非訴行政強制執(zhí)行的困境及出路分析

劉雨嫣

【摘要】現行司法體制改革的目標是優(yōu)化司法職權配置。妥善解決執(zhí)行難的問題是深化司法體制改革的重要內容，而非訴行政強制執(zhí)行的執(zhí)行難尤為突出。裁執(zhí)分離模式作為司法權與行政權重新配置和功能優(yōu)化的有益探索，嘗試使得司法回歸裁判權，行政重獲執(zhí)行權，保障司法權的公正獨立與行政權的高效，提高非訴行政強執(zhí)行力，完善和健全現有司法權力運行機制。

【關鍵詞】司法職權優(yōu)化配置? 非訴行政強制執(zhí)行? 裁執(zhí)分離模式

【中圖分類號】D922.1? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.11.018

我國現行非訴行制強制執(zhí)行制度的現實困境是：個別人民法院有執(zhí)行權卻并無執(zhí)行需求，且執(zhí)行能力不足，而多數行政機關有執(zhí)行需求、亦具備相應專業(yè)知識與執(zhí)行能力，卻無權執(zhí)行，最終既無法保障行政權的有效實施，又影響司法權的獨立、公正。人民法院集司法審查與具體執(zhí)行于一身，在非訴行政強制執(zhí)行案件日益復雜和多樣的現實情況下，不堪重負。

現行司法體制改革的目標是司法權的優(yōu)化配置

司法是法治從應然走向實然的關鍵。司法體制改革是司法改革中審判方式改革、管理方式改革及司法體制改革的核心。[1]隨著法治中國建設進程的推進，我國司法體制改革突破了局部、技術性改革的局限而深化到體制性改革層面。

司法權是法治國家治理中不可或缺的權力，司法理性作為對事實和法律的判斷以及裁判，能夠促進立法權和行政權等權力主體的功能發(fā)揮，優(yōu)化國家治理。當下，社會發(fā)展和法治進步使得公眾對司法獨立、公正的要求日益提高。國家在法律體系基本具備的前提下，日益試圖通過利用獨特的后發(fā)性優(yōu)勢，最終形成“中國特色社會主義法治發(fā)展模式”。[2]適應新時期的司法體制是其重要組成部分，由于受歷史傳統(tǒng)和計劃經濟時期的影響，我國司法權長期受制于行政權，缺乏應然的獨立公正屬性，司法的權威性和公信力相對較弱，無法真正監(jiān)督和制約行政權力。不突破行政化的管理模式，中國的司法改革將很難獲得實質性突破。[3]在承認我國司法傳統(tǒng)的歷史價值，有選擇地承繼適應新時期法治建設內容的同時，更應以現實主義態(tài)度檢視當今司法體制改革所面臨的具體問題，在具有中國特色社會主義法治建設中培育我國司法權自信的內在品質。

體制是體系結構的制度化，體系結構關涉各種錯綜復雜的關系，而體制改革則是對關系的梳理和重建。司法體制包含司法權與行政權的配置關系，其改革的核心和最終目標是尊重司法權的特殊性與規(guī)律性，健全和優(yōu)化司法權運行機制。執(zhí)行難問題的妥善解決是深化司法體制改革的重要內容，而非訴行政強制執(zhí)行的執(zhí)行難尤為突出。2014年黨中央提出“完善司法體制，推動實行審判權和執(zhí)行權相分離的體制改革試點”。國務院也將“理順行政強制執(zhí)行體制，科學配置行政強制執(zhí)行權，提高行政強制執(zhí)行效率”作為2020年基本建成法治政府的目標之一，變革現行非訴行政強制執(zhí)行體制已然成為司法體制改革的當務之急。

