論高校突發(fā)事件應(yīng)急行政法律規(guī)制之完善

摘 要：近年來我國高校突發(fā)事件頻發(fā)，嚴(yán)重制約著高校的發(fā)展，已經(jīng)影響到社會(huì)的安全與穩(wěn)定。化解高校應(yīng)急行政法律規(guī)制中存在的問題需要通過規(guī)范高校應(yīng)急行政的主體責(zé)任，構(gòu)建應(yīng)急行政的長效工作機(jī)制，建立高效且正當(dāng)?shù)膽?yīng)急程序體系，完善高校應(yīng)急行政法律體系等手段。

關(guān)鍵詞：突發(fā)事件;應(yīng)急行政;法律規(guī)制

一、問題的提出

2019年10月召開的十九屆四中全會(huì)提出：健全公共安全體制機(jī)制，優(yōu)化國家應(yīng)急管理能力體系建設(shè)。高校突發(fā)事件應(yīng)急行政是國家治理在高等教育領(lǐng)域的體現(xiàn)。加強(qiáng)高校突發(fā)事件中應(yīng)急行政法律規(guī)制具有十分重要的意義，然而隨著高等教育的發(fā)展，高等院校（以下簡稱高校）的各種突發(fā)事件的發(fā)生率也呈不斷上升趨勢，不僅嚴(yán)重地影響在校師生的人身財(cái)產(chǎn)安全，還影響到高校的整體運(yùn)行秩序。例如：李剛事件，北京某校實(shí)驗(yàn)室爆炸事件等，這些事例無不反映出高校應(yīng)急行政體制的不足。面對頻繁發(fā)生的高校突發(fā)事件，學(xué)者們雖然作了一些研究，但依然難以應(yīng)對復(fù)雜多變的高校突發(fā)事件。為此，文章將從法律規(guī)制之完善的角度進(jìn)行深度的研究。

二、高校突發(fā)事件及其法律風(fēng)險(xiǎn)

突發(fā)事件（emergency），從法律角度理解是突發(fā)公共事件的簡稱。關(guān)于“高校突發(fā)事件”的概念，學(xué)者們從不同的角度進(jìn)行了不同的概括和總結(jié)。文章認(rèn)為“高校突發(fā)事件”是指：在高校這一特定環(huán)境下，由于受到內(nèi)外部因素影響而產(chǎn)生具有突發(fā)性、潛在危害性，對高校的整體運(yùn)行秩序及社會(huì)穩(wěn)定造成重大影響的負(fù)面事件。

若要深刻理解高校突發(fā)事件的內(nèi)涵，需要對這一概念進(jìn)行精確界定，具體表現(xiàn)在：第一，高校突發(fā)事件主要發(fā)生的地點(diǎn)是在高校內(nèi)以及高校周邊范圍。將研究范圍限定在高校，是將國家層面、社會(huì)層面的公共突發(fā)事件排除在文章的研究范圍內(nèi);第二，高校突發(fā)事件的主體一方或者雙方是在校師生，或者事件涉及在校師生的人身、財(cái)產(chǎn)等相關(guān)權(quán)益;第三，高校突發(fā)事件的起因是由高校的內(nèi)部和外部因素共同引起的;第四，高校突發(fā)事件是具有一定危害性的事件，且該事件對高校的工作、教學(xué)、管理造成了不良影響。突發(fā)事件具有危害性，說明了其有應(yīng)急行政的必要，將非法律意義上的高校突發(fā)事件排除在文章的研究范圍內(nèi)。因此，高校突發(fā)事件還具備主體、地點(diǎn)的特殊性、誘發(fā)性等特征。

二、我國高校應(yīng)急行政的法制研究現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國國內(nèi)關(guān)于高校突發(fā)事件應(yīng)急行政的研究主要分為兩大類。第一類主要從政府公共管理、高校教育體制的角度進(jìn)行分析，解決政府如何管理學(xué)校，高校輔導(dǎo)員如何管理學(xué)生的問題。這一類學(xué)者的研究沒有從法律角度提出解決高校突發(fā)事件的應(yīng)對措施，無法體現(xiàn)依法治校的原則。第二類學(xué)者，主要從行政法理論著手，分析現(xiàn)有的突發(fā)事件治理模式存在的缺陷，并為高校突發(fā)事件的應(yīng)急行政主體提出新的治理方案。

