六盤水市國(guó)土空間規(guī)劃編制思路研究

黃照來 安林 韋巍 廖佳 張毓海 程宏宇

摘要：指出了國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，強(qiáng)化了國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用，是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大部署。為更好地推進(jìn)六盤水市國(guó)土空間規(guī)劃編制，回顧了六盤水市主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等編制情況，提出了“三個(gè)一”國(guó)土空間規(guī)劃的編制思路。

關(guān)鍵詞：六盤水;國(guó)土空間規(guī)劃;編制思路

中圖分類號(hào)：TU98 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-9944（2020）04-0162-04

1 六盤水的由來

1964年，根據(jù)中共中央工作會(huì)議精神，國(guó)家計(jì)委和煤炭工業(yè)部經(jīng)過調(diào)查對(duì)比，決定在貴州西部煤藏豐富的六枝、盤縣、水城三縣境內(nèi)建立煤炭基地，六盤水這個(gè)組合性的專名由此而得。接著六枝、盤縣、水城3個(gè)礦區(qū)（后改特區(qū)）作為煤炭基地相繼成立。1966年，中央批準(zhǔn)成立六盤水地區(qū)工業(yè)建設(shè)指揮部。1967年10月，六盤水地區(qū)革命委員會(huì)籌備小組成立，六盤水開始成為一個(gè)政區(qū)，下轄3個(gè)特區(qū)。1970年12月分隸安順地區(qū)、興義地區(qū)、畢節(jié)地區(qū)的郎岱縣、盤縣、水城縣分別與六枝、盤縣、水城3個(gè)特區(qū)合并，合并后仍稱特區(qū)，隸屬六盤水地區(qū)。1978年12月，地區(qū)改為省轄市，市革命委員會(huì)駐水城特區(qū)。1987年12月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)撤銷水城特區(qū)，分設(shè)鐘山區(qū)、水城縣。市人民政府駐鐘山區(qū)。1999年2月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)撤銷盤縣特區(qū)，設(shè)立盤縣，以原盤縣特區(qū)行政區(qū)域?yàn)楸P縣行政區(qū)域，縣人民政府駐紅果鎮(zhèn)。2017年4月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)撤銷盤縣，設(shè)立縣級(jí)盤州市，以原盤縣的行政區(qū)域?yàn)楸P州市的行政區(qū)域，盤州市人民政府駐亦資街道鳳鳴北路。盤州市由貴州省直轄，六盤水市代管。

2 有關(guān)國(guó)土空間規(guī)劃回顧

2.1 主體功能區(qū)規(guī)劃

2010年12月21日，國(guó)務(wù)院印發(fā)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》（國(guó)發(fā)[2010]46號(hào)），全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃將國(guó)土空間劃分為以下主體功能區(qū)：按開發(fā)方式，分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域;按開發(fā)內(nèi)容，分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū);按層級(jí)，分為國(guó)家和省級(jí)2個(gè)層面。2013年5月29日，貴州省人民政府辦公廳印發(fā)《貴州省主體功能區(qū)規(guī)劃》（黔府發(fā)[2013]12號(hào)），貴州省國(guó)家層面的主體功能區(qū)劃分為重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域三類，沒有優(yōu)化開發(fā)區(qū)域。六盤水市鐘山、水城、盤州市為省級(jí)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，區(qū)域國(guó)土面積5644.89km²，占全省的3.20%。該區(qū)域是六盤水市的中心城區(qū)及拓展區(qū)，人口密集，礦產(chǎn)資源豐富，重化工產(chǎn)業(yè)集聚程度較高，是全省推進(jìn)工業(yè)化城鎮(zhèn)化的重要區(qū)域之一。該區(qū)域的功能定位是：全國(guó)重要的能源、原材料和資源深加工基地，全省重要的綠色食品基地和特色旅游區(qū)，區(qū)域性交通樞紐和商貿(mào)物流區(qū)。貴州西部人口和經(jīng)濟(jì)密集區(qū)，支撐全省發(fā)展的重要增長(zhǎng)極[1]。

受自然地理?xiàng)l件的限制，貴州省農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)主要呈塊狀分布在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較好、經(jīng)濟(jì)較集中、人口較密集的北部地區(qū)、東南部地區(qū)和西部地區(qū)，以國(guó)家糧食生產(chǎn)重點(diǎn)縣和全省優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)縣為主體，形成5個(gè)農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)。其中黔西高原山地農(nóng)牧區(qū)：包括六盤水市的六枝特區(qū)以及原盤縣的21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