各國的行政強制執(zhí)行制度不盡相同。雖均強調對行政強制權的控制，但具體模式不同：以德日為代表，受發(fā)達的行政權理論影響，主要采用行政機關自力執(zhí)行方式，法院成為執(zhí)行主體作為例外，側重通過法律規(guī)定的執(zhí)行方式、嚴格的執(zhí)行程序以及完善的救濟機制等配套機制保障對行政強制執(zhí)行權的控制，注重行政效率，即使有需經司法審查的情形，但審查后仍由行政機關自行為之。以英美為代表，秉持司法權優(yōu)先的法治理念，不信任極易擴張的行政權力，強制執(zhí)行以法院為主，傾向于借助司法力量控制行政權力，行政機關僅在法律特別授權時才能執(zhí)行。但如何平衡效率與公正則是兩者的共性問題，由此，混合執(zhí)行模式成為折中的選擇趨勢，試圖回避行政本位模式和司法本位模式的缺點，既能提高行政效率，又可以通過司法審查和監(jiān)督保障行政合法，只是在行政強制執(zhí)行中如何配置司法權與行政權、審判權與執(zhí)行權，如何在科學合理設計的權力運行框架內保證兩者互相制約和配合是執(zhí)行模式構建的關鍵。以中國為代表，我國在非訴行政強制執(zhí)行中，雖采用以法院為主的執(zhí)行模式，但又結合自身有條件的行政機關自行執(zhí)行。我國歷來將公正價值放在首位，認為必須在體現公正價值的基礎上追求行政效率的提高，若人民法院承擔大量非訴行政強制執(zhí)行案件的司法審查后又具體執(zhí)行，難免介入行政機關與行政相對方的復雜關系，人民法院將無法保障司法職權的中立公正。將對公正價值的追求完全賦予人民法院完成是無法真正實現的，也不會因為執(zhí)行權從行政機關轉移到司法機關就能得到妥善解決，處于社會轉型關鍵時期的行政權亦需要效率保證，非訴行政強制執(zhí)行的現狀表明司法權也難免可能有失公正，關鍵在于科學合理的程序控制和獨立適度的司法監(jiān)督。

非訴行政強制執(zhí)行模式的現實選擇與反思

實踐中，地方人民法院主要受理集中于社會影響重大而又敏感性強，極易引發(fā)群體性事件等領域的非訴行政強制執(zhí)行案件，如集體經濟分配糾紛、城市房屋拆遷糾紛、生態(tài)環(huán)境保護糾紛等，不僅直接影響被拆遷人的重大財產權益和日常生活，又與政府官員的政績考核及地方的公共財政收入緊密相關，具有各方利益主體矛盾沖突激烈、不當干預突出、群眾抵觸極端等難點。在強調司法職權優(yōu)化配置的改革背景下，裁執(zhí)分離模式作為司法審查權與行政執(zhí)行權分離的司法體制改革的突破口，于2012年4月以司法解釋的形式得以確立，試圖通過司法審查權與具體執(zhí)行權的分工配合，構建非訴行政強制執(zhí)行的更具現實可行性的新機制。

就學理研究而言，現有文獻多遵循以下論證路徑：分析現行非訴行政強制執(zhí)行制度存在的問題，從實證的角度通過案例和數據統(tǒng)計，論證裁執(zhí)分離模式的必要性，進而提出從立法上進行規(guī)制使其具有合法依據。但缺乏對相分離的“裁”與“執(zhí)”的定性、人民法院的司法審查標準和方式、行政機關具體執(zhí)行制度等主要理論問題的澄清，在“破”非訴行政強制執(zhí)行困境的同時，未能周全地“立”起裁執(zhí)分離模式。并且隨著國家治理政策導向的變化，“拆遷熱”日漸冷卻，以最高人民法院司法解釋出臺的裁執(zhí)分離模式因沒有明確的立法依據，具體實施沒有相關可操作性與協作性的制度安排，僅作為行政法學的較小組成部分，并未能成為行政法學界持續(xù)關注和研究的重點。就司法實踐而言，少數人民法院推行裁執(zhí)分離模式也由積極推動轉為動力不足。裁執(zhí)分離模式需要人民法院和行政機關良性互動與配合，但實踐中，因法律依據不足、責任承擔劃分不明確、不易協調等現實困難，沒有像預期的那樣得到更多地方法院和政府的支持，各地法院的相關規(guī)定和文件并沒有明顯增多，適用案件類型也未取得較大突破。[4]

裁執(zhí)分離模式中司法權與行政權的重新定位

裁執(zhí)分離模式是在保留司法審查的前提下，通過對執(zhí)行權進行更加靈活分配的創(chuàng)新執(zhí)行機制，表面是執(zhí)行方式的調整，但本質上涉及深層次的司法權與行政權的分立和制衡、效率與公正價值的兩難選擇與動態(tài)調整。

