政府采購(gòu)法律制度的改革與完善

曲林

摘要：政府采購(gòu)亦稱公共采購(gòu)，通常是指一國(guó)的政府部門或機(jī)構(gòu)以及其他為政府監(jiān)控的企事業(yè)單位，為實(shí)現(xiàn)其統(tǒng)治職能和公共利益，而使用公共資金采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)的行為。由于政府采購(gòu)改正變過(guò)去的分散采購(gòu)為集中采購(gòu)，它所達(dá)到的規(guī)模效益，節(jié)約了財(cái)政資金，降低了交易費(fèi)用，提高了資金利用率。而且，政府采購(gòu)遵循公開(kāi)、公正、公平原則，使得政府采購(gòu)在財(cái)政的直接監(jiān)督下進(jìn)行，減少了采購(gòu)過(guò)程中的尋租行為，促進(jìn)了廉政建設(shè)。在我國(guó)，政府采購(gòu)制度已有十幾年的歷程，盡管成效顯著，可問(wèn)題與矛盾依然存在，在全球金融危機(jī)的大背景下，如何完善政府采購(gòu)機(jī)制，已成為一個(gè)亟待思考的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：政府采購(gòu) ?法律制度 ?改革 ?完善

一、完善政府采購(gòu)制度的必要性

我國(guó)從1996年開(kāi)始試行政府采購(gòu)制度，至今已走過(guò)14個(gè)年頭?；仡欉@14年的發(fā)展歷程，我國(guó)政府采購(gòu)制度取得了喜人的成績(jī)，積累 了豐富的經(jīng)驗(yàn)。但是，目前我國(guó)政府采購(gòu)制度依舊存在很多問(wèn)題，難以面對(duì)新的形勢(shì)，應(yīng)對(duì)新的挑戰(zhàn)。政府采購(gòu)，也即一般意義上的公共采購(gòu)，是指各級(jí)政府及其所屬機(jī)構(gòu)為了開(kāi)展日常政務(wù)活動(dòng)或?yàn)楣娞峁┕卜?wù)的需要，在財(cái)政的監(jiān)督下，以 法定的方式、方法和程序，對(duì)貨物、工程或服務(wù)的購(gòu)買。政府采購(gòu)不僅是指具體的采購(gòu)過(guò)程，而且是采購(gòu)政策、采購(gòu)程序、采購(gòu)過(guò)程及采購(gòu)管理的 總稱，是一種對(duì)公共采購(gòu)管理的制度，是國(guó)家財(cái)政的重要組成部分。完善政府采購(gòu)制度對(duì)于強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控、完善公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)、提高政 府財(cái)政資金的使用效益和加強(qiáng)政府系統(tǒng)的廉政建設(shè)具有重要的意義。

二、政府采購(gòu)制度存在問(wèn)題分析

利用法律手段規(guī)范政府采購(gòu)市場(chǎng)是國(guó)際上的通行作法，沒(méi)有法律的約束，就會(huì)使一國(guó)的政府采購(gòu)在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中處于不利的地位，就難于消除國(guó)際采購(gòu)市場(chǎng)中的貿(mào)易壁壘，就難于開(kāi)拓對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作的新渠道，就難于控制國(guó)外一些供應(yīng)商對(duì)國(guó)內(nèi)某些領(lǐng)域市場(chǎng)的壟斷，因而也就難于有效地保護(hù)民族經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（一）政府采購(gòu)缺乏系統(tǒng)的信息支持

政府采購(gòu)的市場(chǎng)大、品種多、范圍廣等特征，決定了政府采購(gòu)必須有充分、健全的信息支持。在現(xiàn)代信息社會(huì)，采購(gòu)者掌握國(guó)內(nèi)外時(shí)點(diǎn)上和動(dòng)態(tài)上的市場(chǎng)信息，是提高政府采購(gòu)經(jīng)濟(jì)性和效率的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家為了使公共采購(gòu)市場(chǎng)公平、公正、公開(kāi)，政府都指定專門的報(bào)紙和刊物刊登政府采購(gòu)信息。有些國(guó)家建立專門的政府采購(gòu)信息服務(wù)機(jī)構(gòu)，提供系統(tǒng)的政府采購(gòu)信息。還有很多國(guó)家利用互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)布政府采購(gòu)信息。這些信息支持，極大地降低了政府采購(gòu)的交易成本。而我國(guó)目前仍沒(méi)有建立起政府采購(gòu)的信息系統(tǒng)，政府采購(gòu)缺少信息支持，質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的優(yōu)勢(shì)難以獲得，導(dǎo)致政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)性不強(qiáng)，效率降低。

