行動計劃導(dǎo)向下城鎮(zhèn)風貌導(dǎo)則編制路徑研究

喻曉 趙亮 張宣峰 陳海濤

摘要：近年來，我國城鎮(zhèn)風貌的研究逐漸由規(guī)劃編制轉(zhuǎn)向?qū)嵤┕芸匾龑?dǎo)，但由于風貌規(guī)劃缺乏明確的法定地位，相關(guān)技術(shù)標準文件對規(guī)劃編制的指導(dǎo)管控作用較弱，導(dǎo)致在具體建設(shè)實踐中存在調(diào)整隨意性大、可操作性較差、控制管理不足等問題。本文確立了宏觀總體引導(dǎo)、微觀詳細控制的全域、全要素、全過程的風貌實施控制引導(dǎo)技術(shù)體系。以城鎮(zhèn)作為風貌控制基本單元，采用橫向區(qū)域協(xié)同、縱向要素控制的研究方法，在分析當前風貌導(dǎo)則存在問題的基礎(chǔ)上，從行動綱領(lǐng)、行動建設(shè)、行動管理三個層面制定了城鎮(zhèn)風貌導(dǎo)則思路和主要內(nèi)容，探索行動計劃導(dǎo)向下的城鎮(zhèn)風貌實施路徑。旨在構(gòu)建具有指向性、整體性、針對性、差別化的風貌設(shè)計導(dǎo)則，提高城鎮(zhèn)風貌規(guī)劃的嚴肅性、建設(shè)的可實施性及管理的可持續(xù)性。

關(guān)鍵詞：行動計劃；城鎮(zhèn)風貌導(dǎo)則；風貌規(guī)劃；聊城市

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.06.013 中圖分類號：TU982.29

文章編號：1009-1483（2020）06-0092-07 文獻標識碼：A

Research of Township Landscape Guidelines Formulation under the Guidance of Action Plan： Taking "the Small Towns Landscape Planning and Design Guidelines in Liaocheng City" as an Example

YU Xiao， ZHAO Liang， ZHANG Xuanfeng， CHEN Haitao

[Abstract] In recent years， the study of township landscape in China has gradually shifted from planning formulation to implement of management and control. However， because of the lack of clear legal status and the weakness of the guidance and control through relevant technical standard on planning formulation， there are many problems in the specific construction， such as adjustment randomness， poor operability， inadequate control and management， etc. In this paper， the landscape implementation and control guidance technology system was established including macro overall guidance and micro detailed control of the whole area， all elements， the whole process. Taking the towns as the basic style control unit， adoptting research methods of horizontal regional coordination and vertical element control， based on the analysis of the existing problems， this paper formulates the ideas and main contents of township landscape guidelines from the three levels of action program， action construction and action management， to explore the implementation path of township landscape under the guidance of action plan. The goal is to construct guidelines with directivity， integrity， pertinence and differentiation， in order to improve the seriousness of township landscape planning， the feasibility of construction and the sustainability of management.

[Keywords] action plan； township landscape guideline； landscape planning； Liaocheng City

引言

傳承和塑造城鎮(zhèn)風貌特色是建設(shè)“美麗中國”的重要任務(wù)和本質(zhì)要求[1]，也是提升空間治理能力的重要抓手。近年來，城鎮(zhèn)風貌的總體語境是態(tài)度積極但行動困惑[1]，風貌規(guī)劃中大量有價值的信息無法轉(zhuǎn)化為管理語言，風貌規(guī)劃的成果形式、控制方式難以指導(dǎo)風貌建設(shè)[2]。城鎮(zhèn)風貌規(guī)劃要達到引導(dǎo)和控制城鎮(zhèn)建設(shè)，必須面向規(guī)劃管理和實施[3]，要通過法定化的管理手段確保落實的可行性。近年，山東省聊城市進行了大量城鎮(zhèn)風貌改造提升規(guī)劃，在總結(jié)聊城市小城鎮(zhèn)風貌建設(shè)實踐基礎(chǔ)上，為進一步發(fā)掘和塑造城鎮(zhèn)風貌特色，科學合理引導(dǎo)城鎮(zhèn)風貌規(guī)劃的編制、建設(shè)、管理，加強規(guī)劃設(shè)計成果的科學性和規(guī)范性，編制《聊城市小城鎮(zhèn)特色風貌規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則》（以下簡稱《導(dǎo)則》），將規(guī)劃內(nèi)容法定化、標準化、簡潔化，為風貌規(guī)劃的編制及實施提供制度保障。

