全球自然生態(tài)新變化：低碳國家的障礙與創(chuàng)新

陳寶妹

【摘要】氣候變化對當(dāng)今社會和環(huán)境的影響越來越明顯。在全球范圍內(nèi)，加快向低碳國家過渡的社會技術(shù)實驗和市場創(chuàng)新越來越重要。中國智慧生態(tài)城市的發(fā)展和評估將豐富中國及全球的案例研究數(shù)據(jù)。政治生態(tài)學(xué)視角為考察當(dāng)前生態(tài)發(fā)展嘗試的原因、效果和對策提供了有力的分析框架，并且為設(shè)計和發(fā)展更具社會價值的方法提供了有意義的指導(dǎo)。盡管面臨挑戰(zhàn)，“智慧生態(tài)城市”的倡議在向低碳城市過渡的過程中取得了積極成果，增強(qiáng)了中國向低碳國家邁進(jìn)的潛力。在此過程中創(chuàng)新必不可少，可持續(xù)性只能通過實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境福祉的綜合方式來實現(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】低碳轉(zhuǎn)型? 中國? 創(chuàng)新? 智慧生態(tài)城市

【中圖分類號】X2? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.11.002

引言

氣候變化對當(dāng)今社會和環(huán)境的影響越來越明顯。在全球范圍內(nèi)，加快向低碳國家過渡的社會技術(shù)實驗和細(xì)分領(lǐng)域創(chuàng)新正變得越來越重要，對減輕氣候變化的影響十分關(guān)鍵。在中國尤其如此，快速的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程使中國成為二氧化碳排放大國，明顯影響了生態(tài)環(huán)境。面對國內(nèi)和全球?qū)Νh(huán)境需求的變化，2007年10月，中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會提出了“建設(shè)生態(tài)文明”的目標(biāo)。這也引發(fā)了自2008年開始的生態(tài)城市（或綠色城市）的密集發(fā)展，其主要目的是通過技術(shù)進(jìn)步來建設(shè)可持續(xù)城市，與自然共生，實現(xiàn)可持續(xù)和繁榮的發(fā)展。

自此，環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)成為中國政策議程的重要主題。2017年10月，在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上，習(xí)近平總書記在報告中描繪了中國的生態(tài)文明建設(shè)藍(lán)圖。十九大報告指出：“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)美麗中國，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全作出貢獻(xiàn)。”由此，生態(tài)治理成為國家的頭等大事之一。正是在這一背景下，大量的環(huán)境保護(hù)和改善行動在全國范圍內(nèi)付諸實施。城市在其中扮演了至關(guān)重要的角色。數(shù)據(jù)顯示，截至2014年，54%的中國人口居住在城市，預(yù)計到2030年將增至70%，[1]到2050年將達(dá)76%，[2]中國的碳排放很大一部分也來自城市。[3]因此，中國的“十三五”規(guī)劃（2016～2020年）為城市居民的經(jīng)濟(jì)活動、環(huán)境保護(hù)、清潔能源、公共事業(yè)管理和生活保障系統(tǒng)設(shè)定了明確的管理目標(biāo)。

隨著環(huán)境意識的逐步增強(qiáng)，中共中央和國務(wù)院從理論和實踐兩個方面大力推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。人們越來越意識到城市在促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展中所起的重要作用，可持續(xù)性理念漸漸融入各種規(guī)模的城市規(guī)劃目標(biāo)和原則中，并融進(jìn)城市采取的多種舉措中。對建立彈性城鎮(zhèn)化模型重要性的理解以及對實現(xiàn)上述目標(biāo)的高度關(guān)注促使人們進(jìn)行了一系列社會技術(shù)實驗，例如“生態(tài)城市”（Eco-cities）、“低碳城市”（Low-carbon cities）或“低碳生態(tài)城市”（Low-carbon eco-cities），以及最近的“智慧城市”（Smart Cities）和“海綿城市”（Sponge cities）。這些實驗性的項目旨在探索城市可持續(xù)發(fā)展的有效路徑，加快中國的脫碳進(jìn)程，并在全國各省市得到實施。這其中，“生態(tài)城市”和“智慧城市”已成為中國城市建設(shè)中兩個頗具影響力的指導(dǎo)思想和發(fā)展路徑。

