“放管服”改革優(yōu)化了營商環(huán)境嗎？

[摘 要] “放管服”改革對營商環(huán)境的影響是一個重要的公共政策議題。民營企業(yè)作為社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分，其對發(fā)展環(huán)境的主觀評價是營商環(huán)境優(yōu)化的重要方面。基于6 144家民營企業(yè)調(diào)查的微觀數(shù)據(jù)，在省級層面匹配政務(wù)中心數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)政務(wù)中心建設(shè)有力地提升了民營企業(yè)對于營商環(huán)境的評價，這種作用十分穩(wěn)健。使用開埠通商的時長作為政務(wù)中心建設(shè)的工具變量，發(fā)現(xiàn)政務(wù)中心建設(shè)與營商環(huán)境之間存在因果聯(lián)系。進一步的作用路徑分析發(fā)現(xiàn)，民營企業(yè)參加“光彩事業(yè)”和慈善捐贈的積極性有所下降，原因在于政務(wù)中心建設(shè)提供了穩(wěn)定可預(yù)測的制度化政企聯(lián)系，民營企業(yè)主與政府官員的私人化網(wǎng)絡(luò)鏈接的重要性相對下降。政務(wù)中心建設(shè)一方面是政府質(zhì)量的一種宣誓和表征，為廣大民營企業(yè)主建立了穩(wěn)定的市場預(yù)期，另一方面直接減少了民營企業(yè)經(jīng)營的制度成本。制度化的政企聯(lián)系方式使民營企業(yè)更加傾向于“錦上添花”的投資經(jīng)營決策，而不是采用“見好就收”的手段保護私有產(chǎn)權(quán)。深化“放管服”改革，需要持續(xù)加強政務(wù)能力提升，為民營企業(yè)提供很多制度化的政企聯(lián)系方式。

[關(guān)鍵詞] “放管服”改革;政務(wù)服務(wù);營商環(huán)境;民營企業(yè);開埠通商

[中圖分類號] D630;F276.5 [文獻標識碼]A ?[文章編號]1673-0461（2020）07-0074-09

一、前 言

在國際國內(nèi)諸多因素的共同作用下，如何通過公共政策進一步促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)換擋升級是一個重要的研究議題。營商環(huán)境關(guān)系到生產(chǎn)要素的流動與聚散，直接影響到廣大市場主體的生產(chǎn)和經(jīng)營決策。提升政務(wù)服務(wù)的能力和水平，為優(yōu)化營商環(huán)境提供了一個有效的政策工具。民營企業(yè)是社會主義市場經(jīng)濟的重要組成部分，對于經(jīng)濟發(fā)展、百姓生活和群眾就業(yè)做出了不可磨滅的貢獻。在全面深化“放管服”改革的背景下，中國的營商環(huán)境優(yōu)化的主要因素是什么？民營企業(yè)面臨的營商環(huán)境如何？政務(wù)服務(wù)能力的建設(shè)和提升是否對民營企業(yè)的發(fā)展和經(jīng)營產(chǎn)生影響？這些議題，對于深入推進“放管服”改革，進一步優(yōu)化營商環(huán)境具有重要的實踐意義。

在“放管服”改革、行政審批制度和營商環(huán)境建設(shè)理論分析層面有豐富的研究成果，提供了諸多可資借鑒之處。“放管服”改革是重塑政府與市場關(guān)系的一場深刻變革，內(nèi)涵是簡政放權(quán)、放管結(jié)合和優(yōu)化服務(wù)[1]。改善營商環(huán)境是一個工程，其持續(xù)優(yōu)化的客觀要求需要多元主體的協(xié)同共治[2]。但是在實際改革過程中，民營企業(yè)依然面對著形式多樣的行政負擔(dān)和政策羈絆，對民營企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動產(chǎn)生了一定程度的負面影響。

目前關(guān)于政務(wù)服務(wù)與營商環(huán)境的大樣本的量化研究相對不足，且大部分停留在相關(guān)層面，“放管服”改革與營商環(huán)境建設(shè)的因果聯(lián)系和影響機制有待深入探討。政務(wù)服務(wù)對企業(yè)的經(jīng)營績效有直接影響，政務(wù)中心的建設(shè)與運行能夠顯著地提升公民的滿意度[3]?；浉郯拇鬄硡^(qū)的建設(shè)，重點在于打造法治化的營商環(huán)境[4]。通過建設(shè)中國特色的自由貿(mào)易港來推動營商環(huán)境的優(yōu)化，是一條有效的改革進路[5]。

