土地發(fā)展權(quán)重構(gòu)下的土地整備模式研究

楊恒

摘要：文章從土地發(fā)展權(quán)的視角出發(fā)，指出存量土地更新中“爭地”背后的“爭權(quán)”邏輯，提出一種針對存量用地更新的土地整備模式——在“規(guī)劃集成”前提下，通過政府主導的土地重劃機制，直接從土地產(chǎn)權(quán)的空間調(diào)整入手，平衡地方政府、土地權(quán)利人、社會資本方在土地增值收益與社會公共職責之間的利益博弈，保障更新過程中公益性項目、公共服務和市政設施落地。進而對以土地發(fā)展權(quán)為支撐的土地整備工作提出建議，以期使存量土地實現(xiàn)多元價值的共贏與分配公平。

關鍵詞：土地發(fā)展權(quán)；土地整備；土地重劃；土地增值收益分配；廣州市增城區(qū)

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.06.003 中圖分類號：TU984

文章編號：1009-1483（2020）06-0012-06 文獻標識碼：A

Analysis on Land Rearrangement Mode of Land Development Right Reconfiguration： A Case Study of Zengcheng District， Guangzhou City

YANG Heng

[Abstract] Assuming the perspective of land development right， the paper reveals the vying for land in the redeveloping of stock land behind vying for rights. A land rearrangement mode is proposed： Starting with land property right reallocation， negotiation among the three main stakeholders-local government， landholders and private capital gets guided by proactive planning and regulated by land consolidation policies， distributing both the right to added values and the ensuing obligations， thus ensuring the implementation of projects of public welfare and infrastructure. Further suggestions are made for land rearrangement practice based on development rights， in order to realize the win-win situation and fair distribution of stock land among multiple values.

[Keywords] land development right； land rearrangement； land consolidation； land appreciation income distribution； Zengcheng District in Guangzhou City

引言

2008年，國土資源部和廣東省人民政府聯(lián)合開展了推進節(jié)約集約用地試點示范省的建設，開啟了推進“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊”改造的新篇章。2009年，廣州開始正式進入大規(guī)模“三舊”改造運動。尤其是都市區(qū)周邊的半城市化地區(qū)，集體經(jīng)濟自發(fā)發(fā)展導致空間績效低效的同時，又面臨城鄉(xiāng)二元所帶來的地區(qū)改造制約。以廣州東部的增城區(qū)為例，其展現(xiàn)了珠三角地區(qū)典型的自發(fā)城鎮(zhèn)化發(fā)展特征，集體經(jīng)濟發(fā)達但城鄉(xiāng)建設用地混雜、亦城亦鄉(xiāng)。改造項目受權(quán)屬邊界破碎、用地邊界畸零的制約，因此片面采用三舊改造政策難以實現(xiàn)地區(qū)用地整合發(fā)展。鑒于此，必要引入“土地發(fā)展權(quán)分配”思路，構(gòu)建包括工作模式、空間優(yōu)化與效益分配的總體框架，分析土地整備如何實現(xiàn)地區(qū)改造。并以增城綜合樞紐周邊土地整備、舊村改造土地整備工作為例，思考未來針對城鄉(xiāng)交融地區(qū)改造工作中如何從產(chǎn)權(quán)空間調(diào)整入手，減少社會總體資源的耗散，實現(xiàn)土地整合的價值最大化與增值收益公平分配。

1土地發(fā)展權(quán)與土地重劃

1.1土地發(fā)展權(quán)內(nèi)涵

土地是利益的物質(zhì)載體，土地產(chǎn)權(quán)是有關土地財產(chǎn)的一切權(quán)利的總和，包括土地所有權(quán)、土地使用權(quán)、土地租賃權(quán)、土地抵押權(quán)、土地繼承權(quán)、地役權(quán)等。土地發(fā)展權(quán)是土地產(chǎn)權(quán)“權(quán)利束”中的一種權(quán)利形態(tài)，作為一種土地使用方面的權(quán)利，具有支配性、獨立性；作為一種具有排他效力的物權(quán)①，土地發(fā)展權(quán)的空間邊界即權(quán)屬邊界，對權(quán)屬的調(diào)整自然引發(fā)復雜的經(jīng)濟與社會利益博弈。