在中國，生態(tài)城市由包括公共和私營部門的多個利益攸關(guān)方共同建設(shè)，包括地方和國外的政府合作者，以及許多其他類型的合作者，如當(dāng)?shù)嘏涮桩a(chǎn)業(yè)、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和非政府組織，這些行為方擁有不同的社會和環(huán)境議程。國家發(fā)展和改革委員會、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部是在全國范圍內(nèi)推動生態(tài)城市建設(shè)的主要機(jī)構(gòu)，而省級政府則負(fù)責(zé)在當(dāng)?shù)貙嵤┫嚓P(guān)政策。目前，中國有一百多個生態(tài)城市在建或已竣工。

此外，隨著人工智能（AI）和大數(shù)據(jù)等新技術(shù)的發(fā)展，智慧城市也已成為中央政府在2010年代初推動力度最大的舉措之一。2013年1月，中國政府啟動了第一批智慧城市發(fā)展計劃，包括90個建設(shè)項目，旨在利用智慧技術(shù)推動中國生態(tài)/可持續(xù)城市的發(fā)展。隨后，又發(fā)布了一系列政策性文件，例如《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》和《關(guān)于促進(jìn)智慧城市健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》等，提供更清晰的指導(dǎo)方針和規(guī)范細(xì)則。

那什么是智慧城市？Kitchin等學(xué)者將技術(shù)視為智慧城市發(fā)展的關(guān)鍵要素，[4]而Nam和Pardo則將智慧城市定義為技術(shù)、人類與機(jī)構(gòu)之間的有機(jī)聯(lián)系。[5]Harrison和Donnelly等學(xué)者則將智慧城市視為通過采用智能且可持續(xù)的城市發(fā)展來應(yīng)對氣候變化和社會問題，從而實現(xiàn)“精明增長”（smart growth）的一種方式。[6]通過在住房、交通和便利設(shè)施中使用可持續(xù)能源，再結(jié)合創(chuàng)新和綠色技術(shù)，可以實現(xiàn)“更智能”和“更綠色”的增長，創(chuàng)建一個可持續(xù)發(fā)展的綠色城市。[7]因此，智能技術(shù)和智慧城市已被優(yōu)先考慮作為應(yīng)對一系列城鎮(zhèn)化挑戰(zhàn)（例如交通擁堵、環(huán)境污染和廢物管理）的對策或可能解決方案。[8]

我們在國際研究課題中，[9]將生態(tài)城市和智慧城市比喻為城市可持續(xù)發(fā)展的“硬件”和“軟件”。生態(tài)城市通常強(qiáng)調(diào)城市基礎(chǔ)設(shè)施和建筑物的材料質(zhì)量，如高能效標(biāo)準(zhǔn)和可再生能源;而智慧城市通常意味著對信息系統(tǒng)、城市數(shù)據(jù)、社會服務(wù)等問題的關(guān)注?；诖耍覀儎?chuàng)造性地提出“智慧生態(tài)城市”（smart-eco city）這一術(shù)語來捕捉面向未來的城市可持續(xù)發(fā)展計劃的最新趨勢，既體現(xiàn)“生態(tài)”的目標(biāo)，又表明要通過“智能”發(fā)展路徑實現(xiàn)城市可持續(xù)性發(fā)展。對“生態(tài)城市”的早期理解還基于這樣一個概念，即無論城市的社會經(jīng)濟(jì)條件和自然天賦如何，都可能具有生態(tài)敏感性。隨著這一想法在各種實驗項目中的具體化，這些開創(chuàng)性的、實驗性的智慧生態(tài)城市（flagship smart eco-cities）被設(shè)想為適用于不同社會經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境，可以在其他地區(qū)“復(fù)制”并大規(guī)模推廣的初始模型。