1現(xiàn)行城鎮(zhèn)風貌導(dǎo)則分類及存在問題

1.1分類

現(xiàn)行風貌導(dǎo)則一般分為三類：第一類是指導(dǎo)風貌設(shè)計的設(shè)計型導(dǎo)則[4]，例如，城鎮(zhèn)風貌規(guī)劃設(shè)計，側(cè)重對設(shè)計方案的分解實施引導(dǎo)；第二類是指導(dǎo)風貌建設(shè)的實施型導(dǎo)則，例如，聊城市城鎮(zhèn)風貌整治規(guī)劃以主要街道風貌提升工程為主，包括對建筑立面、風格、色彩、道路綠化等內(nèi)容的提升改造，注重實施建設(shè)；第三類是指導(dǎo)編制管理的指導(dǎo)型導(dǎo)則，依據(jù)多個規(guī)劃項目歸納出普遍適用的、指導(dǎo)風貌規(guī)劃編制的導(dǎo)則，具有法定約束力，例如，城鎮(zhèn)整體風貌導(dǎo)則或街道、建筑等具體風貌要素導(dǎo)則。

1.2存在問題

（1）設(shè)計型、實施型導(dǎo)則是對風貌規(guī)劃內(nèi)容提供針對性的建設(shè)引導(dǎo)。設(shè)計型導(dǎo)則的實施主要是將導(dǎo)則內(nèi)容納入相關(guān)法定規(guī)劃來保障落實，但與法定規(guī)劃銜接存在時間上的差距，容易脫節(jié)。實施型導(dǎo)則容易受地方政府資金、執(zhí)行力、政府主觀意識等因素干擾。由于后續(xù)的規(guī)劃管理工作中缺少政策性、法定性文件保障實施，導(dǎo)致風貌管理可持續(xù)性較弱。

（2）指導(dǎo)型導(dǎo)則主要是對城鎮(zhèn)風貌編制成果內(nèi)容、深度、形式等提出普遍適用的管控要求（以下簡稱“普適管控”），將普適性內(nèi)容法定化，規(guī)范了城鎮(zhèn)風貌編制內(nèi)容要求、編制方式。以《安徽省小城鎮(zhèn)風貌設(shè)計導(dǎo)則（試行）》[5]為例，從總體風貌和要素風貌兩個層面指導(dǎo)風貌規(guī)劃編制內(nèi)容，其中總體風貌主要包括城鎮(zhèn)風貌類型分類、城鎮(zhèn)風貌總體定位、城鎮(zhèn)風貌總體結(jié)構(gòu)等內(nèi)容，要素風貌主要是對街道、建筑、綠化分類進行引導(dǎo)，對城鎮(zhèn)風貌規(guī)劃編制有積極指導(dǎo)作用。但由于各地自然資源、產(chǎn)業(yè)資源、建筑環(huán)境、歷史人文資源差異性較大，指導(dǎo)型導(dǎo)則缺少指向性、針對性建設(shè)引導(dǎo)[6]，導(dǎo)致城鎮(zhèn)在進行風貌規(guī)劃時碎片化、雷同化問題仍然存在。

2行動計劃導(dǎo)向下城鎮(zhèn)風貌導(dǎo)則編制思路

2.1行動計劃作為切入點的風貌導(dǎo)則框架

政府行動計劃是指政府在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)等領(lǐng)域自上而下的組織、推動的某項行動[7]。行動計劃下的城鎮(zhèn)風貌導(dǎo)則有很強的實施可操作性，強調(diào)使用對象的針對性，關(guān)注時效 [8] 、執(zhí)行力強、推進迅速，建設(shè)指向性明顯[7]。

