(dòng)力市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力，提升融入城鎮(zhèn)的能力是問題的關(guān)鍵。在此輪農(nóng)村資源價(jià)值提升過程中，如果農(nóng)村產(chǎn)權(quán)得不到有效保護(hù)，農(nóng)村籍人口權(quán)益有進(jìn)一步被剝奪的可能。在縣域城鎮(zhèn)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的問題不是在城鎮(zhèn)各項(xiàng)權(quán)益是否有權(quán)享有的問題，而是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以家庭為單位提高生活境遇的問題。

注：

①山東某縣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，因在縣城務(wù)工經(jīng)商而落戶縣城的僅占所有落戶人員總數(shù)的0.3%，因其他原因落戶縣城的占比情況為：招生，2.8%；購(gòu)房租房，6.5%；投靠親屬，57.3%；錄用聘用，20.8%；退役，10.5%；其余為退休回原籍、其他原因，1.8%。

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