這些社會技術(shù)實驗和環(huán)境干預(yù)背后的社會、政治、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)力量的相互作用仍然需要嚴(yán)格考量。我們發(fā)現(xiàn)政治生態(tài)學(xué)分析框架（political ecology analytical framework）在這種情況下能夠發(fā)揮很大作用，因為它是探討政治、經(jīng)濟(jì)和社會因素與環(huán)境問題和環(huán)境變化之間動態(tài)關(guān)系的關(guān)鍵方法。它側(cè)重于分析人類群體及其生物物理環(huán)境之間互動的權(quán)力關(guān)系和差異。[10]通過探詢誰決定并受益于這些互動，揭示這些城市發(fā)展形式的包容性，以解開各利益相關(guān)方之間的權(quán)力關(guān)系。[11]政治生態(tài)學(xué)的采用有助于發(fā)現(xiàn)智慧生態(tài)城市模型中關(guān)于可持續(xù)發(fā)展的不同思維方式，并探索如何通過規(guī)劃培育更具社會-環(huán)境公正的城市可持續(xù)發(fā)展的形式。

本文將以寧波為案例，概述中國智慧生態(tài)城市發(fā)展的進(jìn)程并作出評價。它將會豐富中國的案例研究數(shù)據(jù)，并在城市環(huán)境范疇內(nèi)檢驗政治生態(tài)學(xué)框架的適用性。

背景、目的和方法

本文以寧波為研究案例，探討中國智慧生態(tài)城市發(fā)展的動力、挑戰(zhàn)及其對加速中國乃至世界脫碳進(jìn)程的潛在貢獻(xiàn)。選擇寧波作為研究案例，主要是因為其新一線城市的地位。寧波位于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口稠密的滬寧杭華東沿線城市群，它由寧波市區(qū)、三個衛(wèi)星城市和許多縣、村組成，也包括杭州灣和東海諸島;截至2010年人口普查，寧波整個行政區(qū)的人口為760萬，其中寧波市六區(qū)為350萬。[12]過去幾年中，寧波已成為多項國家計劃的試點城市，例如，2000年代初的生態(tài)城市和2010年代初的智慧城市。

21世紀(jì)初，寧波制定了確保城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的環(huán)境安全措施，其中包括寧波綠地建設(shè)的項目。寧波生態(tài)走廊（Ningbo eco-corridor）就是其中一例。寧波生態(tài)走廊被稱為城市的“活體過濾器”，全長3.3公里，通過對地形、水文和植被的創(chuàng)新綜合管理，將一個不適宜居住的棕地改造成一個3.3公里長的生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)區(qū)，旨在發(fā)揮人類活動與野生動植物棲息地之間的協(xié)同作用，并作為一種中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中可持續(xù)的城市擴(kuò)張和發(fā)展的示范案例和模型。該項目于2007年初啟動，目前生態(tài)走廊二期及三期工程已順利通過初步驗收。

寧波市生態(tài)城市計劃的另一個例子是余姚工業(yè)園區(qū)，這是一個綠地項目，于2014年6月啟動，預(yù)計2030年完成?？偯娣e為40平方公里，其中已經(jīng)規(guī)劃了26平方公里。未來還將通過北部的填海工程增加14平方公里。園區(qū)重點建設(shè)以節(jié)能環(huán)保為主題的工業(yè)園區(qū)，目標(biāo)是建設(shè)綜合生態(tài)園區(qū)，包括居民南湖區(qū)、生態(tài)城市建設(shè)北湖區(qū)和包括一個中央復(fù)合島的其他五個區(qū)域。開發(fā)的重點是打造良好的環(huán)境質(zhì)量和高品質(zhì)的生活方式，為工作、日常消費和居民生活提供場所，建設(shè)高端裝備制造園區(qū)、民生健康產(chǎn)業(yè)園、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)園和研究與創(chuàng)新園。

除了生態(tài)城市計劃外，寧波還制定了一項全面智慧城市計劃，已于2011年至2015年初步實施，預(yù)算總額為407億元人民幣（約合63.6億美元）。全面智慧城市計劃包括建設(shè)現(xiàn)代化大都市、重組工業(yè)區(qū)和改善生活質(zhì)量。該市還依據(jù)國家“十三五”規(guī)劃，于2016年11月啟動了《寧波智慧城市發(fā)展“十三五”規(guī)劃》。[13]