本文基于中國社科院主持的民營企業(yè)調(diào)查的最新數(shù)據(jù)，匹配政務(wù)中心建設(shè)數(shù)據(jù)，從企業(yè)營商環(huán)境綜合評價的角度，在省級層面研究政務(wù)能力建設(shè)對于營商環(huán)境的影響。19世紀末沿海沿江城市開埠通商是早期城市化啟動的關(guān)鍵因素，本文從復(fù)旦大學(xué)歷史地理研究所的內(nèi)部資料《中國舊海關(guān)資料（1860—1949）》收集整理了口岸城市開埠通商的時間，并使用開埠通商歷史作為政務(wù)中心建設(shè)的工具變量，證實了“放管服”改革與營商環(huán)境之間的因果聯(lián)系，認為政務(wù)服務(wù)中心提供了穩(wěn)定可預(yù)測的制度化政企互動方式，減少了民營企業(yè)主對地方主政官員私人化網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系的依賴，從而提高了企業(yè)的營商環(huán)境評價。相較于已有研究，本文的邊際貢獻集中體現(xiàn)在以下兩個方面：一是使用最新的全國民營企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)，從企業(yè)評價的微觀角度比較全面地界定和測量了營商環(huán)境，是對現(xiàn)有宏觀測量方式的有益補充;二是使用開埠通商的歷史作為工具變量，發(fā)現(xiàn)了政務(wù)中心建設(shè)與營商環(huán)境評價的因果聯(lián)系，并且從政商關(guān)系的角度進行了機制分析，是對現(xiàn)有研究的進一步深化。

二、“放管服”改革與營商環(huán)境建設(shè)

經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)以及國際國內(nèi)形勢的變化，要求政府進行進一步的改革，“放管服”改革是新時代政府應(yīng)對社會經(jīng)濟發(fā)展新局面，回應(yīng)市場主體和民生關(guān)切的有力舉措。實際上，經(jīng)過幾十年的高速發(fā)展，全國各地在交通物流、通訊供水和園區(qū)建設(shè)等營商“硬環(huán)境”方面的建設(shè)已經(jīng)取得了明顯的成效，目前關(guān)鍵的是優(yōu)化營商“軟環(huán)境”。具體而言，就是要在行政審批、政務(wù)服務(wù)、市場監(jiān)管等方面進一步優(yōu)化流程，提升能力，改進工作，進一步激發(fā)市場主體的活力和創(chuàng)造力。這是一項全新的時代課題，也是對政府能力的一次挑戰(zhàn)。

（一）政務(wù)服務(wù)能力與營商環(huán)境建設(shè)

政務(wù)服務(wù)能力的優(yōu)化是“放管服”改革的重要方面，政務(wù)服務(wù)能力直接影響到市場主體的發(fā)展信心，直接提供更加高效便捷的政務(wù)服務(wù)，對營商環(huán)境優(yōu)化具有至關(guān)重要的作用。

一方面，政務(wù)中心作為一種“能力宣誓”和“質(zhì)量標志”，體現(xiàn)出政府在新常態(tài)下強有力的治理能力，向市場主體傳遞了能夠持續(xù)提供穩(wěn)定高效的政府服務(wù)和市場管理信號，能夠直接影響到企業(yè)的營商環(huán)境評價。民營企業(yè)的發(fā)展信心和政府質(zhì)量與政治能力密切相關(guān)。民營企業(yè)主如果對于政府提供穩(wěn)定發(fā)展環(huán)境和保護產(chǎn)權(quán)方面的判斷是負面的，容易產(chǎn)生“見好就收”的經(jīng)營決策，會產(chǎn)生壓縮規(guī)模、收回投資、大規(guī)模裁員等行為，這些對于地方經(jīng)濟發(fā)展的負面影響十分顯著。政府的能力建設(shè)和質(zhì)量提升能夠提供穩(wěn)定的市場預(yù)期和較為充足的市場信心?；诜€(wěn)定市場預(yù)期的判斷，按照社會化大生產(chǎn)的規(guī)律，民營企業(yè)傾向于追加投資、擴大生產(chǎn)和雇傭更多的工人，形成“錦上添花”的投資決策，這對于經(jīng)濟增長和民生就業(yè)的影響則十分正面。

另一方面，政務(wù)中心提供的高效服務(wù)直接減少了民營企業(yè)的時間成本和制度成本。政務(wù)服務(wù)中心的建設(shè)極大地促進了政府服務(wù)能力的提高，進而優(yōu)化了營商環(huán)境，直接表現(xiàn)在以下兩個方面：一是集中化的辦公簡化了辦事流程和辦事環(huán)節(jié)，減少了市場主體的時間成本。比如產(chǎn)生于浙江省的“最多跑一次”改革，通過推動政務(wù)服務(wù)集中辦理實現(xiàn)了良好的社會效果[6]。二是行政審批的規(guī)范化和制度化。政務(wù)中心的建設(shè)直觀表現(xiàn)是辦事部門在物理空間上的集聚，但是在科層制背后的政府流程再造和部門協(xié)同提升才是其發(fā)揮作用的根本原因。

