新形勢(shì)下政府投資項(xiàng)目代建制財(cái)務(wù)管理問(wèn)題探討

柳廷歷

摘要：基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則和政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則出臺(tái)后，政府投資項(xiàng)目代建制財(cái)務(wù)管理進(jìn)一步規(guī)范，然而在實(shí)際工作中仍存在一些問(wèn)題，本文就會(huì)計(jì)核算、資金管理、代建合同及竣工財(cái)務(wù)決算等方面存在的問(wèn)題進(jìn)行探討，提出相應(yīng)的解決措施。

關(guān)鍵詞：政府投資項(xiàng)目 代建制 財(cái)務(wù)管理

代建制克服了傳統(tǒng)建設(shè)模式下“投、建、管、用”四位一體的弊病，有利于遏制工程“三超”和腐敗問(wèn)題，并在政府投資項(xiàng)目中廣泛應(yīng)用，基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則和政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則出臺(tái)后，進(jìn)一步規(guī)范了政府投資項(xiàng)目代建制財(cái)務(wù)管理，也提出了更高的要求，本文就財(cái)務(wù)管理中存在的一些問(wèn)題進(jìn)行探討，提出相應(yīng)的解決措施。

一、政府投資項(xiàng)目代建制財(cái)務(wù)管理存在的問(wèn)題

（一）代建企業(yè)會(huì)計(jì)核算有待規(guī)范

由于不同地區(qū)采用的代建模式不同，在資金撥付上也存在直撥和轉(zhuǎn)撥兩種模式，導(dǎo)致代建項(xiàng)目的會(huì)計(jì)核算難以統(tǒng)一。政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則對(duì)代建項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算進(jìn)行了規(guī)范，明確了建設(shè)單位和代建事業(yè)單位的具體會(huì)計(jì)處理辦法，對(duì)代建企業(yè)未予具體明確，僅要求按企業(yè)類會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度相關(guān)規(guī)定進(jìn)行賬務(wù)處理。大部分代建企業(yè)將代建項(xiàng)目納入企業(yè)大賬核算，筆者認(rèn)為此種處理方式有待商榷，一方面，代建項(xiàng)目不符合資產(chǎn)定義，納入企業(yè)大賬容易導(dǎo)致虛增企業(yè)資產(chǎn)，引起資產(chǎn)波動(dòng);另一方面，不同代建企業(yè)具體處理方式也不同，使用的會(huì)計(jì)科目較為混亂，如預(yù)收賬款、其他應(yīng)收款、其他應(yīng)付款、專項(xiàng)應(yīng)付款、資本公積、在建工程、開(kāi)發(fā)成本等，導(dǎo)致企業(yè)會(huì)計(jì)報(bào)表缺乏可比性，降低了會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，給會(huì)計(jì)報(bào)表的使用者帶來(lái)不利影響。

（二）項(xiàng)目資金管理有待加強(qiáng)

一是建設(shè)單位對(duì)代建項(xiàng)目的財(cái)務(wù)管理不重視，認(rèn)為項(xiàng)目實(shí)施代建后就是代建單位的事情，財(cái)務(wù)管理存在缺位現(xiàn)象，如未建立代建項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理制度和內(nèi)部控制制度，對(duì)資金使用計(jì)劃、資金撥付申請(qǐng)等未認(rèn)真審核，往往見(jiàn)字簽字，見(jiàn)章簽章，增加了財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。二是代建單位對(duì)資金計(jì)劃的管理有待加強(qiáng)，資金使用計(jì)劃編制不科學(xué)，準(zhǔn)確性不高，不利于資金預(yù)算編制和合理安排資金，影響資金的使用效率。三是資金撥付管理有待完善，如資金報(bào)批程序較為繁瑣，未實(shí)行分類管理和適度授權(quán);賬戶管理不夠規(guī)范，未落實(shí)專戶管理，部分項(xiàng)目前后使用賬戶不一致，容易造成資金混同，增加資金挪用風(fēng)險(xiǎn)。