寧波智慧城市的前期規(guī)劃和發(fā)展得益于對國際先進(jìn)案例的研究和學(xué)習(xí)，特別是新加坡、美國及歐洲的智慧城市建設(shè)案例。寧波智慧城市建設(shè)的目標(biāo)包括建設(shè)現(xiàn)代化大都市，重組工業(yè)區(qū)和改善居民生活質(zhì)量。為此，確定了四個主要任務(wù)，即建立十個智慧城市應(yīng)用系統(tǒng)、六個智慧工業(yè)基地、四個智慧基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，以及信息資源的開發(fā)與利用。[14]該工作議程幾乎涵蓋了城市運營和管理的各個方面，包括城市物流、公共服務(wù)、市政交通、社會管理、醫(yī)療保健和工業(yè)發(fā)展。從藍(lán)圖可以清楚地看到，寧波市政府的愿景是將這些智慧城市的理念融入城市綜合發(fā)展進(jìn)程，并為打造示范性項目，引領(lǐng)中國智慧城市的整體發(fā)展奠定基礎(chǔ)。在這一城市構(gòu)想下成功實施的具體項目還包括，寧波智能電網(wǎng)項目（Ningbo Smart Grid），該市計劃投資165億元人民幣（約合25.8億美元）創(chuàng)建“智能電網(wǎng)”。寧波智能電網(wǎng)是一個為期五年的項目，涉及五個方面的“提速”：加快建設(shè)國際強(qiáng)港、在產(chǎn)業(yè)調(diào)整的基礎(chǔ)上建立現(xiàn)代化大都市、創(chuàng)建智慧城市、建設(shè)生態(tài)文明、改善生活質(zhì)量。[15]

值得注意的是，“生態(tài)文明”作為城鎮(zhèn)化進(jìn)程的一部分被納入智慧城市發(fā)展計劃之中。寧波在智慧城市發(fā)展方面的不懈努力贏得了贊譽(yù)，繼2014年和2015年連續(xù)當(dāng)選“中國十大智慧城市”后，又于2016年8月獲批為“中國制造2025”首個試點示范城市。根據(jù)寧波智慧城市發(fā)展的“十三五”規(guī)劃，寧波要建立一種新型智慧城市發(fā)展系統(tǒng)框架，該框架以大數(shù)據(jù)開發(fā)為中心，由智慧產(chǎn)業(yè)的綜合發(fā)展帶動智慧城市發(fā)展。[16]而城市數(shù)據(jù)資源的集成和開發(fā)是下一個五年計劃的重點。[17]寧波智慧城市建設(shè)的工作重點將從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和數(shù)據(jù)收集轉(zhuǎn)移到數(shù)據(jù)資源的應(yīng)用，以促進(jìn)城市治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2016年12月，中國最大的互聯(lián)網(wǎng)搜索引擎運營商百度公司與寧波市政府簽署了戰(zhàn)略合作協(xié)議，以促進(jìn)智慧城市的發(fā)展。雙方將在寧波共建大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)基地并進(jìn)行廣泛合作，共同促進(jìn)大數(shù)據(jù)和人工智能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。根據(jù)協(xié)議，百度將帶來“ABC”技術(shù)（Artificial Intelligence， Big Data and Cloud Computing），即人工智能、大數(shù)據(jù)和云計算，以及生態(tài)資源，以升級寧波智慧城市系統(tǒng)，它涵蓋城市各個方面，例如智能交通、智能教育、商業(yè)應(yīng)用和緊急服務(wù)。此次合作使寧波企業(yè)有望共享1000億EB級規(guī)模百度大數(shù)據(jù)，以吸引從事大數(shù)據(jù)工作的人才涌入寧波。該合作的主要活動之一是每年在寧波市舉行的“百度高級別國際城市大腦峰會”論壇（High-level International Baidu City Brain Summit Forum）。

現(xiàn)階段寧波大部分智慧城市實驗和技術(shù)都基于智能移動應(yīng)用或虛擬平臺的開發(fā)。[18]以智慧交通為例。通過安裝在城市道路上的閉路電視攝像頭，中央監(jiān)控平臺能夠獲取實時交通數(shù)據(jù)，并對城市道路上的緊急事件作出快速反應(yīng)。此外，通過開發(fā)名為“寧波通”的智能手機(jī)應(yīng)用程序，城市得以向公眾提供公共交通服務(wù)，包括預(yù)約出租車、停車位置向?qū)?、實時公交車位置、公共自行車信息和交通法規(guī)查詢等。