首先，司法回歸裁判權。采取裁執(zhí)分離模式的直接目的是有效保障司法資源優(yōu)化配置，發(fā)揮其司法判斷和監(jiān)督功能。現行非訴行政強制執(zhí)行是“司法能動有余而克制不足”，未能秉持司法謙抑。表現為申請非訴行政強制執(zhí)行的案件，數量和難度上都遠超行政機關自行執(zhí)行案件，人民法院若在司法審查后又承擔具體的行政執(zhí)行事務，有干預行政權行使之嫌，從而影響獨立公正高效司法審判職能的發(fā)揮，陷入本應由行政機關面臨的執(zhí)行困境之中，勢必與司法體制改革的去行政化趨勢相違背。

考察我國行政強制執(zhí)行體制的歷史演變，人民法院最初成為執(zhí)行主體的重要原因之一就是為了監(jiān)督和制約日益擴張和易被濫用的行政權力，如果為了監(jiān)督行政權而再將執(zhí)行權賦予人民法院，則易導致裁判職能與執(zhí)行職能交叉混同，人民法院居中裁判的公信職能的異化，而社會現實的發(fā)展卻使得人民法院無法有效完成執(zhí)行職能，更惶論通過執(zhí)行實現對行政權的約束和監(jiān)督。裁執(zhí)分離模式可以認為是迫于現實壓力重新將實際執(zhí)行權返回給行政機關的突破之舉，可促使司法權回歸解紛止爭的裁判權本位，恢復憲法和法律對法院的司法權職能定位，保持以裁判權為主，樹立司法權威和公信力。更多國家和地區(qū)的執(zhí)行制度的發(fā)展趨勢表明：在行政強制執(zhí)行領域，法院僅補充執(zhí)行與其執(zhí)行能力基本相應的金錢義務執(zhí)行外，法院主要是司法裁判，只需對行政強制執(zhí)行提供必要的協助和司法監(jiān)督，尊重行政機關的行政職權行使。

其次，行政回歸執(zhí)行權。司法權對于行政權而言，不是擴權，也不是限權，而是控權。執(zhí)行行為帶有行政權力色彩，非訴行政強制執(zhí)行作為一種借助司法的特別執(zhí)行方式，如果裁判即可實現對行政權力的監(jiān)督，則應將執(zhí)行權還于行政機關。實現人民法院司法裁判權的優(yōu)化與行政機關行政管理權的正位和回歸。行政強制法的立法趨勢是逐漸擴大行政機關的行政強制執(zhí)行權，通過科學合理的行政程序加以規(guī)制行政權力，[5]將那些更適合由行政機關強制執(zhí)行的案件交由其自行強制執(zhí)行，而不主要依賴司法審查，進而提高行政效率，而裁執(zhí)分離模式的創(chuàng)新之舉可以認為是在非訴行政強制執(zhí)行中對該趨勢的現實呼應。

實施裁執(zhí)分離模式可以改變部分行政機關在非訴行政強制執(zhí)行中的懈怠現狀，發(fā)揮其主動積極性。一方面，行政機關顧慮人民法院審查后的親自執(zhí)行實施，倒逼其提高對案件執(zhí)行難度的預見能力，從而注重兼顧執(zhí)行，從執(zhí)行角度衡量作出的行政決定的合法性及合理性，不再只顧作出行政決定而將如何執(zhí)行、能否執(zhí)行都推給人民法院。以申請執(zhí)行為由把執(zhí)行不力的責任推卸給人民法院，導致人民法院執(zhí)行困難或者無法執(zhí)行。如果行政機關在行政處理時加大力度，就不會因為沒有強制執(zhí)行權而錯過了制止違法行為的最佳時機，變相放任擴大違法后果。另一方面，行政機關在人員數量、專業(yè)性、技術性、案件情況熟悉及政策靈活等方面的優(yōu)勢成為其執(zhí)行的現實基礎，可以大大提高執(zhí)行效率、緩解司法壓力。