（三）代建合同約定不清晰，不利于財(cái)務(wù)管理

一是代建制市場(chǎng)化程度不高，部分地方由政府設(shè)立專門機(jī)構(gòu)或是成立專業(yè)公司負(fù)責(zé)代建，對(duì)代建合同不重視，內(nèi)容簡(jiǎn)單籠統(tǒng)，約束不強(qiáng)，往往流于形式。二是代建各方的權(quán)責(zé)邊界有待進(jìn)一步明確，政府投資項(xiàng)目的委托方通常為政府投資主管部門，既是合同當(dāng)事人又是行政法上的主體，容易對(duì)代建合同下的權(quán)利義務(wù)實(shí)現(xiàn)構(gòu)成障礙，實(shí)際工作中仍存在行政權(quán)力和合同權(quán)利混淆、使用單位不主動(dòng)配合或是過(guò)多干涉代建單位工作等現(xiàn)象。三是項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不健全，代建制下項(xiàng)目的工期、質(zhì)量和投資控制由代建單位負(fù)責(zé)，由于政府投資項(xiàng)目通常投資大、周期長(zhǎng)，建設(shè)過(guò)程復(fù)雜，不確定性因素多，代建單位在實(shí)施項(xiàng)目管理過(guò)程中有些財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是難以控制的，特別是概算總額的控制，如前期決策、勘察成果、設(shè)計(jì)質(zhì)量、政府部門行為等都會(huì)給概算控制帶來(lái)影響，將責(zé)任完全歸于代建單位不符合實(shí)際，有必要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)進(jìn)行合理約定。四是代建管理費(fèi)核定和支付管理有待探索，如代建獎(jiǎng)勵(lì)比例的確定，代建管理費(fèi)在項(xiàng)目前期階段和項(xiàng)目實(shí)施階段如何合理劃分等。

（四）項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算滯后

按照規(guī)定，基本建設(shè)項(xiàng)目完工可投入使用或者試運(yùn)行合格后，除特殊情況外，應(yīng)當(dāng)在3個(gè)月內(nèi)編報(bào)竣工財(cái)務(wù)決算。但在實(shí)際執(zhí)行中往往難以按要求如期完成，竣工財(cái)務(wù)決算滯后較為普遍。一是建設(shè)單位和代建單位對(duì)竣工財(cái)務(wù)決算的重要性認(rèn)識(shí)不足，往往只注重工程質(zhì)量、進(jìn)度及結(jié)算審計(jì)等環(huán)節(jié)，卻忽視竣工財(cái)務(wù)決算環(huán)節(jié)，認(rèn)為只是手續(xù)問(wèn)題，以至項(xiàng)目完工交付，完成結(jié)算審計(jì)后，遲遲未辦理竣工財(cái)務(wù)決算。二是結(jié)算審計(jì)進(jìn)展較緩慢，影響竣工財(cái)務(wù)決算編制。由于結(jié)算審計(jì)涉及項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程，要求提供的資料多，需要施工、監(jiān)理、建設(shè)和審計(jì)等單位相互協(xié)調(diào)配合，某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題都將影響審計(jì)進(jìn)展，如基礎(chǔ)資料不全、建設(shè)與施工單位爭(zhēng)議等，結(jié)算審計(jì)時(shí)間往往較長(zhǎng)。三是竣工財(cái)務(wù)決算編制工作量大、難度較高，特別是一些大型復(fù)雜項(xiàng)目，現(xiàn)有財(cái)務(wù)人員素質(zhì)往往難以勝任要求。

二、對(duì)策和建議

（一）規(guī)范會(huì)計(jì)核算，提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量

建議代建企業(yè)對(duì)代建項(xiàng)目單獨(dú)建賬核算，只將代建收入以及為取得代建收入而發(fā)生的相應(yīng)支出納入企業(yè)大賬核算。一是代建制是一種委托代理關(guān)系，建設(shè)單位雖是項(xiàng)目會(huì)計(jì)核算主體，但不直接負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理，往往難以及時(shí)獲取會(huì)計(jì)核算所需的原始憑證，而代建企業(yè)根據(jù)委托直接負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理，掌握項(xiàng)目建設(shè)的第一手資料，是各項(xiàng)資金支付的辦理者和原始單據(jù)的直接獲得者，將項(xiàng)目日常會(huì)計(jì)核算工作交由代建單位負(fù)責(zé)符合實(shí)際;二是能符合資產(chǎn)定義要求，克服虛增企業(yè)資產(chǎn)和賬面資產(chǎn)波動(dòng)問(wèn)題，提高企業(yè)會(huì)計(jì)報(bào)表的可比性;三是能減少明細(xì)科目的級(jí)次，簡(jiǎn)化會(huì)計(jì)科目，使會(huì)計(jì)核算更清晰，也有利于會(huì)計(jì)檔案管理和項(xiàng)目審計(jì)等。