本文通過對政策文件、政府公告、現(xiàn)有學(xué)術(shù)論文及中外相關(guān)新聞的數(shù)據(jù)進(jìn)行全面、細(xì)致分析，了解有關(guān)政策和當(dāng)?shù)匕l(fā)展情況。此外，通過寧波智慧城市發(fā)展參與方的十二次訪談、參與式觀察和體驗式學(xué)習(xí)的數(shù)據(jù)（見表1），梳理總結(jié)了有關(guān)智慧生態(tài)城市加速中國乃至世界脫碳進(jìn)程的問題、挑戰(zhàn)和潛力。[19]

低碳中國智慧生態(tài)城市背后的驅(qū)動力——基于政治生態(tài)學(xué)框架

政治生態(tài)學(xué)框架（political ecology framework）用于分析對獲取自然資源（如土地、水、漁業(yè)和能源）的各種形式的控制帶來的可能影響，以強(qiáng)調(diào)與人為干預(yù)引起環(huán)境變化相關(guān)聯(lián)的治理問題以及成本和收益分配不均問題。這是對環(huán)境和政治力量如何相互作用來調(diào)解社會和環(huán)境變化進(jìn)行綜合分析的框架。[20]不同行為者之間的權(quán)力關(guān)系是政治生態(tài)學(xué)框架的核心，權(quán)力在這里是根據(jù)獲取有價值環(huán)境資源的能力不同而進(jìn)行定義的，其主要目標(biāo)是控制和/或獲取資源開發(fā)所帶來的經(jīng)濟(jì)利益。[21]不同資源（如知識和技術(shù)）以及不同的信息獲取渠道和立法框架，賦予不同參與者（如國家、企業(yè)和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)）不同程度影響環(huán)境的權(quán)力。例如，國家擁有主權(quán)和立法權(quán)，可以充當(dāng)“環(huán)境的管理者”，并實施關(guān)系國家“福祉”和發(fā)展的項目。在智慧城市中，智能技術(shù)和大數(shù)據(jù)知識的獲取在賦予某些利益相關(guān)者作出可能影響城市居民日常生活決策的權(quán)力上發(fā)揮著巨大作用。

政治生態(tài)學(xué)在本研究中還提供了一種理論視角，通過將眾多利益相關(guān)者和參與者（尤其是邊緣化群體）納入研究范圍，從而有助于分解智慧生態(tài)發(fā)展中交織在一起的社會-政治的、經(jīng)濟(jì)的和生態(tài)的驅(qū)動力。[22]政治生態(tài)學(xué)的根本主張是，環(huán)境問題不僅是自然科學(xué)的課題，而且與政治、經(jīng)濟(jì)和社會行為具有內(nèi)在聯(lián)系，更確切地說，是空間和權(quán)力的問題。[23]行為者的個人利益通常決定人與環(huán)境互動的結(jié)果?？疾觳煌瑓⑴c者如何管理對資源的控制和獲取，有助于對其背后的資源獲取機(jī)制有更深入的理解。而在更廣的范疇中，它還涉及不同程度的決策權(quán)和環(huán)境資源管理權(quán)，當(dāng)然這不一定與經(jīng)濟(jì)利益有關(guān)。由于利益相關(guān)者可以通過不同資源（例如知識和技術(shù)以及獲取信息）的能力來賦權(quán)，[24]因此，不同的利益相關(guān)者，通常在“空間”和“資源”的知識和利益占有上存在差異，他們影響環(huán)境變化的能力是不均衡的，[25]對自然資源的看法也截然不同。有人認(rèn)為，權(quán)力機(jī)構(gòu)和個人（例如國家、跨國公司，有時甚至是非政府組織）通過操控新的關(guān)系和變革而獲得不相稱的影響力，從而導(dǎo)致意想不到的后果，而且常常是對社會-環(huán)境有害的后果。[26]