最后，裁執(zhí)分離模式中司法權與行政權應當協作。在司法審查階段，行政機關應尊重司法權，及時提交申請材料，啟動執(zhí)行前的司法審查程序，并在必要時積極履行舉證義務。另現實中非訴行政強制執(zhí)行案件日益多樣復雜，僅適用現行審查標準和書面審理已經無法有效審查，而裁執(zhí)分離中執(zhí)行權的分離，更有必要提升司法審查標準和改造司法審查方式。建議采用形式審查與實質審查、書面審查與當面審查相互結合的審查標準與方式，對于關涉民生、影響較大的重大復雜案件，要進行實質審查，只是此時的審查標準可低于一般行政訴訟案件的審查標準。倘若確定更為嚴格的審查標準將不再是真正的非訴行政案件，而實質與訴訟案件極為相近。必要時要求行政機關與行政相對方提交證據、進行質證，或者協商調解等。而一般案件可只進行形式審查和書面審查，彰顯司法權的適度能動和對行政權的尊重。人民法院的司法審查中，還有一無法回避的問題就是審查內容是否僅限于被申請的原行政決定，還是包括該行政決定所依據的違法的行政規(guī)范性文件。非訴行政強制執(zhí)行中，若人民法院裁判依據可能與上位法相抵觸的行政規(guī)范性文件作出行政決定合法，則可能會導致行政機關與司法機關共同違法迫使行政相對方履行行政義務的情形。因此，本文建議可參照《中華人民共和國行政訴訟法》第53條和64條的規(guī)定，被執(zhí)行人若認為行政規(guī)范性法律文件不合法的，可書面請求人民法院審查行政決定時附帶審查該行政規(guī)范性文件，如此必將擴大審查內容和范圍，在最后的執(zhí)行環(huán)節(jié)有效監(jiān)督行政權。

在具體執(zhí)行階段，司法權應尊重行政權，不直接參與具體執(zhí)行，但可就強制執(zhí)行中需要防范、注意的事項與社會穩(wěn)定風險及后續(xù)矛盾化解等，以書面司法建議方式為行政機關的執(zhí)行以法律意見。行政機關及相關部門應當及時制定可行的執(zhí)行預案，加強兩者的信息溝通與互動聯絡機制。但此時人民法院仍應發(fā)揮監(jiān)督職能，在行政機關現場強制執(zhí)行時可以根據具體情況決定是否到場。并建議構建暫緩執(zhí)行和中止執(zhí)行的保障機制。若原行政決定本身合法，但執(zhí)行標的涉及被執(zhí)行人基本生活資料抑或強制執(zhí)行可能造成群體沖突，嚴重影響社會安定，不宜立即強制執(zhí)行的，可裁決暫緩強制執(zhí)行，待暫緩執(zhí)行情形消失后，根據行政機關的申請恢復強制執(zhí)行。若被執(zhí)行人有理由認為執(zhí)行行為嚴重違法，將造成自身合法權益無法挽回的損失的，可依法向作出執(zhí)行裁定的人民法院提出中止執(zhí)行的申請，經審查屬實即可中止執(zhí)行。人民法院的監(jiān)督不僅體現為事前的司法審查，還表現為之后行政機關具體執(zhí)行中的司法監(jiān)督，如此真正實現保障行政相對方的合法權益的目的。

結語

隨著我國司法體制改革的日益深化，作為非訴行政強制執(zhí)行難的突破，裁執(zhí)分離模式具有現實可行性，順應了司法職權優(yōu)化配置的司法體制改革的核心，實現司法權與行政權的分工合作，能保障司法獨立公正，但裁執(zhí)分離模式的最終確立和完善仍需要理論關注和制度構建，需要立法支持，由此才能真正成為非訴行政強制執(zhí)行的有效選擇路徑?？上纫灾卮髲碗s、執(zhí)行難度大等案件的執(zhí)行為重點，逐步推進到其他非訴行政強制執(zhí)行領域。

注釋

[1]崔永東：《改革開放四十年來的司法改革實踐與司法理論探索》，《政法論叢》，2018年第5期。

[2]姚建宗、侯學賓：《中國“法治大躍進”批判》，《社會觀察》，2016年第8期。

[3]陳衛(wèi)東：《改革開放四十年中國司法改革的回顧與展望》，《中外法學》，2018年第6期。

[4]王華偉、劉一瑋：《非訴行政案件裁執(zhí)分離模式再思考》，《行政法學研究》，2017年第3期。

[5]楊開愚：《從“形式法治”到“實質法治”：新時代我國行政法治學理的更新》，《人民論壇·學術前沿》，2019年第22期。

責 編/肖晗題