（二）政府商事制度與企業(yè)營商評價

傳統(tǒng)的政企互動更多的依賴于民營企業(yè)主與政府官員的私人網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，政務(wù)中心的建立提供了制度化聯(lián)系方式，減少了對官員私人化網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系的依賴，這種規(guī)范、穩(wěn)定、可預(yù)測的聯(lián)系方式提高了民營企業(yè)的營商環(huán)境評價。

如何觀察民營企業(yè)與政府官員的聯(lián)系？“光彩事業(yè)”制度下的民營企業(yè)慈善捐贈提供了一個獨特的視角?！肮獠适聵I(yè)”指的是民營企業(yè)等非公有制的市場主體，自愿參與慈善捐款的行為。為什么民營企業(yè)愿意參與“光彩事業(yè)”？主要目的是通過慈善捐款支持地方事業(yè)發(fā)展，進一步建立與地方主政官員的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系。在制度化聯(lián)系方式相對缺乏的情況下，民營企業(yè)主與主政官員的私人聯(lián)系能夠在行政審批、獲得土地、銀行信貸和市場監(jiān)管等方面發(fā)揮重要作用。當(dāng)企業(yè)與地方主政者的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系較為密切時，能夠更快地完成審批手續(xù)，更容易獲得所需要的基礎(chǔ)設(shè)施支持和貸款支持，與政府有政治紐帶的民營企業(yè)，在發(fā)展中面臨的向好因素更加充分[7]。

政務(wù)服務(wù)中心的建立意味著更多的制度化互動方式產(chǎn)生，與官員私人關(guān)系的重要性相對下降，因此慈善捐贈有可能會減少。政務(wù)中心建立的目標是實現(xiàn)標準化和規(guī)范化的行政審批和事項辦理，實現(xiàn)同標準辦理和無差別受理，同時公開辦理事項的詳細流程，限時辦結(jié)。政務(wù)服務(wù)的規(guī)范化和標準化極大地壓縮了權(quán)力尋租的空間，減少了官員個人干預(yù)的余地。這種制度化的政企互動方式穩(wěn)定可預(yù)測，減少了民營企業(yè)對于發(fā)展環(huán)境的憂慮和不確定性，從而提升了其發(fā)展信心。

三、數(shù)據(jù)、模型和變量

關(guān)于營商環(huán)境評價的數(shù)據(jù)，來自全國民營企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)庫①，政務(wù)服務(wù)中心數(shù)據(jù)來自中山大學(xué)徐現(xiàn)祥教授團隊的行政審批中心數(shù)據(jù)庫。中國民營企業(yè)調(diào)查由中國社會科學(xué)院等單位具體主持實施，從1993年開始，每兩年進行1次，到2018年一共進行了13次調(diào)查?；谘芯啃枰蛿?shù)據(jù)可獲得性，本文使用的是第11次民營企業(yè)調(diào)查。民營企業(yè)數(shù)據(jù)涵蓋了豐富的企業(yè)主特征和民營企業(yè)特征等信息，涉及了較多民營企業(yè)對于當(dāng)前政務(wù)服務(wù)、行政審批改革和營商環(huán)境等方面的評價。該數(shù)據(jù)采用規(guī)模和概率成比例的抽樣方法，覆蓋了我國所有的省級行政單位（不含香港、澳門和臺灣地區(qū)），樣本具有良好的代表性。數(shù)據(jù)一共涉及6 144家民營企業(yè)，為研究“放管服”改革和營商環(huán)境優(yōu)化的關(guān)系提供了豐富翔實的企業(yè)層面數(shù)據(jù)。出于保護民營企業(yè)家隱私的需要，民營企業(yè)數(shù)據(jù)僅發(fā)布了省一級的地理信息變量，無法在地級市層面和縣級層面進行分析。政務(wù)服務(wù)中心數(shù)據(jù)涵蓋了28個省級行政單位，一共包括334個地級市，未包括4個直轄市的相關(guān)信息。該數(shù)據(jù)主要包括地級市行政審批中心成立的時間、進駐的部門、辦理業(yè)務(wù)窗口和事項等內(nèi)容，基于研究的需要，在省級層面做了相應(yīng)的加總和平均處理。由于政務(wù)中心數(shù)據(jù)沒有涵蓋上海市等4個直轄市，因此兩個數(shù)據(jù)庫根據(jù)地理信息變量匹配之后，直轄市的企業(yè)樣本被刪除，最終分析的對象是5 137家民營企業(yè)。