2014年4月11日，國(guó)家發(fā)展改革委、環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《關(guān)于做好國(guó)家主體功能區(qū)建設(shè)試點(diǎn)示范工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃（2014）538號(hào)），貴州省印發(fā)《貴州省主體功能區(qū)建設(shè)試點(diǎn)實(shí)施方案（試行）》，六盤水市鐘山區(qū)為15個(gè)區(qū)（市、縣）試點(diǎn)之一。2016年5月，鐘山區(qū)編制了《六盤水市鐘山區(qū)主體功能區(qū)建設(shè)試點(diǎn)實(shí)施方案》，試點(diǎn)的主要任務(wù)是“優(yōu)化格局，探索完善國(guó)土空間開發(fā)結(jié)構(gòu)和布局;突出重點(diǎn)，探索不同類型不同空間開發(fā)和保護(hù)的有效途徑;完善制度，探索建立國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度;成果共享，探索在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)中改善民生的舉措和路徑”。

2.2 土地利用總體規(guī)劃

歷代以來，六盤水市境內(nèi)土地長(zhǎng)期處于自然利用狀態(tài)，無規(guī)劃控制引導(dǎo)，對(duì)土地利用進(jìn)行有關(guān)規(guī)劃，始于新中國(guó)建立以后。1992年9月，貴州省開展編制省級(jí)土地利用總體規(guī)劃。是時(shí)，六盤水市土地詳查正在開展外業(yè)調(diào)查，基礎(chǔ)資料缺乏，為給省級(jí)土地利用總體規(guī)劃提供基礎(chǔ)資料，該市以農(nóng)業(yè)區(qū)劃和土地概查資料為基礎(chǔ)，委托市計(jì)委國(guó)土規(guī)劃辦公室編制完成《六盤水市土地利用總體規(guī)劃概要（草案）》，市土管局于1992年12月對(duì)其印發(fā)并上報(bào)[2]。

2.2.1 第一輪土地利用總體規(guī)劃

1997年2月，全市按照國(guó)家土地管理局印發(fā)的《縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》開展市、縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制，規(guī)劃基期年為1996年，近期目標(biāo)為2000年，遠(yuǎn)景目標(biāo)年為2010年。1998年11月，市人民政府行文請(qǐng)示省人民政府審批全市及所轄縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃，1999年1月，省人民政府下發(fā)《省人民政府關(guān)于六盤水市及水城縣鐘山區(qū)六枝特區(qū)盤縣特區(qū)土地利用總體規(guī)劃的批復(fù)》同意。到2010年，全市耕地保有量不少于565.78萬畝，基本農(nóng)田保護(hù)面積不得低于450.27萬畝，建設(shè)用地總規(guī)模不得突破58.10萬畝。

2.2 2 第二輪土地利用總體規(guī)劃

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展，土地利用和管理中出現(xiàn)許多新情況和新問題，原規(guī)劃部分內(nèi)容已不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要，迫切需要對(duì)規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整和修編。

2005年，根據(jù)省國(guó)土資源廳下發(fā)的《關(guān)于土地利用總體規(guī)劃修編的指導(dǎo)意見》，六盤水市啟動(dòng)土地利用總體規(guī)劃修編工作，以2005年為規(guī)劃基期年，規(guī)劃年限至2020年，近期：2006～2010年，遠(yuǎn)期：2011～2020年。

2007年4月，全市土地利用總體規(guī)劃大綱，經(jīng)省土地利用總體規(guī)劃修編領(lǐng)導(dǎo)小組組織評(píng)審?fù)ㄟ^，2007年8月市級(jí)土地利用總體規(guī)劃修編大綱文本，經(jīng)市人民政府審核論證后上報(bào)省人民政府。2010年12月，省人民政府批復(fù)同意《六盤水市土地利用總體規(guī)劃（2006～2020年）》。到2020年，全市耕地保有不得低于441萬畝，基本農(nóng)田保護(hù)面積不得低于383萬畝，建設(shè)用地總規(guī)模不得突破75.8萬畝。