我國的應(yīng)急行政研究尚處于起步階段，應(yīng)急行政有許多的領(lǐng)域需要開拓、擴(kuò)展和深化。一是過多研究高校突發(fā)事件應(yīng)急處理問題，而忽視突發(fā)事件的預(yù)防和監(jiān)測問題研究;二是注重對高校突發(fā)事件危害現(xiàn)象的研究，缺乏對高校突發(fā)事件形成的原因、原理進(jìn)行深入研究;三是注重對理論問題的研究，對理論成果轉(zhuǎn)化的研究還略顯薄弱。

三、高校應(yīng)急行政法律規(guī)制存在的問題

（一）高校應(yīng)急管理的責(zé)任主體不明晰

依據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)急法》第九條：國務(wù)院和縣級以上地方各級人民政府是突發(fā)事件應(yīng)對工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。而該法第五十六條之規(guī)定：突發(fā)事件發(fā)生地的其他單位應(yīng)當(dāng)服從人民政府發(fā)布的決定、命令，配合人民政府采取的應(yīng)急處置措施，做好本單位的應(yīng)急救援工作，并積極組織人員參加所在地的應(yīng)急救援和處置工作。根據(jù)法條推出的結(jié)論是：在高校突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，高校并沒有處置突發(fā)事件的決定權(quán)。誠然，政府的職責(zé)是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，但是，面對在特殊領(lǐng)域范圍和特殊主體性的高校應(yīng)急管理中，由于人員密集，人員構(gòu)成年輕且思想開放等原因，如果用政府的資源去處理這些多而雜的應(yīng)急事件，這就違反了行政法中的“比例原則”。因此，如何界定高校和政府之間的關(guān)系，是立法者將來需要思考的問題。

（二）高校應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)不健全

在實(shí)踐中，高校突發(fā)事件大多發(fā)生在校園內(nèi)，高校一般是最先了解并且介入到事件中的，而地方政府只有在高校難以控制的情況下才介入進(jìn)來。但是，高校的主要屬性是教育機(jī)構(gòu)，其應(yīng)對突發(fā)事件的模式比較單一、封閉，習(xí)慣性把突發(fā)事件應(yīng)急與一般的應(yīng)急混為一談，讓學(xué)校的保衛(wèi)部門或是輔導(dǎo)員等非專業(yè)人員處理。由于人手配備和機(jī)構(gòu)設(shè)置等原因，我國高校目前普遍缺少系統(tǒng)的、常設(shè)的高校突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。

（三）高校運(yùn)行應(yīng)急行政的程序機(jī)制不完備

根據(jù)法律的相關(guān)規(guī)定，突發(fā)事件應(yīng)急管理程序一般分為事前預(yù)防、事中處置、事后恢復(fù)三個(gè)階段，其中事前預(yù)防是重中之重。但是，我國高校應(yīng)急處理主要目的在于解決問題，而非預(yù)防問題。許多高校突發(fā)事件就是因?yàn)楦咝?yīng)急管理意識(shí)淡漠，事前預(yù)防措施不到位，預(yù)警制度的缺失，應(yīng)對預(yù)案制度的落后過時(shí)，造成高校突發(fā)事件沒有得到及時(shí)、有效地解決，高校在應(yīng)急管理程序這一問題上難辭其咎。

（四）高校應(yīng)急行政法律規(guī)制滯后

就目前而言，沒有專門的部門法或上位法對高校應(yīng)急管理這一領(lǐng)域進(jìn)行法律規(guī)制，各高校依據(jù)的是宏觀上的法律規(guī)章以及其自行制定的各類管理制度（即校紀(jì)校規(guī)）來實(shí)現(xiàn)高等院校的教育行政管理。由于法律制度的缺失、規(guī)章難當(dāng)重任，又因?yàn)楦咝５男＜o(jì)校規(guī)不具有法律的規(guī)范性和強(qiáng)制性，造成高校應(yīng)急管理的合法性、合理性容易受到質(zhì)疑。