比如，我們正在評估的主要利益相關(guān)者群體之一是政府行動者，即公共部門?；谥袊鴩椋腔凵鷳B(tài)城市在很大程度上是政府驅(qū)動的倡議。國家主要通過合法化過程來行使自己的權(quán)力，以符合國家利益。國家在解決地方、區(qū)域和全球各級問題的努力中往往扮演著關(guān)鍵角色，反映出它在社會中的領(lǐng)導(dǎo)作用?？紤]到這一點，在最近關(guān)于城市實驗和制度安排的研究中，Raven等人重點介紹了寧波智慧城市的發(fā)展，并將其作為重點研究案例，特別強(qiáng)調(diào)中國智慧生態(tài)城市發(fā)展模式（如寧波）中存在的自上而下的治理體系。[27]作者表明，該城市因此經(jīng)歷了重大轉(zhuǎn)型，將增強(qiáng)城市管理機(jī)制作為優(yōu)先事項，而未必解決智慧生態(tài)城市發(fā)展議程中的可持續(xù)性問題。[28]

中國智慧生態(tài)城市的發(fā)展歷程及寧波案例

20世紀(jì)90年代后期，中國遭受了一系列環(huán)境災(zāi)難。與此同時，貧富差距拉大、社會不平等以及中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的外部性等問題開始凸顯，影響社會穩(wěn)定。2002年中共十六大之后，中央政府大力推動更多環(huán)保措施，并提出了“和諧社會”的概念。胡錦濤同志認(rèn)為，和諧社會是“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、穩(wěn)定有序、保持人與自然和諧相處”的社會。他強(qiáng)調(diào)“以人為本，促進(jìn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的共同繁榮”的重要性，并提出，要走新型工業(yè)化道路，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。2005年，循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點在十個省啟動，重在通過節(jié)約資源、再利用和循環(huán)利用來實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和減少污染。[29]2005年7月，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的若干意見》。2007年是環(huán)境保護(hù)在政策制定和實施上跨越式發(fā)展的一年。

2007年10月，中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會將“建設(shè)生態(tài)文明”確認(rèn)為國家目標(biāo)。同年，中國國務(wù)院出臺了第一部《中華人民共和國政府信息公開條例》，以提高政府透明度。中國政府采取各種措施提高執(zhí)行環(huán)境法律的效率。國家環(huán)?？偩衷陔S后的大部制改革中改組為環(huán)境保護(hù)部（譯者注：在2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中，原環(huán)境保護(hù)部的全部職責(zé)被整合進(jìn)新組建的生態(tài)環(huán)境部），成為中國環(huán)境保護(hù)機(jī)制的中央領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，而市級環(huán)境保護(hù)局隸屬于市政府。“十二五”規(guī)劃（2011～2015年）將氣候變化、環(huán)境保護(hù)和能源問題擺到更重要的位置，提出了將每單位GDP的能耗降低16%，碳強(qiáng)度降低17%，二氧化硫和化學(xué)需氧量降低8%的目標(biāo)，還首次提出增加森林覆蓋率、減少用水量和減少污染物的目標(biāo)。[30]2012年11月，中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會將“生態(tài)文明”概念納入了新修訂的黨章中，并呼吁加快采取行動改善環(huán)境。[31]

十八大以來，中國推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)決心之大、力度之大，前所未有。中國政府意識到減少碳排放和緩解氣候變化的必要性，因此采用了生態(tài)/可持續(xù)城市的新概念。主要思想是在與自然和諧共處而不是違背自然規(guī)律的前提下，通過技術(shù)進(jìn)步實現(xiàn)“雙贏”、未來可期和繁榮發(fā)展，建設(shè)可持續(xù)城市。[32]2013年3月，李克強(qiáng)總理在全國兩會記者會上指出，我們不能以犧牲環(huán)境來換取人民并不滿意的增長。后來他又多次重申了這一觀點。此后，中國領(lǐng)導(dǎo)人則在不同場合頻繁強(qiáng)調(diào)建設(shè)“美麗中國”和“生態(tài)文明”的構(gòu)想。[33]