（二）加強(qiáng)資金管理，提高使用效益

一是建設(shè)單位要按基本建設(shè)財(cái)務(wù)規(guī)則要求做好目財(cái)務(wù)管理的基礎(chǔ)工作，會(huì)同代建單位建立健全代建項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理制度和內(nèi)部控制制度，明確各自的財(cái)務(wù)管理職權(quán)，加強(qiáng)資金預(yù)算和使用管理，建立項(xiàng)目管理臺(tái)賬，反映預(yù)算執(zhí)行、資金撥付、項(xiàng)目進(jìn)度等情況并與代建單位定期對(duì)賬，防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。二是代建單位要加強(qiáng)資金計(jì)劃管理，科學(xué)安排項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃和預(yù)測(cè)資金需求，配合建設(shè)單位合理編制項(xiàng)目資金預(yù)算，按項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、合同等申請(qǐng)和撥付建設(shè)資金，使資金需求與項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度相匹配。三是完善資金撥付管理，在保證資金安全的前提下，對(duì)資金撥付實(shí)行分類管理和適度授權(quán)，優(yōu)化撥付流程，如對(duì)項(xiàng)目前期費(fèi)用可在限額內(nèi)采取預(yù)撥方式，由代建單位在限額內(nèi)支配使用，并定期報(bào)告。同時(shí)要規(guī)范賬戶管理，按專款專用原則設(shè)立專用賬戶，并在合同中進(jìn)行約定。

（三）明確權(quán)責(zé)關(guān)系，強(qiáng)化合同管理

一是完善代建制相關(guān)管理制度，厘清代建各方的權(quán)責(zé)邊界，明確責(zé)任分工，使代建各方權(quán)責(zé)明晰、分工合理，轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮市場(chǎng)作用，鼓勵(lì)通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式選擇代建單位，推進(jìn)代建市場(chǎng)化。二是健全風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目各階段的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別和梳理，分析各類風(fēng)險(xiǎn)的影響因素，并按照“誰(shuí)能控制，誰(shuí)承擔(dān)”、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等原則進(jìn)行合理分配，使各方有的放矢，采取有效措施加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。三是研究出臺(tái)代建管理費(fèi)的管理辦法，將代建管理費(fèi)支付與工程進(jìn)度、建設(shè)質(zhì)量結(jié)合，與代建內(nèi)容、代建績(jī)效掛鉤，實(shí)行獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。代建雙方應(yīng)在合同中明確代建管理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和支付條款，對(duì)代建管理費(fèi)支付應(yīng)考慮項(xiàng)目各階段工作量和相應(yīng)代建成本，按收支配比原則合理確定支付比例;對(duì)代建獎(jiǎng)勵(lì)應(yīng)建立相應(yīng)的考核體系，實(shí)行績(jī)效考核，在滿足工期、質(zhì)量和投資控制的基礎(chǔ)上進(jìn)行細(xì)化，適度考慮代建內(nèi)容、投資結(jié)余等因素。四是樹(shù)立合同治理理念。代建當(dāng)事人應(yīng)健全合同管理制度，嚴(yán)格按代建合同處理雙方關(guān)系，對(duì)合同未明確事項(xiàng)，應(yīng)平等協(xié)商，及時(shí)簽訂補(bǔ)充協(xié)議;政府主管部門要出臺(tái)代建合同示范文本，建立合同備案制度，加強(qiáng)合同履行情況檢查，對(duì)拒不履行代建合同行為進(jìn)行懲處，確保合同履行到位。

（四）協(xié)調(diào)配合，推進(jìn)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算

一是建設(shè)單位和代建單位要提高認(rèn)識(shí)，相互配合，落實(shí)相關(guān)崗位職責(zé)，切實(shí)加強(qiáng)竣工財(cái)務(wù)決算管理，如成立竣工財(cái)務(wù)決算聯(lián)合編制小組，按要求及時(shí)做好竣工財(cái)務(wù)決算的編報(bào)工作。二是充分利用社會(huì)中介機(jī)構(gòu)力量，建立和完善委托中介機(jī)構(gòu)評(píng)審和竣工財(cái)務(wù)決算編制的辦法，通過(guò)市場(chǎng)化方式選擇專業(yè)的中介機(jī)構(gòu)，解決審計(jì)任務(wù)繁重與專業(yè)力量不足的矛盾，加快項(xiàng)目結(jié)（決）算進(jìn)度。三是強(qiáng)化監(jiān)管，政府有關(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)竣工財(cái)務(wù)決算的監(jiān)督和指導(dǎo)，健全相關(guān)規(guī)章制度，將竣工財(cái)務(wù)決算工作納入考核，作為政府投資項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的組成部分，督促建設(shè)單位和代建單位做好竣工財(cái)務(wù)決算工作。

三、結(jié)束語(yǔ)

加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目代建制財(cái)務(wù)管理，對(duì)規(guī)范代建財(cái)務(wù)行為，提高資金使用效益，推進(jìn)政府投資項(xiàng)目代建制的健康發(fā)展具有重要意義，應(yīng)在實(shí)踐中不斷地探索并加以完善。

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作者單位：麗水市財(cái)務(wù)總監(jiān)管理中心