第三輪城市總體規(guī)劃實(shí)施以來，六盤水市以此為依據(jù)編制了兩版近期建設(shè)規(guī)劃，并且基本實(shí)現(xiàn)了中心城區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃的全覆蓋，城市建設(shè)有序發(fā)展，總規(guī)發(fā)揮了非常重要的指導(dǎo)作用。但同時(shí)也看到城市的發(fā)展存在諸多不確定性：外部環(huán)境發(fā)生變化，包括國(guó)家沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為西部地區(qū)提供了更多的機(jī)會(huì)，成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)的崛起深刻影響了全省的發(fā)展方向;政策環(huán)境發(fā)生變化，在跨越發(fā)展背景下基礎(chǔ)設(shè)施的超常規(guī)建設(shè)等。這些因素改變了城市原有的優(yōu)劣條件，使總體規(guī)劃的既定目標(biāo)和發(fā)展方式出現(xiàn)了諸多不適應(yīng)性。

2.3.4 第四輪城市總體規(guī)劃

經(jīng)省人民政府同意，2012年11月正式啟動(dòng)《六盤水市城市總體規(guī)劃（2013～2030年》）編制工作，委托中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)院開展第四輪總體規(guī)劃修編，初步成果于2013年5月經(jīng)省住建廳與市人民政府在六盤水市共同審查，于2014年5月經(jīng)市人民政府組織的專家評(píng)審，于9月經(jīng)省住建廳與市人民政府在貴陽市共同審查，于10月經(jīng)六盤水市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議通過，于12月經(jīng)省城規(guī)委專題會(huì)議評(píng)審，于2015年7月經(jīng)省人民政府批復(fù)實(shí)施《六盤水市城市總體規(guī)劃（2014～2030年）》。

第四輪規(guī)劃發(fā)展總目標(biāo)為：在規(guī)劃期末初步實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，將六盤水建設(shè)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、文化繁榮、社會(huì)和諧、環(huán)境優(yōu)美的生態(tài)宜居智能城市和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)旅游休閑度假城市。城市規(guī)模為：規(guī)劃2020年全市常住人口305萬人，規(guī)劃2030年全市常住人口340萬人。城市規(guī)劃區(qū)范圍為鐘山區(qū)全境，包括8個(gè)街道辦事處（黃土坡、荷城、鳳凰、德塢、荷泉、紅巖、楊柳、月照）、3個(gè)鎮(zhèn)（大灣鎮(zhèn)、大河鎮(zhèn)、汪家寨鎮(zhèn)）和1個(gè)鄉(xiāng)（雙戛鄉(xiāng)），以及水城縣的老鷹山街道、尖山街道、雙水街道、董地街道、玉舍鎮(zhèn)、木果鎮(zhèn)、保華鎮(zhèn)、比德鎮(zhèn)、化樂鎮(zhèn)、金盆鄉(xiāng)、南開鄉(xiāng)、青林鄉(xiāng)、陡箐鎮(zhèn)的原陡箐鄉(xiāng)地區(qū)，總面積1915km²。

第四輪城市總體規(guī)劃實(shí)施以來，對(duì)城市建設(shè)發(fā)展發(fā)揮了重要積極作用。一是引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，區(qū)域地位不斷提升，轉(zhuǎn)型發(fā)展成效顯著，民生福祉顯著改善。二是基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，城鎮(zhèn)體系初步發(fā)展，城市功能不斷優(yōu)化。三是城市空間發(fā)展方向得到明確，“東進(jìn)、北拓、西擴(kuò)”的城市空間拓展策略有效地指導(dǎo)城市空間的拓展。四是城市骨架路網(wǎng)已基本形成，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，組團(tuán)式發(fā)展格局逐漸形成。五是有效地指導(dǎo)市中心城區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃和其他專項(xiàng)規(guī)劃編制。六是城市規(guī)劃管控力度進(jìn)一步得到加強(qiáng)。

2.4 空間規(guī)劃“多規(guī)合一”試點(diǎn)

2016年6月18日，貴州省印發(fā)《貴州省省級(jí)空間規(guī)劃“多規(guī)合一”試點(diǎn)實(shí)施方案》，選擇六盤水市、三都縣、雷山縣開展空間規(guī)劃“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作。六盤水市高度重視，及時(shí)成立了以市長(zhǎng)為組長(zhǎng)、分管副市長(zhǎng)為副組長(zhǎng)，各縣（市、特區(qū)、區(qū)）、市直各有關(guān)單位主要負(fù)責(zé)人為成員的空間規(guī)劃“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室在市發(fā)展改革委，從相關(guān)單位抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干組成工作專班，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推進(jìn)全市空間規(guī)劃“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作，印發(fā)了《六盤水市市級(jí)空間規(guī)劃“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作推進(jìn)方案》。