《導(dǎo)則》框架由總則、市域總體風貌引導(dǎo)要求、小城鎮(zhèn)風貌普適管控要求、小城鎮(zhèn)風貌特色管控要求、使用說明、附錄六部分內(nèi)容組成（見圖1）。技術(shù)層面要指導(dǎo)城鎮(zhèn)風貌規(guī)劃編制與建設(shè)，從市域、城鎮(zhèn)兩個層面構(gòu)建風貌要素控制體系及指引體系[9]，通過控制性、引導(dǎo)性內(nèi)容實行分類管理。其中，控制性內(nèi)容是對城鎮(zhèn)風貌特色的落實有直接影響的內(nèi)容，最大限度的保持風貌干預(yù)效果，引導(dǎo)性內(nèi)容是對城鎮(zhèn)風貌特色有關(guān)聯(lián)的內(nèi)容[10]（見表1）。管理層面將《導(dǎo)則》與行政運作體系結(jié)合，運用政府綜合調(diào)控手段[11]，將規(guī)劃內(nèi)容轉(zhuǎn)換為公共政策，加快城鎮(zhèn)風貌建設(shè)工作的推進。《導(dǎo)則》優(yōu)化了現(xiàn)行風貌導(dǎo)則的框架結(jié)構(gòu)，延續(xù)了指導(dǎo)型導(dǎo)則提出的小城鎮(zhèn)風貌編制普適管控要求，增加了具有地域針對性的市域總體風貌指引總則及城鎮(zhèn)風貌詳細建設(shè)指引細則，強化了編制與實施管控的聯(lián)系，構(gòu)建編制、管理、建設(shè)一體化的綜合型導(dǎo)則。

2.2總體層面構(gòu)建行動綱領(lǐng)，確立市域城鎮(zhèn)風貌指引總則

城鎮(zhèn)風貌研究不能僅局限在單個城鎮(zhèn)范圍，要從區(qū)域?qū)用娼y(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)風貌[12]，區(qū)域協(xié)同思維是行動計劃得以存在的基礎(chǔ)[13]。行動綱領(lǐng)采用城鎮(zhèn)橫向區(qū)域協(xié)同的方法，差異化、針對性地協(xié)調(diào)市域內(nèi)各城鎮(zhèn)的風貌特色，分類引導(dǎo)城鎮(zhèn)風貌類型，提出市域?qū)用骘L貌指引總則，突出框架性、整體性。城鎮(zhèn)風貌類型按照自然要素劃分為臨山型、濱水型、山水融合型；按照人文要素劃分為歷史型、現(xiàn)代型、新舊融合型；按照經(jīng)濟要素劃分為農(nóng)貿(mào)型、工貿(mào)型、服務(wù)型。行動綱領(lǐng)作為深化城鎮(zhèn)風貌指引要求的主要依據(jù)，能夠減少城鎮(zhèn)各自進行風貌規(guī)劃編制時出現(xiàn)風貌定位、要素控制混亂、重疊等問題。

2.3詳細層面指導(dǎo)行動建設(shè)，深化落實城鎮(zhèn)風貌指引細則

行動建設(shè)采用城鎮(zhèn)縱向要素分解的方法落實行動綱領(lǐng)的內(nèi)容，從微觀層面深化要素風貌管控層次及內(nèi)容，建立行動項目庫，是行動計劃的關(guān)鍵步驟，突出針對性、實施性、可操作性。本文提出“特色管控+普適管控”的雙重要素引導(dǎo)要求，將主觀風貌規(guī)劃內(nèi)容轉(zhuǎn)譯為客觀標準。普適管控是從城鎮(zhèn)的總體風貌、要素風貌兩個層面對城鎮(zhèn)風貌規(guī)劃建設(shè)提出一般性控制引導(dǎo)通則，其中總體風貌要素主要包括風貌結(jié)構(gòu)，要素風貌主要包括建筑、街巷、公共空間、綠化、街道家具等內(nèi)容。特色管控是在市域?qū)用娉擎?zhèn)風貌類型基礎(chǔ)上，細化風貌主題類型及針對性的建設(shè)指引細則。

2.4實施層面實行規(guī)劃、建設(shè)、管理一體化聯(lián)動管理模式

缺乏制度設(shè)計和政策支持的“行動規(guī)劃”難以真正轉(zhuǎn)化為統(tǒng)一的“行動”[11]?！秾?dǎo)則》需要滿足規(guī)劃、管理、建設(shè)三個層面的使用要求[14]，并為其提供技術(shù)性、法定性文件依據(jù)；規(guī)劃設(shè)計部門明確市域和城鎮(zhèn)兩個層面的設(shè)計指導(dǎo)要求和限定因素；建設(shè)部門依據(jù)《導(dǎo)則》的法定化技術(shù)內(nèi)容進行建設(shè)；管理部門將行動項目庫納入年度實施計劃，保障風貌規(guī)劃的順利實施，并進行風貌評價指標的監(jiān)督考核，實現(xiàn)規(guī)劃、建設(shè)、管理多部門的全過程、一體化聯(lián)動行動管理模式。