英國是現(xiàn)代城市規(guī)劃的發(fā)源地，早在1932年頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中就提出了土地發(fā)展權(quán)的雛形——“改善金”的概念，即由于某地塊得到開發(fā)許可或其鄰接地塊開發(fā)受限，土地所有者獲得的暴利。1947年，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》正式引入“土地發(fā)展權(quán)”概念，指出土地發(fā)展權(quán)是開發(fā)土地的權(quán)利，是一種與土地所有權(quán)分離而單獨處置的權(quán)利，并把土地發(fā)展權(quán)收歸國有[1-2]。胡蘭玲提出土地發(fā)展權(quán)是對土地在利用上進行再發(fā)展的權(quán)利，即在空間上向縱深方向發(fā)展，在使用時變更土地用途之權(quán)[3]。林堅等進一步拓展了土地發(fā)展權(quán)的概念，認為土地發(fā)展權(quán)是以建設許可權(quán)為基礎，包括用途許可權(quán)、強度提高權(quán)[4]。張友安等提出土地發(fā)展權(quán)是一種物權(quán)，是將土地從較低利用效益的用途向較高利用效益的用途轉(zhuǎn)變或提升土地利用強度，以獲取土地收益的財產(chǎn)權(quán)[5]。

土地發(fā)展權(quán)成為可通過規(guī)劃賦權(quán)而獲得土地增值收益的兌現(xiàn)，其依附的空間載體成為當下存量更新中討論的核心，即通過一系列符合土地管理制度的實施路徑對土地發(fā)展權(quán)進行空間重構(gòu)，從公平正義的角度，以土地重劃來平衡各方權(quán)利主體的博弈。

1.2土地重劃經(jīng)驗借鑒

土地重劃是土地整備工作的核心，在合理規(guī)模的連片范圍內(nèi)以規(guī)劃方案為集成平臺，對不規(guī)則、不經(jīng)濟的土地進行空間整合，實質(zhì)是進行權(quán)屬交換與利益流動，提高土地利用效益，保障公共服務，道路廣場、公園綠地等設施建設。

德國的土地整理歷史悠久，是實施空間規(guī)劃的重要措施，為促進實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體發(fā)揮了重要作用，主要采用“土地重劃、地界調(diào)整和強行征購”三種手段來處理土地產(chǎn)權(quán)問題。其中，土地重劃主要應用于土地經(jīng)濟和公共服務兩個方面，在土地所有人、公共利益代表和農(nóng)業(yè)職工代表的共同參與下，通過不同的實施方式對城市擴張過程中不適應城市發(fā)展的各類土地進行適當?shù)闹貏?、置換、征購及權(quán)屬調(diào)整，通過土地發(fā)展權(quán)的交易促進土地集約利用[6-7]。

在我國沿海部分發(fā)達地區(qū)，經(jīng)過一輪快速城市化之后，面臨著土地資源的“硬約束”。深圳即在進入增量空間向存量優(yōu)化的時期后，于2011年正式啟動對土地整備的實踐探索。通過利益統(tǒng)籌一攬子解決歷史遺留問題，由政府主導對多方利益進行統(tǒng)籌協(xié)商，綜合運用土地、規(guī)劃、地價等手段，推動地區(qū)成片連片發(fā)展，從而實現(xiàn)城市整體利益最大化。其中，歷史問題的簡化處理、多方利益共贏下“算大賬”與“算小帳”的增值利益分配方法，以及多方參與的推進機制為探索我國傳統(tǒng)征地、利益分配模式的轉(zhuǎn)型奠定了基礎。至今，深圳實施土地整備面積約40平方公里，保障了包括地鐵、重要高快速路、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等重大基礎設施在內(nèi)的平臺建設，為權(quán)屬與歷史問題復雜的珠三角地區(qū)提供了豐富經(jīng)驗。