六盤水市空間規(guī)劃“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作形成了《六盤水市市級(jí)空間規(guī)劃編制方案》《六盤水市中心城區(qū)空間規(guī)劃（2017～2030年）》《六盤水市空間規(guī)劃（2017～2030年》）《六枝特區(qū)空間規(guī)劃（2017～2030年）》《盤州市空間規(guī)劃（2017～2030年）》《水城縣空間規(guī)劃（2017～2030年）》《空間規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)》《市級(jí)空間規(guī)劃管理體制機(jī)制改革創(chuàng)新和相關(guān)法律法規(guī)立改廢釋建議》等初步成果，為國(guó)土空間規(guī)編制奠定了一定工作基礎(chǔ)。

3 國(guó)土空間規(guī)劃編制工作推進(jìn)情況及后期工作思路

國(guó)土空間規(guī)劃包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。國(guó)家、省、市縣編制國(guó)土空間總體規(guī)劃，各地結(jié)合實(shí)際編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃。相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃是指在特定區(qū)域（流域）、特定領(lǐng)域，為體現(xiàn)特定功能，對(duì)空間開發(fā)保護(hù)利用作出的專門安排，是涉及空間利用的專項(xiàng)規(guī)劃。國(guó)土空間總體規(guī)劃是詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ);國(guó)土空間總體規(guī)劃、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃相互協(xié)同、相互銜接[4，5]。

六盤水市自2019年啟動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃編制以來，印發(fā)了《六盤水市國(guó)土空間規(guī)劃委員會(huì)成員名單及工作職責(zé)》《六盤水市國(guó)土空間規(guī)劃（2019～2035年）工作方案》。按照《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》，正在開展永久基本農(nóng)田核實(shí)整改、生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估，已形成相應(yīng)初步成果。國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估、資源環(huán)境承載能力及國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)等國(guó)土空間規(guī)劃編制基礎(chǔ)工作均在有序推進(jìn)。為較好地推進(jìn)六盤水市國(guó)土空間規(guī)劃編制工作，經(jīng)歸納總結(jié)，特提出國(guó)土空間規(guī)劃“三個(gè)一”編制思路。

3.1 抓好“一張藍(lán)圖”

國(guó)土空間總體規(guī)劃編制首先要牢固樹立和認(rèn)真踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，守好發(fā)展、安全、生態(tài)三條底線，樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，堅(jiān)持以人民為中心，樹立高質(zhì)量發(fā)展要求，做好國(guó)土空間規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)，要謀劃從現(xiàn)在到2035年的戰(zhàn)略定位、戰(zhàn)略部署、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展愿景、發(fā)展理想等，解決發(fā)展方向的問題。綜合考慮人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等因素，科學(xué)布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，建立全市統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國(guó)土空間規(guī)劃。

3.2 抓好“一張底圖”

以第三次國(guó)土調(diào)查成果為基礎(chǔ)，統(tǒng)一采用2000國(guó)家大地坐標(biāo)和1985國(guó)家高程基準(zhǔn)作為空間定位基礎(chǔ)，統(tǒng)籌做好永久基本農(nóng)田核實(shí)整改、生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估、資源環(huán)境承載能力及國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)、專題研究等基礎(chǔ)工作，形成一張底圖[6]。

3.3 抓好“一個(gè)平臺(tái)”

國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)是國(guó)土空間規(guī)劃“一張底圖”“一張藍(lán)圖”的基礎(chǔ)載體，是支撐國(guó)土空間規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警和實(shí)施監(jiān)管的重要抓手。要嚴(yán)格按照國(guó)家、省工作要求，完成平臺(tái)和系統(tǒng)建設(shè)，與國(guó)土空間總體規(guī)劃編制同步報(bào)批，并銜接好工程項(xiàng)目審批系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，提高國(guó)土空間治理能力和治理體系現(xiàn)代化，服務(wù)好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展[7]。

參考文獻(xiàn)：

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收稿日期：2020-01-09

作者簡(jiǎn)介：黃照來（1985-），男，工程師，主要從事土地利用與規(guī)劃、土地整治、國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)工作。