在（1）式中，被解釋變量BC是Business Climate的簡稱指的是營商環(huán)境，從企業(yè)營商環(huán)境綜合評價的角度測量和界定營商環(huán)境。Service測量的是政務(wù)服務(wù)能力，具體而言有4個方面的指標，分別是政務(wù)中心進駐部門數(shù)量、進駐事項數(shù)量、進駐窗口數(shù)量和政務(wù)時間成立的時長。α是本研究重點關(guān)注的系數(shù)，如果α顯著大于零，則表示政務(wù)服務(wù)能夠優(yōu)化營商環(huán)境，如果α顯著小于0，則表示不利于營商環(huán)境。企業(yè)的營商環(huán)境評價還受到企業(yè)主特質(zhì)、企業(yè)特征和地方特征的影響，因此加入了企業(yè)主層面的控制變量X1、企業(yè)層面的控制變量X2以及地方層面的控制變量X3，ε是殘差項。

（一）被解釋變量：企業(yè)營商環(huán)境評價

國務(wù)院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》明確指出“營商環(huán)境，是指企業(yè)等市場主體在市場經(jīng)濟活動中所涉及的體制機制性因素和條件”。營商環(huán)境既可以從客觀的行政流程和基礎(chǔ)設(shè)施層面評價，也可以從主觀角度進行綜合測量，基于民營企業(yè)數(shù)據(jù)，本研究從民營企業(yè)對于營商環(huán)境的主觀評價界定營商環(huán)境。

城市營商環(huán)境的概念比較廣泛，既包括供水供電、物流通信等基礎(chǔ)設(shè)施層面的評價，也包括行政司法、市場秩序等方面的衡量?；趪鴦e比較的需求，世界銀行的營商環(huán)境評價報告主要是基于客觀測量指標，目的是考查世界不同國家和地區(qū)的營商環(huán)境差異。客觀測量指標涉及到眾多方面，測量單位不一致，在匯總計算的過程需要加權(quán)處理，有一定的不足之處[8]。

市場主體的評價是營商環(huán)境優(yōu)化的重要判定標準?；诿駹I企業(yè)數(shù)據(jù)，本文使用民營企業(yè)在“阻礙經(jīng)濟健康發(fā)展的諸多障礙將被打破” “市場競爭將逐步有序和規(guī)范”“企業(yè)發(fā)展將面臨更為廣闊的空間”和“企業(yè)發(fā)展信心極大地增強”4個方面的評價均值作為企業(yè)營商環(huán)境評價標準。

相比較營商環(huán)境的客觀測量指標，民營企業(yè)的營商環(huán)境綜合評價具有一定的優(yōu)勢。首先，營商環(huán)境評價是基于客觀營商條件的主觀判斷，能夠綜合考慮各方面因素，能夠比較全面地衡量影響企業(yè)生產(chǎn)發(fā)展各個方面的因素。其次，不同的企業(yè)主基于營商環(huán)境的評價會做出不同的投資決策。吸引企業(yè)投資建廠正是各級政府營商環(huán)境建設(shè)的主要目標，因此企業(yè)的營商環(huán)境評價至關(guān)重要，而客觀測量指標并不能反映企業(yè)投資主觀決策的維度信息?；谡娴臓I商環(huán)境主觀評價，民營企業(yè)傾向于做出“錦上添花”的投資決策，擴大生產(chǎn)規(guī)模。基于負面的營商環(huán)境評價，民營企業(yè)傾向于“見好就收”，壓縮生產(chǎn)規(guī)模避免潛在的損失。本研究采用營商環(huán)境的企業(yè)評價作為測量指標，也是對現(xiàn)有客觀測量方式的有益補充。

（二）解釋變量：政務(wù)服務(wù)

政務(wù)服務(wù)能力水平提升是“放管服”改革的重要方面，政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)是重要的抓手?！胺殴芊斌w現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變的核心理念體現(xiàn)了政府自身建設(shè)的完整性，是行政管理體制改革工作的深化，“放管服”改革要求政府厘清自身定位，簡政放權(quán)，進一步減少行政審批事項，加強政府服務(wù)的能力建設(shè)。

政府服務(wù)中心的建設(shè)可以作為政府政務(wù)能力的有效測量。使用政務(wù)服務(wù)中心的相關(guān)指標，作為政務(wù)服務(wù)能力的代理指標。具體而言，包括政府政務(wù)服務(wù)中心成立的時間、進駐的事項數(shù)量、進駐的窗口數(shù)量以及進駐的部門數(shù)量等信息。