2土地發(fā)展權(quán)制約下的增城土地整備案例

增城曾先后隸屬于南海、惠州、佛山，于1975年正式劃歸廣州，具有珠三角地區(qū)典型的農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展路徑與粗放的土地利用方式。在對集體建設用地進行再開發(fā)過程中，集體經(jīng)濟組織、社會開發(fā)主體易于圍繞產(chǎn)權(quán)開展多輪利益博弈。以增城區(qū)西的鎮(zhèn)龍樞紐站為例，在站點內(nèi)匯集了地鐵、城軌、輕軌、長途客運站、公交總站等，在地塊內(nèi)涉及廣州地鐵集團、廣東鐵投集團、民營工業(yè)企業(yè)、村集體建設用地等多種權(quán)屬。從2014年至今，經(jīng)過了從權(quán)利主體謀劃各自利益的“分離”開發(fā)方案到政府為主導的“一體化”開發(fā)方案再到即將啟動的“整合”周邊村域進行綜合開發(fā)，該案例實踐了土地發(fā)展權(quán)不同歸屬模式下的開發(fā)方案[8]。

2.1“爭地”背后的“爭權(quán)”

方案初期，在城軌站點“紅線內(nèi)”分別由廣州地鐵集團編制站廳上蓋綜合開發(fā)規(guī)劃，廣東鐵投集團編制3萬平方米的上蓋商業(yè)辦公樓方案。兩個方案均采用“分離”的規(guī)劃理念，從內(nèi)部運營的角度出發(fā)，體現(xiàn)出對“地”的爭奪，最終導致兩處一體化開發(fā)的建筑物近在咫尺卻不能無縫對接（見圖1）。

綜合體外部的村集體建設用地情況更為復雜，所屬村域內(nèi)適用于傳統(tǒng)“三舊改造”優(yōu)惠政策的圖斑形狀畸零、分布零散，每個圖斑面積小于1公頃，且相距1公里以上，不具備拆除重建條件。另一方面，村集體用地也不同意以傳統(tǒng)征收模式進行連片開發(fā)，導致外部道路系統(tǒng)連接不暢，集體土地總價值耗散（見圖2）。

從方案初期的制約來看，政府、村集體、社會資本方均希望通過擴大“地”的邊界來獲益，表面是對土地的爭奪，實質(zhì)是源于土地發(fā)展權(quán)帶來增值收益的“爭權(quán)”，是土地發(fā)展權(quán)深度參與到土地再開發(fā)過程的體現(xiàn)。如鎮(zhèn)龍樞紐周邊地權(quán)得以強化的村集體，在整備的過程中作為自身權(quán)利的捍衛(wèi)者，不滿意傳統(tǒng)征收模式引發(fā)與政府“爭地”，希望在一次性的買斷交易中將自身的權(quán)利最大資本化，因此對土地經(jīng)濟價值采取索取的態(tài)度[9]。地方政府則期望在土地征收過程中儲備更多的國有用地，并利用軌道交通建設帶來的增值收益建設更多的公共服務設施。各開發(fā)主體希望獲得相對更優(yōu)區(qū)位的土地及有助于提升經(jīng)濟價值的建設方案?？梢姡瑐鹘y(tǒng)開發(fā)模式，權(quán)利主體過分關注自身發(fā)展，導致難以形成空間合力，消減土地增值收益。

2.2“土地重劃”背后的“利益分配”

2016年，在政府干預下，通過調(diào)整權(quán)屬界限，探索樞紐綜合體場站一體化開發(fā)模式，形成了整合城際軌道站、地鐵站、長途客運站、公交場站、P+R停車場、交通疏散廣場用地的一體化綜合開發(fā)方案。在綜合交通設施核心范圍統(tǒng)籌劃定用地界線，并依據(jù)各權(quán)屬單位原權(quán)益用地比例調(diào)整“利益分割線”，基于該條分割線對交通設施用地、上蓋開發(fā)用地及公共配套設施建設用地進行重新分配。