（二）政府采購(gòu)缺乏統(tǒng)一的組織管理

世界上很多國(guó)家和地區(qū)對(duì)政府采購(gòu)的管理體系雖不盡相同，但有一個(gè)共同的特征，都設(shè)有專門的機(jī)構(gòu)和人員負(fù)責(zé)對(duì)政府采購(gòu)的組織管理與監(jiān)督。例如，韓國(guó)設(shè)立國(guó)家供應(yīng)局，英國(guó)設(shè)立國(guó)家采購(gòu)局，而我國(guó)到目前為止尚未建立全國(guó)統(tǒng)一的負(fù)責(zé)政府采購(gòu)管理與監(jiān)督的專門機(jī)構(gòu)與人員，這一制度缺陷所遭致的后果是難以規(guī)范公共采購(gòu)市場(chǎng)，難以保證政府采購(gòu)的公平、透明和高效。有些省市政府雖然也建立了政府采購(gòu)辦公室，但制度不統(tǒng)一、管理方法不一致，在省與省之間、地區(qū)與地區(qū)之間，形成了較大的政府采購(gòu)的制度障礙，降低了政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)性和效率。

（三）政府采購(gòu)缺少效果考核和評(píng)價(jià)機(jī)制

我國(guó)目前的政府采購(gòu)，從中央到地方存在的普遍問(wèn)題是注重形式多，缺少政府采購(gòu)的效果考核和評(píng)價(jià)機(jī)制。主要表現(xiàn)有三種：一是有些地方政府把政府采購(gòu)單純地作為一種行政權(quán)力來(lái)運(yùn)用，強(qiáng)調(diào)審批，強(qiáng)調(diào)程序，忽視用戶所用，忽視用戶所急。結(jié)果，官僚主義增強(qiáng)了，政府服務(wù)意識(shí)下降了;二是在采購(gòu)組織模式的選擇上，過(guò)多地強(qiáng)調(diào)集中采購(gòu)，忽視分散采購(gòu)，缺少集中采購(gòu)和分散采購(gòu)的混合控制;三是通過(guò)政府采購(gòu)到底節(jié)約了多少資金？取得了什么樣的效果？沒(méi)有考核制度。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，政府采購(gòu)活動(dòng)必須符合“成本—效益”原則的要求，必須兼顧經(jīng)濟(jì)性和效率性的統(tǒng)一。如果政府采購(gòu)沒(méi)有通過(guò)對(duì)“成本—效益”的比較而決策，沒(méi)有對(duì)采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)性和效率兼顧的考慮，沒(méi)有對(duì)政府采購(gòu)效果的考核，那么，政府采購(gòu)就失去了意義。

三、改革與完善政府采購(gòu)法律制度的建議

（一）完善政府采購(gòu)的監(jiān)管機(jī)制

目前，政府采購(gòu)還缺乏規(guī)范的管理和有效的監(jiān)督，致使在政府采購(gòu)實(shí)踐中出現(xiàn)很多問(wèn)題。建議參照國(guó)際慣例，建立一整套管理監(jiān)督機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)、解決政府采購(gòu)活動(dòng)中出現(xiàn)的上述問(wèn)題。具體可從以下幾方面著手：

一是建立政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)?？蓞⒄諊?guó)際慣例，按照《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，在財(cái)政部門內(nèi)設(shè)政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定政府采購(gòu)法規(guī)，編制政府采購(gòu)預(yù)算，進(jìn)行政府采購(gòu)數(shù)字統(tǒng)計(jì)、政府采購(gòu)分析評(píng)估，協(xié)調(diào)管理政府采購(gòu)事務(wù)等。

二是建立政府采購(gòu)的監(jiān)督機(jī)制。建立有效的政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制，是政府采購(gòu)工作規(guī)范運(yùn)作的保證。目前，應(yīng)按照《政府采購(gòu)法》的規(guī)定執(zhí)行，即政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)從法律、法規(guī)和規(guī)章的執(zhí)行情況，采購(gòu)范圍、方式和程序的執(zhí)行情況，采購(gòu)人員的職業(yè)責(zé)任和專業(yè)技能等方面加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)及集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查;集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部監(jiān)督管理制度。

三是建立仲裁機(jī)構(gòu)。實(shí)行政府采購(gòu)制度后，必然會(huì)產(chǎn)生許多矛盾，需要進(jìn)行仲裁。仲裁機(jī)構(gòu)既可以是專門成立的政府采購(gòu)仲裁委員會(huì)，也可以是一般性的仲裁機(jī)構(gòu)，應(yīng)按規(guī)范的工作程序和規(guī)則進(jìn)行仲裁，解決招投標(biāo)和履行中的爭(zhēng)議。

（二）加快政府采購(gòu)信息系統(tǒng)的建設(shè)