（三）控制變量

本文控制了企業(yè)主特質(zhì)、民營企業(yè)特征和省級特征3個方面的因素。企業(yè)的營商環(huán)境評價既受到企業(yè)主個人特質(zhì)的影響，也受到企業(yè)特征的影響，同時處在一定的宏觀環(huán)境中，因此對企業(yè)主特質(zhì)、企業(yè)特征和省級特征3個方面的因素進行了控制[9]。企業(yè)主的政治聯(lián)系會顯著地影響民營企業(yè)的績效表現(xiàn)，因此本研究控制了企業(yè)主的黨員身份、目前是否在黨政機關(guān)兼職以及是否是“下海經(jīng)商”3個方面的內(nèi)容。此外，參照營商環(huán)境影響因素的相關(guān)研究[10]，對企業(yè)的存續(xù)時間、企業(yè)規(guī)模（用雇傭員工數(shù)目衡量）、企業(yè)納稅額和企業(yè)銷售額等方面的因素也進行了控制。此外，市場制度對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營有重要的影響，市場化指數(shù)可以作為“制度變量”，作為解釋體制變革在中國經(jīng)濟效績的改進中的作用的有效工具，因此控制了省級層面的市場化指數(shù)。關(guān)于營商環(huán)境評價、政務(wù)服務(wù)和控制變量的詳細測量和編碼方式，具體參見表1。

表2是主要變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果。在營商環(huán)境評價方面，兩個測量指標的均值分別是3.10，滿分為5分，各個省份的營商環(huán)境仍然有較大的提升空間。在政務(wù)服務(wù)中心方面，平均每個省政務(wù)服務(wù)中心的數(shù)量為42.38，平均進駐了322件事項，平均有54個窗口，平均成立的時長為10年。在企業(yè)主特征方面，民營企業(yè)主黨員的比例為13%，其中約有4%目前在政府機構(gòu)任職，“下海經(jīng)商”的比例高達46%。市場化指數(shù)的均值為7.10，滿分是10分，可以看出目前我國的市場化程度比較高。

通過計算每個省級行政單位下轄的地級市成立政務(wù)中心的時長，可以得到省級政務(wù)中心的相關(guān)數(shù)據(jù)。需要指出的是這種處理方法會丟失較多信息，更理想的處理方式是在地級市層面研究。遺憾的是民營企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)出于保護企業(yè)主隱私的需要，只公布了省一級的地理信息變量，無法在更加細致的層面進行研究。從總體情況上看，中國目前所有的省份都成立了政務(wù)服務(wù)中心。以2014年為參照，其中成立時長在11.7年以上的省份有廣東、福建、浙江和安徽，成立時長在9.45年到11.69年之間的省份有江蘇、山東、遼寧、河南、湖北和江西，其他省份成立政務(wù)中心的時長均在8年以內(nèi)，即2002—2014年之間成立。成立時長可以認為是集中式政務(wù)服務(wù)政策創(chuàng)新的一個代理變量，從演變趨勢上看，政務(wù)中心的建立呈現(xiàn)出“漸進擴散”的規(guī)律。即從廣東、福建和浙江一帶的沿海地區(qū)，逐漸向江西、安徽、河南等中部地區(qū)擴散，最后是遠離海岸線的中西部省份和東北地區(qū)。

開埠通商與政務(wù)中心建設(shè)存在相對一致的模式和規(guī)律。開埠通商是中國早期城市化啟動至關(guān)重要的因素，意味著現(xiàn)代城市的孕育形成，城市經(jīng)濟發(fā)展的實際需求倒逼政府進行改革，提升政務(wù)能力，以便更好地適應(yīng)快速變化的經(jīng)濟基礎(chǔ)。因此可以使用“開埠通商時長”作為政務(wù)服務(wù)改革的工具變量，以更好地識別政務(wù)服務(wù)改革對城市營商環(huán)境的影響。

四、“放管服”改革對營商環(huán)境的影響

深入推進“放管服”改革，優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，是新時代政府的莊嚴承諾，也是刀刃向內(nèi)的一場自我革命。與此同時，政務(wù)服務(wù)的質(zhì)量和水平，也是政府質(zhì)量的一種宣誓，政府治理能力的表征。“放管服”改革和政務(wù)服務(wù)建設(shè)，對于營商環(huán)境具有十分重要的意義。企業(yè)主對于發(fā)展環(huán)境的綜合評價能夠全面反映營商環(huán)境建設(shè)的各個方面，政務(wù)中心作為政府質(zhì)量和治理能力的宣誓與表征，能夠影響企業(yè)對于當(dāng)前營商環(huán)境的評價。下文使用經(jīng)濟健康發(fā)展環(huán)境、市場競爭秩序、企業(yè)發(fā)展空間和企業(yè)發(fā)展信心四個方面的內(nèi)容綜合評價營商環(huán)境，詳見表3。