生態(tài)文明（Ecological Civilization）思想與和諧社會理念一脈相承。以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)。2013年5月24日，中央政治局就“生態(tài)文明”建設(shè)進(jìn)行了第六次集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平總書記在主持學(xué)習(xí)時強(qiáng)調(diào)，必須正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，更加自覺推動綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展和低碳發(fā)展，決不能以犧牲環(huán)境作為代價去換取一時的經(jīng)濟(jì)增長。[34]2015年11月，習(xí)近平主席出席了在巴黎召開的聯(lián)合國氣候變化大會，這是中國最高領(lǐng)導(dǎo)人首次參會。這是中國作為世界最大的發(fā)展中國家在應(yīng)對全球氣候變化方面邁出的重要一步，表明中國愿意在世界非傳統(tǒng)安全事務(wù)中發(fā)揮更大的全球性作用。

結(jié)論：提升潛力和影響

1972年以來，中國一直是環(huán)境保護(hù)和全球環(huán)境治理的積極倡導(dǎo)者，已簽署了《京都議定書》等50多個環(huán)境相關(guān)的國際條約。寧波案例表明，諸如中國智慧生態(tài)城市的創(chuàng)新成功路徑，有助于中國整體過渡到低碳社會，并成為該領(lǐng)域的全球領(lǐng)導(dǎo)者。但是，中國仍需要克服一系列的障礙或挑戰(zhàn)，才能加快向低碳國家過渡的進(jìn)程。

首先，中國的環(huán)境治理需要更多來自國內(nèi)外的技能和技術(shù)轉(zhuǎn)移，以及解決這些問題的專業(yè)知識，否則實際執(zhí)行層面容易陷入困境，造成實施與計劃脫節(jié)的情況。例如，在 “十二五”規(guī)劃中減少碳排放的目標(biāo)已下沉到省級政府，但省級政府缺少減少碳排放的專業(yè)知識，同時還要承擔(dān)政策落實的壓力（例如關(guān)閉煤炭電廠等對企業(yè)生產(chǎn)的影響）。因此，知識和技能的培養(yǎng)至關(guān)重要。莫頓、祖斯曼和特納還指出，“外來因素”可能會對能力建設(shè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的積極影響，中國地方政府與國際主體在環(huán)境項目上的合作已成功引入善治和問責(zé)制的國際準(zhǔn)則。[41]正如政治生態(tài)學(xué)分析框架所示，獲得知識和技能是一種權(quán)力形式，對于確保政策在國家和地方層面落實到位必不可少。寧波在實施智慧城市方案過程中缺少國際主體參與，顯然不利于專業(yè)知識獲取和信息交流。

其次，政策由中央下沉到省、市等地方各級政府，后者負(fù)責(zé)具體落實執(zhí)行，這是中國治理結(jié)構(gòu)的特征。在落實執(zhí)行過程中，地方政府與中央政策之間呈現(xiàn)出政策落實和政策分化的挑戰(zhàn)。地方政府領(lǐng)導(dǎo)通常由上級部門任命，在任職期間，能夠完成上級目標(biāo)、在同級中表現(xiàn)出色的干部，將得到更多的政治晉升機(jī)會。這意味著，地方干部的成就通常是通過經(jīng)濟(jì)績效指標(biāo)中的智慧項目數(shù)量來衡量的，這些項目可以在不考慮環(huán)境準(zhǔn)則的情況下實施，也就偏離了綠色城鎮(zhèn)化的初衷。[42]因此，地方政府可能因為執(zhí)行中央政策或因地制宜創(chuàng)新調(diào)整政策而功成名就，而其實際成果卻與“智慧城市”發(fā)展初衷南轅北轍。這種可以決定項目認(rèn)知先后順序的能力，讓地方官員能夠?qū)Νh(huán)境和智慧生態(tài)城市成果同時產(chǎn)生影響。

實際上，就環(huán)境治理而言，中國最大的挑戰(zhàn)之一是治理結(jié)構(gòu)的問題。芭芭拉·辛庫勒（Barbara Sinkule）和倫納德·奧爾托蘭諾（Leonard Ortolano）是1980年代以來最早研究環(huán)境保護(hù)機(jī)制的學(xué)者。他們發(fā)現(xiàn)，中國的環(huán)保方案很完善，但實施起來常常受到制度因素的限制。[43]世界銀行專家也指出，解決中國在環(huán)境治理方面的制度挑戰(zhàn)比克服技術(shù)和經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)更為關(guān)鍵。[44]在政策制定和實施方面，阿比蓋爾·賈希爾（Abigail Jahiel）已證實，20世紀(jì)90年代，新一輪的經(jīng)濟(jì)改革舉措降低了項目成果的可持續(xù)性。[45]理查德·桑德斯（Richard Sanders）強(qiáng)調(diào)，與存在缺陷的國家環(huán)保機(jī)構(gòu)相比，市場自由化對環(huán)境保護(hù)的有效性構(gòu)成了迫在眉睫的威脅。[46]