2019年，為進一步盤活樞紐周邊用地，開始積極探索以村域為整備范圍，對村集體用地、政府儲備用地及符合土地利用規(guī)劃的土地進行整備，探索存量土地再開發(fā)新路徑。主要工作包括固化現(xiàn)狀建設總量與各類用地邊界，在尊重現(xiàn)狀的基礎上進行建設規(guī)模與經(jīng)濟效益測算，保障原權(quán)益與土地增值部分合理分配；在方案中嚴守底線，保障公共設施、開敞空間及耕地總量；通過地塊歸并擴大政策優(yōu)惠范圍，通過社會資本引入優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)地區(qū)提升。探索通過“土地重劃”實現(xiàn)“利益分配”，體現(xiàn)了土地發(fā)展權(quán)的核心作用，加大了權(quán)益分配的廣度、力度、深度和難度，為土地整備盤活存量土地進行了有益探索。

2.3新時期土地整備工作內(nèi)容

土地整備核心即是重新調(diào)配各主體之間的收益，并落實到空間與規(guī)模上，引導建設行為。在生態(tài)文明建設新時期，土地整備也是國土空間規(guī)劃構(gòu)建的統(tǒng)一用途管制體系的重要措施，從土地發(fā)展權(quán)著手進行空間整合，實踐產(chǎn)權(quán)意義上的空間要素管制。具體工作內(nèi)容包括：

（1）封閉整備對象空間與禁止建設行為，在封閉的空間邊界內(nèi)，整備工作啟動前停止所有土地開發(fā)活動，形成一個相對靜止的整體。（2）確定公共設施容量與需求，在片區(qū)規(guī)劃方案的基礎上，配置公共設施，限定設施規(guī)模底線。（3）分配公共職責，土地權(quán)益人根據(jù)土地發(fā)展權(quán)調(diào)整后的增值收益，按比例分攤公共基礎設施用地，維持均等的獲益率。（4）結(jié)余用地支付公共經(jīng)費，土地整備參與主體共同承擔公共產(chǎn)品與公共服務，通過空間整合結(jié)余出可出讓用地或整體提升土地價值，用以承擔公共設施建設資金。（5）成果法定化，保障實施落地，由專門的政府機構(gòu)負責組織實施，由專業(yè)技術人員編制方案，最終通過控制性詳細規(guī)劃的法定化結(jié)果保障實施。

3基于土地發(fā)展權(quán)的土地整備建議

土地發(fā)展權(quán)的歸屬決定了土地重劃的原則與方法。在我國，國有土地擁有完整的土地權(quán)能②，集體土地擁有不完整的土地權(quán)能，因兩者制度差異導致在舊改過程中政府、村集體與市場主體三方博弈產(chǎn)生的隱形成本增加。因此，建議在土地整備工作中遵循“規(guī)劃集成”與“利益先行”兩個原則，在工作開展之初，以集成測量與確權(quán)、經(jīng)濟測算、規(guī)劃藍圖等內(nèi)容在內(nèi)的土地發(fā)展權(quán)的空間邊界方案修正，強化土地發(fā)展權(quán)的利益兌現(xiàn)規(guī)則，保障政府對城市公共職能的擔當與長遠規(guī)劃，滿足社會資本對投入產(chǎn)出利潤率的追求，實現(xiàn)土地權(quán)利人對發(fā)展權(quán)收益的追求。