模型1使用政務(wù)中心進駐部門數(shù)量對營商環(huán)境綜合評價進行回歸，系數(shù)為0.015，p<0.001，部門數(shù)量對營商環(huán)境綜合評價具有顯著的正向影響?？刂谱兞繉用?，下海經(jīng)商經(jīng)歷的估計系數(shù)為-0.103，p<0.05，說明下海經(jīng)商經(jīng)歷對于營商環(huán)境綜合評價具有負向影響。營業(yè)收入、納稅額和企業(yè)所在地市場化指數(shù)對于營商環(huán)境評價均有顯著的正向影響。模型2使用進駐事項數(shù)量對營商環(huán)境綜合評價進行回歸，回歸系數(shù)為0.002，p<0.001，進駐事項的影響顯著為正。模型3使用政務(wù)中心進駐的窗口數(shù)量進行回歸，估計系數(shù)為0.101，p<0.001，窗口數(shù)量的影響顯著為正。模型4使用政務(wù)中心成立時長對營商環(huán)境評價進行回歸，回歸系數(shù)為0.183，p<0.001，說明政務(wù)中心成立的時間越長，營商環(huán)境評價越高。4個模型的控制變量對營商環(huán)境評價的影響相對一致。

使用 “營商環(huán)境綜合評價”測量指標作為因變量，政務(wù)服務(wù)表現(xiàn)出顯著的正向促進作用，由此可見模型的估計結(jié)果比較穩(wěn)健。政務(wù)中心建設(shè)與營商環(huán)境優(yōu)化是否存在內(nèi)生性問題？政務(wù)服務(wù)對于營商環(huán)境的促進作用是因果聯(lián)系嗎？下文使用“開埠通商時長”作為政務(wù)服務(wù)能力的工具變量，進行因果推斷。

五、反事實框架：開埠通商、政務(wù)中心與營商環(huán)境 ?開埠通商是近代城市化進程開啟的重要因素，城市的孕育和形成倒逼政府推進行政體制改革，提升政務(wù)能力，以便適應(yīng)快速變化的社會經(jīng)濟基礎(chǔ)。開埠通商作為西方列強軍事壓力下的歷史行為，是一種典型的外生沖擊導(dǎo)致的歷史事件，因此開埠通商歷史可以作為政務(wù)中心建設(shè)的工具變量。

開埠通商是中國早期城市化啟動至關(guān)重要的因素，產(chǎn)生了極為深遠的歷史影響。中國歷史上與世界開放連通的盛唐時期，古老的“絲綢之路”成就一段波瀾壯闊的歷史。但是到了明清時期，在各種因素的綜合作用下，形成了閉關(guān)鎖國的局面。到了19世紀中葉，迫于西方列強的軍事壓力，清政府陸續(xù)開放了一批城市，中國這一古老的文明古國被迫納入西方主導(dǎo)的世界體系。從1843年五口通商開始，清王朝陸續(xù)開放了40多個通商口岸，其中東南沿海的開埠城市達到22個，長江流域也開放了12個通商口岸，包括地處內(nèi)陸地區(qū)的重慶市（1997年之前隸屬四川?。ｉ_埠通商直接沖擊了傳統(tǒng)中國超穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，啟動了現(xiàn)代城市化進程。開埠通商對中國歷史產(chǎn)生了極為深遠的影響，對于中國早期的城市發(fā)展和早期現(xiàn)代化的啟動具有關(guān)鍵的作用[11-12]。經(jīng)濟貿(mào)易具有強大的流動性和輻射效應(yīng)，除了影響開埠的城市，還對經(jīng)濟腹地具有顯著的影響。1840年第一次鴉片戰(zhàn)爭以后，開埠通商的行政中心城市，逐漸成長為新型的城市型行政區(qū)劃單位市，發(fā)揮了輻射全省乃至全國的作用[13-14]。通商貿(mào)易成為了近代城市化進程的一種主要推動力量，通過貿(mào)易和利潤的紐帶實現(xiàn)了對社會生產(chǎn)方式和生活方式的深刻變革，通商貿(mào)易對城市形成和發(fā)展的重要性第一次變得如此突出。因此，以該省份最早開埠的城市作為省份開埠通商的時間。

沿海城市和沿江城市的開埠，對屬地經(jīng)濟發(fā)展和城市形成的影響不可估量。沿海城市是中國第一批開埠通商的港口，廣州在1843年開埠，是中國最早開埠通商的城市。上海（原隸屬于江蘇?。┖透Ｖ菰?844年開埠通商。上海的開埠，是海洋文化現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的開端，由此被強制納入了西方列強主導(dǎo)的世界貿(mào)易體系，以上海為端口，影響了整個長江流域廣大的經(jīng)濟腹地。福州開埠后，福州成為福建大宗進出口貨物的主要集散地，從福州出口的茶葉占中國茶葉出口總量的35%[15]。寧波在1844年正式開埠通商，直隸地區(qū)的北京和天津在1859年開埠。緊接著，長江流域和黃河流域的沿江城市也逐漸融入世界貿(mào)易系統(tǒng)，長江流域的南昌（九江地區(qū)）和武漢在1863年開埠。地處內(nèi)陸的重慶在1892年開埠，帶動和輻射了整個四川盆地的城市化進程，黃河流域的西安也在1880年開埠。地處大陸深處的烏魯木齊由于邊境貿(mào)易的關(guān)系，也在1881年開埠。