3聊城市城鎮(zhèn)風貌導(dǎo)則編制實踐研究

《導(dǎo)則》適用于聊城市、縣建成區(qū)外的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）特色風貌塑造及規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)指導(dǎo)相關(guān)工作。

3.1以全域城鎮(zhèn)風貌協(xié)同統(tǒng)籌行動綱領(lǐng)

傳統(tǒng)設(shè)計型、實施型導(dǎo)則是以單個城鎮(zhèn)為研究對象，缺少市域?qū)用娴某擎?zhèn)風貌總體指引。《導(dǎo)則》將單個城鎮(zhèn)鎮(zhèn)域范圍作為風貌控制基本單元[2]，保證行政管理的完整性和可操作性，采用風貌全覆蓋的方法，提取聊城市域范圍內(nèi)8個縣市區(qū)108個城鎮(zhèn)的現(xiàn)狀優(yōu)勢風貌要素，疊加市域及城鎮(zhèn)的空間總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)風貌整治規(guī)劃的職能、性質(zhì)、定位等內(nèi)容，形成風貌控制基本單元主導(dǎo)屬性，并依此劃分為傳統(tǒng)風貌、現(xiàn)代風貌、新舊融合型風貌三類風貌類型，依據(jù)小城鎮(zhèn)風貌類型提出風貌定位、風貌格局的引導(dǎo)總則，實現(xiàn)差別化、指向性、整體性的風貌管理（見圖2、表2）。例如，高唐縣清平鎮(zhèn)為省級歷史文化名鎮(zhèn)，主要有省級文物清平文廟、清平迎旭門等文物，是典型的以歷史遺跡為主導(dǎo)風貌屬性，因此劃定為傳統(tǒng)風貌類型，風貌定位中要體現(xiàn)儒學的風貌特性，風貌格局要尊重傳統(tǒng)肌理。

3.2以全要素雙向管控深化行動建設(shè)

傳統(tǒng)指導(dǎo)型導(dǎo)則是對城鎮(zhèn)各要素實行普適管控內(nèi)容為主，缺少對重點要素的深入的、針對性的研究。在行動綱領(lǐng)指引下，遵循市域城鎮(zhèn)風貌類型的指引要求，深化風貌控制基本單元特色管控、普適管控要求細則，構(gòu)建全要素、多層次的城鎮(zhèn)風貌建設(shè)指引要求。

3.2.1分層次完善普適管控通則

普適管控是對風貌單元的共性要素屬性管控，通過定性、定量的指標限定風貌要素管控要求，體現(xiàn)風貌協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性（見表3）。

以傳統(tǒng)風貌類型的清平鎮(zhèn)為例，風貌結(jié)構(gòu)中突出核心風貌節(jié)點，如清平文廟、迎旭門等，核心保護范圍內(nèi)以傳統(tǒng)風貌為主，協(xié)調(diào)區(qū)范圍內(nèi)風貌要與之協(xié)調(diào)。風貌管控中要重點體現(xiàn)儒學的風貌特性及當?shù)丶艏埖姆俏镔|(zhì)文化風貌特性。街巷管控主要包括：尊重傳統(tǒng)歷史街巷空間肌理；新建街巷采用密路網(wǎng)窄斷面形式；D/H（街巷寬度/兩側(cè)建筑高度）比值宜為1～2 ；街巷鋪裝宜采用磚鋪、塊石、砂石等當?shù)夭牧稀＝ㄖL貌管控主要包括：將儒學及剪紙的風貌特性抽象符號化，通過建筑屋頂、墻面、外觀色彩和構(gòu)件等要素塑造特色建筑風貌形式；建筑體量整體以小體量的低層和多層為主，協(xié)調(diào)新建建筑與歷史建筑的高度；建筑材質(zhì)宜采用青磚、灰瓦、石材、木材等地方材料。利用公共空間展示儒學、剪紙的傳統(tǒng)風貌形象。綠化盡量利用本土植物樹種，注重季相變化。在重要公共建筑、街道、開放空間等區(qū)域進行重點照明。街道家具以儒學及剪紙文化為母題對指示牌、公共廁所、垃圾箱、充電樁、廣告、座椅、公交停車站等進行裝飾設(shè)計。