盡管國家環(huán)保部門在環(huán)境保護(hù)工作上發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)功能，但真正執(zhí)行和落實相關(guān)政策的是隸屬于地方政府的地方環(huán)保部門。中央政府通過出臺政策法規(guī)在環(huán)保方面彰顯了強(qiáng)大意愿，但體系運行受到制度限制和社會政治阻礙的影響。而在國家層面，由于參與其中的部委或機(jī)構(gòu)在不同階段有不同程度的權(quán)力而呈現(xiàn)出治理碎片化。中央層級的政府機(jī)構(gòu)明確綠色理念、出臺相關(guān)文件、制定環(huán)保政策，而政策的實施執(zhí)行環(huán)節(jié)分散于省市政府層級，通過選擇性地闡述和執(zhí)行相關(guān)政策，地方政府獲得了與中央層級政府相對的權(quán)力。

再次，基于政府的分權(quán)結(jié)構(gòu)，自上而下的路徑是否加速了城市治理中低碳城市議程的發(fā)展進(jìn)程仍存在爭議。有研究認(rèn)為，以下四個原因促使中國低碳計劃的發(fā)展速度優(yōu)于發(fā)達(dá)國家：（1）上述基于政府結(jié)構(gòu)的自上而下的路徑;（2）中國政府和開發(fā)商積極觀察、學(xué)習(xí)、借鑒成功經(jīng)驗的意愿，成為低碳思維（即知識轉(zhuǎn)移）的先例;（3）空氣污染的增加和清潔生產(chǎn)的要求，使公眾需求和認(rèn)識增強(qiáng);（4）中國國際形象和地區(qū)影響力的不斷提升，促使中國在低碳領(lǐng)域發(fā)揮更大全球影響力。基于以上原因，中國的低碳議程和倡議經(jīng)歷了由21世紀(jì)第一個十年中期向第二個十年中期的快速轉(zhuǎn)變，當(dāng)前中國正在踐行2020和2030兩個時間節(jié)點的二氧化碳減排目標(biāo)。在智慧生態(tài)城市項目中，中央政府通過綠色城鎮(zhèn)化和環(huán)境保護(hù)，顯示出推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的政治意愿。盡管如此，這種國家主導(dǎo)的環(huán)境治理體制也會遭遇制度約束和社會障礙。2015年11月，習(xí)近平主席在聯(lián)合國氣候變化巴黎大會上提出要進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新。

最后，盡管面臨挑戰(zhàn)，寧波的“智慧生態(tài)城市”在向低碳城市過渡過程中取得了積極成果。在此進(jìn)程中，技術(shù)創(chuàng)新和制度改善都是至關(guān)重要、不可或缺的。由于可持續(xù)性是經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境福祉的整體性實現(xiàn)，因此關(guān)于“一體化”和“平衡”定義與探索的討論還將持續(xù)。出于對社會環(huán)境福祉的明確關(guān)注，政治生態(tài)學(xué)視角為審視當(dāng)前生態(tài)發(fā)展理論、效果和對策提供了有力的見解，為形成社會-環(huán)境平衡發(fā)展的城市可持續(xù)化提供了有價值的理論路徑。

（本文系中國國家自然科學(xué)基金的階段性研究成果，項目編號：71461137005，感謝國際博士創(chuàng)新中心、寧波市教育局、寧波市科學(xué)技術(shù)局、中國科技部和寧波諾丁漢大學(xué)的資助;寧波諾丁漢大學(xué)的Ali Cheshmehzangi教授和英國杜倫大學(xué)的Xie Linjun博士對本文也有貢獻(xiàn)）

注釋

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責(zé) 編/郭 丹