開埠通商意味著現(xiàn)代城市的孕育形成，城市經(jīng)濟發(fā)展的實際需求倒逼政府進行改革，提升政務(wù)能力，以便更好地適應(yīng)快速變化的經(jīng)濟基礎(chǔ)。開埠通商較早的城市基本上在中央出臺政策之前進行了集中式政務(wù)大廳的建設(shè)。城市經(jīng)濟形態(tài)迥異于小農(nóng)經(jīng)濟的超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，需要政府作為相應(yīng)的行為調(diào)整。政務(wù)中心從20世紀90年代出現(xiàn)，就顯示了強大的活力和生命力，被公認是政府轉(zhuǎn)變職能、創(chuàng)新管理、改進作風(fēng)的重大創(chuàng)舉[16]。實際上，政務(wù)服務(wù)中心誕生于特定的歷史現(xiàn)實背景，主要是應(yīng)對快速變化的經(jīng)濟形勢，也為創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式。行政審批制度改革起源于2001年，直接催生了一大批政務(wù)服務(wù)中心的建立。中國的行政體制改革在一定程度上是回應(yīng)社會經(jīng)濟形勢的變化[17]，2001年中國加入世界貿(mào)易組織之后，商事制度改革迫在眉睫。因此，有一部分地方政府為了吸引外資和招商引資的需要在中央出臺相關(guān)政策之前，就建立了政務(wù)中心。比如，廣州也在1998年成立了政務(wù)服務(wù)中心、寧波在2000年也成立了行政審批中心、南昌在2000年設(shè)立市級政務(wù)大廳、烏魯木齊在2001年開設(shè)了政務(wù)大廳。綜合來看，開埠通商較早的城市基本上在中央出臺政策之前進行了集中式政務(wù)大廳的建設(shè)。

開埠通商是西方列強軍事壓力下的被迫進行的歷史事件，外生于當(dāng)代的營商環(huán)境建設(shè)。西方資本主義工業(yè)國家針對清王朝的戰(zhàn)爭以及隨后簽訂的不平等條約直接導(dǎo)致了開埠通商，明清兩朝形成的“閉關(guān)鎖國”狀態(tài)逐漸瓦解。這種外生的歷史沖擊提供了一個可行的工具變量。下文使用“開埠通商的時長”作為政務(wù)中心建立時長的工具變量，表4顯示了兩個階段的結(jié)果。

第一階段回歸中，在控制其他變量的情況下，開埠通商時長的估計系數(shù)為0.017，p<0.001，即開埠通商的時長每增加1年，政務(wù)中心的時長增加兩個月。一般意義上，開埠通商每早1年，則政務(wù)中心成立時間早兩個月。第一階段估計的F值大于10，則可以認為不存在弱工具變量問題，表4中第一階段的F值為226。第二階段，使用預(yù)測的政務(wù)中心成立時長對企業(yè)發(fā)展環(huán)境評價進行回歸，估計系數(shù)為0.132，p<0.001，即政務(wù)中心成立時長對企業(yè)發(fā)展環(huán)境評價具有顯著的正向影響。該估計系數(shù)與前文OLS回歸中成立時長的估計系數(shù)大小比較接近，并且在顯著性和影響方向上一致，可以認為政務(wù)服務(wù)和企業(yè)發(fā)展環(huán)境存在因果聯(lián)系。

開埠通商意味著城市化進程的啟動和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的深刻變動，新生的經(jīng)濟體不斷積蓄力量，新的社會經(jīng)濟因素暗流涌動。當(dāng)這種新的力量積累到一定程度時，政府為了適應(yīng)形勢的需要必然對行政體制和政務(wù)能力進行相應(yīng)的調(diào)整與提升。需要特別指出的是，這不是簡單化的“歷史決定論”。開埠通商確實會影響早期政務(wù)中心的建立，但是優(yōu)化營商環(huán)境的關(guān)鍵在于政務(wù)能力的提升，這恰恰說明了政府積極主動，順勢作為的重要性。在全面深化“放管服”的背景下，地方政府大力提升政務(wù)服務(wù)的能力和水平，對于營商環(huán)境會有顯著的促進作用。

六、作用路徑分析：“光彩事業(yè)”、政商關(guān)系與營商環(huán)境 政務(wù)中心在民營企業(yè)與政府互動的過程中提供了更多制度化的手段和途徑，減少了對官員私人化網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系的依賴，進而改善了企業(yè)的營商環(huán)境評價。從民營企業(yè)家參加“光彩事業(yè)”的角度，分析政務(wù)中心與政商關(guān)系的耦合互動，發(fā)現(xiàn)這種機制確實存在。