政府采購(gòu)信息雖也在逐漸公開(kāi)，但由于行業(yè)和地區(qū)分割，這些信息通常只在一些本地區(qū)、本行業(yè)的報(bào)刊、雜志上刊登，公開(kāi)性明顯不夠，同時(shí)采購(gòu)主體能掌握的市場(chǎng)供求價(jià)格信息也多局限于本地區(qū)和本行業(yè)，對(duì)國(guó)內(nèi)乃至國(guó)際市場(chǎng)行情缺乏足夠的認(rèn)識(shí)和了解，難以取得最佳采購(gòu)結(jié)果。基于這種情況，我們必須加快政府采購(gòu)信息系統(tǒng)的建設(shè)，不僅要及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地提供商品采購(gòu)目錄、發(fā)布采購(gòu)信息，而且要加強(qiáng)市場(chǎng)商品價(jià)格信息的收集。目前，可考慮從以下兩方面著手：一是建立全國(guó)統(tǒng)一的政府采購(gòu)數(shù)據(jù)庫(kù)管理系統(tǒng)。即運(yùn)用電子計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)查詢系統(tǒng)，將與政府采購(gòu)有關(guān)的數(shù)據(jù)信息登記入庫(kù)，供各級(jí)政府，采購(gòu)主體、供應(yīng)商、投標(biāo)者及科研部門，大專院校隨時(shí)使用。待條件成熟后，可考慮將有關(guān)政府采購(gòu)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系以及將采購(gòu)信息上國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)。二是創(chuàng)辦“政府采購(gòu)信息報(bào)”。通過(guò)“政府采購(gòu)信息報(bào)”及時(shí)發(fā)布各地、各部門采購(gòu)信息，宣傳交流國(guó)內(nèi)外有關(guān)政府采購(gòu)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)以及有關(guān)政府采購(gòu)政策。

（三）健全政府采購(gòu)法律體系

根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，完整的政府采購(gòu)法律體系是完善的政府采購(gòu)制度的特點(diǎn)之一。一套完整的法律體系不僅是基本法，還應(yīng)包括實(shí)施細(xì)則及相關(guān)的配套規(guī)定和辦法等。目前，我國(guó)盡管出臺(tái)了《政府采購(gòu)法》，但至今尚未頒布《政府采購(gòu)法》實(shí)施細(xì)則，相關(guān)的配套制度和管理辦法也制定的較少，且缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，致使很多采購(gòu)領(lǐng)域無(wú)章可循，出現(xiàn)了管理上的混亂，嚴(yán)重影響了政府采購(gòu)工作的正常開(kāi)展。因此，應(yīng)盡快制定《政府采購(gòu)法》實(shí)施細(xì)則，同時(shí)要盡快制定招投標(biāo)管理、采購(gòu)信息管理、專家管理和供應(yīng)商投訴處理等配套制度和管理辦法。各地也可在法律規(guī)定的權(quán)限內(nèi)，結(jié)合本地實(shí)際，制定相應(yīng)的制度和管理辦法，以進(jìn)一步健全政府采購(gòu)法律體系。

（四）建立一支高素質(zhì)的政府采購(gòu)隊(duì)伍

政府采購(gòu)工作是一項(xiàng)全新的系統(tǒng)性工程，由于政策性強(qiáng)、涉及面廣，要求采購(gòu)人員既要具備扎實(shí)的專業(yè)理論知識(shí)，又要具有很強(qiáng)的業(yè)務(wù)操作能力。而目前我國(guó)大部分政府采購(gòu)人員理論水平低，對(duì)招投標(biāo)、合同、商業(yè)談判、市場(chǎng)調(diào)查及商品工程和服務(wù)等方面的知識(shí)和技能也知之甚少，尤其是缺乏工程預(yù)決算審查和管理等方面的基礎(chǔ)，對(duì)工程項(xiàng)目的技術(shù)性、合理性、經(jīng)濟(jì)性掌握不準(zhǔn)，對(duì)合同的履行、驗(yàn)收、監(jiān)管不到位。由于政府采購(gòu)隊(duì)伍的專業(yè)水平不高，致使采購(gòu)過(guò)程中時(shí)常出現(xiàn)采購(gòu)程序不規(guī)范，出現(xiàn)問(wèn)題得不到及時(shí)處理的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了政府采購(gòu)制度的順利實(shí)施。因此，建立一支高素質(zhì)的政府采購(gòu)隊(duì)伍已迫在眉睫。建議加強(qiáng)政府采購(gòu)人員的培訓(xùn)，各級(jí)政府應(yīng)定期或不定期地開(kāi)辦各類培訓(xùn)班，對(duì)政府采購(gòu)人員及相關(guān)人員進(jìn)行培訓(xùn)。

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作者單位：河北海事局后勤管理中心