3.1？從“單向被動”到“主動協(xié)商”的模式轉(zhuǎn)變

國家授權(quán)政府擁有國有土地所有權(quán)，其發(fā)展權(quán)天然應歸國家所有，在“集體建設用地—政府儲備—土地招拍掛—社會資本購入”的再開發(fā)過程中，國家只需對所有權(quán)、用途屬性及土地使用權(quán)進行“三次變更”即可完成傳統(tǒng)的土地征收從而獲得土地發(fā)展權(quán)帶來的增值。政府通過“年產(chǎn)值倍數(shù)法”從集體征收土地變?yōu)閲型恋?，并依?jù)規(guī)劃重新賦予用途和開發(fā)強度后將使用權(quán)讓渡到建設資本方，獲取規(guī)劃賦權(quán)后顯化的土地價值帶來出讓收益[10]。在土地使用權(quán)變更過程中，農(nóng)民的征收補償與增值收益之間存在較大差距，農(nóng)村集體無法分享規(guī)劃實施帶來的土地增值，引發(fā)農(nóng)民抗拒談判并追求高額補償?shù)壬鐣栴}。多方權(quán)利主體在傳統(tǒng)方式中，呈現(xiàn)一個單向的且個體相對被動的模式（見圖3）。

在傳統(tǒng)的單向被動模式中，土地發(fā)展權(quán)從三個方面制約土地再開發(fā)效益：（1）制約參與者積極性。單個項目的規(guī)劃編制技術與多主體實施機制難以充分考慮土地產(chǎn)權(quán)人和市場主體的意愿和利益，土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移機制與補償機制的缺位限制部分土地發(fā)展權(quán)的釋放，主體參與積極性不高。（2）發(fā)展權(quán)交換時間過長導致價值耗散。土地征轉(zhuǎn)產(chǎn)生的歷史遺留問題復雜，確權(quán)與談判時間過長，導致交易成本過高，影響土地要素流動和配置。（3）權(quán)屬用地交錯，空間形態(tài)碎片化的特征，與規(guī)劃管理要求契合度低，難以有效開發(fā)利用。

為消解博弈帶來的價值耗散，土地整備項目在啟動之初，需明確各方權(quán)利人的利益沖突點，構(gòu)建多方主體間動態(tài)的利益循環(huán)，在政府搭建的對話平臺上達成“臨時結(jié)盟”，三者之間形成動態(tài)平衡（見圖4）。

在動態(tài)博弈中，政府以制度供給和規(guī)劃賦權(quán)對村集體土地權(quán)利人和社會資本方進行管控，土地權(quán)利人與社會資本方分別以自身具有的土地和資金為砝碼參與到土地發(fā)展權(quán)分配中。在地方政府搭建的協(xié)商平臺，利益相關者共同討論地區(qū)未來發(fā)展方向、社會公共責任、多方訴求及底線，逐漸明確地區(qū)藍圖與共同責任。整備過程中，社會資本將與土地權(quán)利人形成臨時結(jié)盟，向地方政府爭取土地與開發(fā)規(guī)模，政府在充分考慮因公共利益而造成的部分土地貶值，因品質(zhì)提升而帶來的土地增值后，向同盟分配公共責任，以及再開發(fā)后同盟可獲得的建設規(guī)模與新的土地發(fā)展權(quán)邊界。同時，土地權(quán)利人與社會資本在政府的指導下，對包括土地的區(qū)位、規(guī)模、開發(fā)用途和強度等要素進行靈活調(diào)劑與分配，固化土地權(quán)利人的補償、回遷后集體用地大小與規(guī)模、配套公共服務設施建設費用支出及用于融資的建筑規(guī)模與用地等。在全過程中，三方采取主動協(xié)商的方式就增值分配開展多輪談判直至達成平衡。

3.2？從“碎片化”到“成片連片”的空間優(yōu)化

土地的碎片化實質(zhì)是指實體空間的碎化，表現(xiàn)為邊界破碎和布局分散，實質(zhì)是指產(chǎn)權(quán)多元分散的社會意義，尤其在發(fā)達城市周邊集體經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，長期以來分散增長的工業(yè)用地進一步加劇了碎片化現(xiàn)象。從鎮(zhèn)龍樞紐周邊村莊土地利用現(xiàn)狀情況來看，圖斑形狀畸零、分布零散，難以遵循傳統(tǒng)三舊改造“就圖斑改圖斑”的方式進行更新（見圖5）。為發(fā)揮土地的總體價值，建議以公平自愿為原則，結(jié)合拆舊復墾工作，展開權(quán)屬邊界的互換，形式包括集體建設用地之間、國有建設用地之間、集體與國有建設用地之間使用權(quán)主體的互換，實現(xiàn)實體空間由碎片化向整體性形態(tài)整合（見圖6）。