3.2.2分主題深化特色管控細則

特色管控是塑造風貌單元的特性屬性，即唯一性。將聊城市所有城鎮(zhèn)分類歸納為八類特色主題風貌城鎮(zhèn)，并細化風貌建設(shè)定位、建筑風格、建筑色彩建設(shè)指引細則，構(gòu)建風貌建設(shè)行動項目庫（見圖3）。以運河名鎮(zhèn)為例，依據(jù)風貌建設(shè)定位對運河風貌特色要素語匯進行“符號化”“類型化”的抽象轉(zhuǎn)譯[15]，運用在建筑形式、街道家具等物質(zhì)空間載體中。建筑風格采用兩類控制方式，體現(xiàn)運河風貌屬性的核心區(qū)域以主導(dǎo)建筑風格為主，協(xié)調(diào)區(qū)域以兼容建筑風格為主[16]。建筑色彩采用低飽和度的白、灰色系的基調(diào)色彩體系，各城鎮(zhèn)依據(jù)實際條件在基調(diào)色彩體系基礎(chǔ)上可進行相應(yīng)調(diào)整。例如，陽谷縣七級鎮(zhèn)依托國家級的七級下閘及省級的七級運河古街，糧運碼頭等歷史風貌要素確定其風貌建設(shè)定位為“糧運古城，金色七級”，提取“糧運古城”風貌定位的抽象符號運用在建筑立面、指示牌等要素中。運河、七級下閘和運河古街核心區(qū)域以傳統(tǒng)建筑風格為主，體現(xiàn)明代建筑形式，協(xié)調(diào)區(qū)以新中式建筑風格為主，建筑色彩以青磚白墻，灰瓦屋頂為主（見表4）。風貌建設(shè)行動項目庫實現(xiàn)了將風貌規(guī)劃語言轉(zhuǎn)換為管理語言，為后續(xù)管理搭建實施平臺。

3.3以全過程聯(lián)動管理服務(wù)行動實施

傳統(tǒng)導(dǎo)則是針對城鎮(zhèn)風貌規(guī)劃編制進行管控，與城鎮(zhèn)風貌實施管理容易脫節(jié)。本文將行動項目庫納入政府行政體系，并建立考核評價指標體系，實現(xiàn)了由單純的技術(shù)工具轉(zhuǎn)變?yōu)檎舱遊17]，完善了行動路徑。

3.3.1明確風貌行動項目庫的法定地位

年度實施計劃是各類項目審批和行政許可的主要依據(jù) [17]。因此，按照近遠期建設(shè)要求，將城鎮(zhèn)風貌特色行動項目庫初步納入年度實施計劃，向市政府常務(wù)會、近期建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組提交審議，向市人大報批，明確其法定地位，自上而下的推進城鎮(zhèn)風貌建設(shè)。

3.3.2建立評價指標體系進行監(jiān)督考核

建立廣泛認同的評價指標體系[8]，對風貌控制基本單元的市域和城鎮(zhèn)層面管控內(nèi)容進行量化評價，便于規(guī)劃管理部門和其他部門對城鎮(zhèn)風貌規(guī)劃建設(shè)實行監(jiān)督審查管理（見表5）。

4結(jié)語

城鎮(zhèn)風貌導(dǎo)則是保障風貌規(guī)劃實施的重要法定手段，本文構(gòu)建“行動綱領(lǐng)+行動建設(shè)+行動管理”的城鎮(zhèn)風貌導(dǎo)則編制路徑，行動綱領(lǐng)構(gòu)建市域?qū)用娴娘L貌指引總則，行動建設(shè)從普適管控和特色管控兩個層面深化城鎮(zhèn)風貌詳細指引細則，兩者從技術(shù)層面明確風貌建設(shè)要求，行動管理從制度、政策層面保障實施，共同推動城鎮(zhèn)風貌建設(shè)的落實?！秾?dǎo)則》提供了一種新的風貌編制實施路徑的可行性研究，注重技術(shù)與制度政策的融合，力求在特色化、針對性、可操作性等方面創(chuàng)新，但由于能力有限，其編制方法仍需進一步結(jié)合實踐檢驗。

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