“光彩事業(yè)”指的民營企業(yè)在自愿的原則下，向貧困地區(qū)和自然災(zāi)害地區(qū)等地進行捐款的行為。政府為了表彰這些企業(yè)主動承擔(dān)社會責(zé)任的行為，會在稅收、監(jiān)管和審批等方面給予一定的便利和支持?！肮獠适聵I(yè)”是具有濃郁中國特色的公私合作模式，通過政府、非政府組織和民營企業(yè)的有效合作，實現(xiàn)了資源的有效利用，但同時也為企業(yè)尋租提供了一定的制度化空間[18]。統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)在2014年的民營企業(yè)調(diào)查中，有2 485家企業(yè)表示參加過“光彩事業(yè)”的捐贈，占到了全部6 144家被調(diào)查企業(yè)的40%，由此可見“光彩事業(yè)”的參與面十分廣泛。數(shù)據(jù)庫中有問項“2012年和2013年，您為扶貧、救災(zāi)、環(huán)保、慈善等公益事業(yè)捐助過多少元？”回答了該問題的民營企業(yè)一共有4 682家，其中有3 159家企業(yè)為慈善事業(yè)捐過款，占比67%，平均的捐贈數(shù)額是28萬元。

為什么民營企業(yè)參與“光彩事業(yè)”的熱情如此之高？在制度化的政企互動方式缺乏的情況下，通過慈善捐贈建立與地方主政者的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，進而獲得經(jīng)濟回報是其主要動因。民營經(jīng)濟在面臨政府的市場監(jiān)管等活動時往往處于弱勢地位，獲得土地和爭取貸款等關(guān)鍵環(huán)節(jié)也比較倚重企業(yè)主與政府官員的私人聯(lián)系，慈善捐贈是民營企業(yè)主與政府官員建立私人聯(lián)系的重要方式。首先，政府掌握著企業(yè)發(fā)展經(jīng)營的關(guān)鍵資源，比如土地和信貸支持，這兩方面是民營企業(yè)成長和發(fā)展的關(guān)鍵。其次，政府在市場監(jiān)管等環(huán)節(jié)對民營企業(yè)也具有重要的影響，會直接影響到企業(yè)生活和經(jīng)營活動。比如，一方面，當(dāng)企業(yè)與地方主政者的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系較為密切時，能夠更快地完成審批手續(xù)，更容易獲得所需要的基礎(chǔ)設(shè)施支持和貸款支持。另一方面，在制度不健全的情況下，能夠使企業(yè)免受官員的勒索和刁難，對私有產(chǎn)權(quán)起到一定的保護作用，一定程度上能夠減輕稅費負擔(dān)。民營企業(yè)的發(fā)展中，關(guān)系治理是一個非常重要的變量[18]。政商關(guān)系對于企業(yè)發(fā)展經(jīng)營的重要性不言而喻，一定程度上能夠決定民營企業(yè)的興衰存亡。如何與政府官員建立和維持聯(lián)系，光彩事業(yè)下的慈善捐贈是一種公開可靠并且完全合法的途徑。在中國的經(jīng)濟體制下，市場主體尤其是民營企業(yè)面臨較多的不確定性，政治嵌入能夠為企業(yè)在獲得信貸和降低稅費負擔(dān)方面帶來一定的益處，與政府官員的私人化聯(lián)系就是一種典型的政治嵌入模式。同時，政府官員也需要民營企業(yè)提供支持以便協(xié)助發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)。需要指出的是，基于此形成的政商關(guān)系呈現(xiàn)出人格化傾向。

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Abstract： The relationship between administrative reform and the business environment is an important policy issue. The private companies are an essential sector of the economic structure and their subject assessment of the business environment should be considered seriously by the government. Based on the survey data from 6 144 private companies， this paper merges administrative license centers （ALC） data at the provincial level and finds that the quality of administrative center could promote the assessment of the business environment， and this effect is significant and robust. And then taking the port history as the instrumental variable of quality of administrative license center， the research contends that the relationship between the administrative reform and business environment is causal. A further study on the functioning path finds out that the private enterprises decreased actions like charity donation and socalled “glory causes” because the ALC provides stable institutional linkage within the government enterprise interaction and the importance of personal network with the officials declines relatively. The ALC could be an indicator of government quality and assists the entrepreneurs to establish a stable market expectations on the one hand， with the ALC reduces the institutional cost on the other hand. From the perspective of protecting private property， the institutional linkages can influence these entrepreneurs to invest more than ever， instead of downsizing. To promote the business environment on the next step， the government should lift the capability of the administrative license center and put forward the institution's formalization at the same time.

Key words： administrative reform; government service; business environment; private enterprises; port history

（責(zé)任編輯：張麗陽）