3.3？從“單一經(jīng)濟”到“多元共贏”的效益提升？？

廣東舊改是為解決發(fā)達地區(qū)發(fā)展進程中物質(zhì)形態(tài)老化、城市公共職能短缺、經(jīng)濟社會與環(huán)境問題而進行的城市規(guī)劃干預手段，政府、土地權(quán)利人及社會資本主要圍繞土地發(fā)展權(quán)的還原、補償與獎勵展開對單一經(jīng)濟目標的追逐，往往刻意忽略公共責任。在單一經(jīng)濟目標下，土地權(quán)利人往往被排除在共享機制分配之外，造成對征收主體的極度不信任。而土地權(quán)利人亦是理性經(jīng)濟人③，在土地整備模式下，可要求參與遠期的土地增值收益分配，共同響應土地重劃方案與公共責任。

實際上多方對單一經(jīng)濟目標的追逐，會造成長期博弈導致的“高投入、低效率”結(jié)果。土地整備思路則更多關注多方角色的轉(zhuǎn)換，運用科學方式對用地重新整理、置換，根據(jù)公共設施、道路交通、環(huán)境品質(zhì)提升的需要按比例貢獻公共用地，使地區(qū)實現(xiàn)“經(jīng)濟、社會、生態(tài)”等多元共贏。

尤其是政府由傳統(tǒng)的管理者與征收者轉(zhuǎn)變?yōu)楣怖娲砗椭贫裙┙o者后，關注焦點也將逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閷猜氊熀蜕鐣偝杀镜目刂?，通過規(guī)劃控制土地用途和開發(fā)強度來差異化配置土地發(fā)展權(quán)，以保障社會公共利益實施落地。雖然，社會資本方從始至終都是利潤的追逐者，但在土地整備模式下，通過關注規(guī)劃方案和制度供給，可持續(xù)參與對話，反而會從經(jīng)濟測算的角度增加更多公共資本的投入。

4結(jié)語

廣東舊改工作歷經(jīng)十余年，誕生過在重大事件推動下以原土地權(quán)利人獲益的獵德村改造，但更多的是陷于長期拉鋸的舊改現(xiàn)場。鎮(zhèn)龍樞紐地區(qū)的整備邏輯，促進了項目的落地，體現(xiàn)了多權(quán)屬用地的分割與重劃，實現(xiàn)權(quán)屬調(diào)整優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、改善土地利用效率、擴大城市利用空間，實踐了從模式轉(zhuǎn)變到空間優(yōu)化最后到效益提升的三大轉(zhuǎn)變。

從增城的實踐來看，土地發(fā)展權(quán)的空間轉(zhuǎn)移與重劃已成為公平分配土地增值收益與平衡多方主體關系的重要手段。在現(xiàn)階段，土地發(fā)展權(quán)制度與機制還有待完善的情況下，如何通過城市規(guī)劃實現(xiàn)公平正義，如何促使土地權(quán)利人與社會資本承擔更多的公共責任，并設計出一整套可操作的制度仍是未來需要深思和鉆研的課題。

注：

①排他效力的物權(quán)指是指同一標的物上，不能有兩個或兩個以上內(nèi)容不相容的物權(quán)同時存在，已存在的物權(quán)，具有排斥互不相容物權(quán)再行成立的效力。物權(quán)人對其公示的物權(quán)享有對抗一切第三人的絕對性權(quán)利。

②土地完整權(quán)能結(jié)構(gòu)由土地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)四項基本權(quán)能構(gòu)成。

③理性經(jīng)濟人理論最早由英國經(jīng)濟學家亞當·斯密（Adam Smith）提出，是經(jīng)濟學家對人類經(jīng)濟行為的一個基本假定，又稱經(jīng)濟人假設或最大化原則。意思是作為經(jīng)濟決策的主體都是充滿理性的，即所追求的目標都是使自己的利益最大化。參考文獻：

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