四、我國高校應(yīng)急行政法律規(guī)制的完善

（一）規(guī)范高校應(yīng)急行政的主體責(zé)任

責(zé)任制度是依法治校的必經(jīng)之路。文章認(rèn)為，在《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》責(zé)任規(guī)范較為模糊和《校園安全法》尚未出臺(tái)的情況下，應(yīng)采用“分級確權(quán)”的模式：即確認(rèn)應(yīng)急管理的責(zé)任主體之前，應(yīng)該先對每一起突發(fā)事件進(jìn)行“分級”，不同級別的突發(fā)事件對應(yīng)的責(zé)任主體也應(yīng)該不同，但需要注意的是，這種模式中的主導(dǎo)者是高校，政府只是輔助者。

應(yīng)對高校突發(fā)事件大致可以分為三種情況：一是高校對突發(fā)事件經(jīng)過初步評估后認(rèn)為其可以自行處理，則高校為主導(dǎo)者，政府發(fā)揮指導(dǎo)功能;二是經(jīng)過初步評估后認(rèn)為不能很好地解決但仍在可承受范圍內(nèi)，高校仍然是主體，政府發(fā)揮指導(dǎo)功能和提供必要的支持;三是經(jīng)過初步評估后認(rèn)為該事件了超出高校的負(fù)擔(dān)能力范圍，只有在這種情況下，政府應(yīng)該介入其中，高校負(fù)責(zé)配合政府的工作。在前兩種情況下，高校應(yīng)負(fù)主要責(zé)任，即突發(fā)事件發(fā)生后，學(xué)校應(yīng)調(diào)查分析突發(fā)事件的原因和后果，一方面吸取這次事件的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，另一方面應(yīng)追究相關(guān)人員的失職責(zé)任。追責(zé)要根據(jù)責(zé)任人的職務(wù)、行為性質(zhì)、造成的結(jié)果等因素，對其責(zé)任進(jìn)行綜合評價(jià)。情節(jié)輕微的，以依照國家有關(guān)法律法規(guī)和有關(guān)學(xué)校的規(guī)章予以行政處罰，情節(jié)嚴(yán)重的，應(yīng)當(dāng)依法移送給相應(yīng)的司法部門處理并予以警告或者懲戒。

（二）建立應(yīng)急管理的工作機(jī)制

首先，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)高校建立”統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動(dòng)”的應(yīng)急指揮和管理常設(shè)機(jī)構(gòu)，這樣才有利于高校有效集中人力和資源，協(xié)調(diào)和配合當(dāng)?shù)卣钥焖儆行У貞?yīng)對突發(fā)事件。就目前而言，尚沒有法律明確規(guī)定我國高校需建立常設(shè)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，這無疑擴(kuò)大了高校的法律風(fēng)險(xiǎn)。高校應(yīng)根據(jù)本校的實(shí)際情況，規(guī)定該組織的定位、組成、職權(quán)、工作程序等內(nèi)容。

（三）構(gòu)建高效且正當(dāng)?shù)某绦?/p>

高校應(yīng)急行政應(yīng)具有高度的靈活性、效率性，同時(shí)程序具有法律上的正當(dāng)性。高效是要滿足應(yīng)急管理實(shí)踐的本質(zhì)需要，而正當(dāng)是程序本身的要求。因此，構(gòu)建高效、正當(dāng)?shù)某绦驅(qū)τ诮ⅰ跋到y(tǒng)、全面、循環(huán)”的應(yīng)急管理體制至關(guān)重要。

（1）預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備階段

突發(fā)事件的預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備是應(yīng)急工作的重要基礎(chǔ)，高校應(yīng)建立健全以下兩個(gè)方面的機(jī)制：第一，預(yù)案管理機(jī)制。古人言“凡事預(yù)則立，不立則廢”。因每個(gè)高校的實(shí)際情況不同，高校應(yīng)當(dāng)根據(jù)本校的實(shí)際情況和學(xué)校特色，制定出一份量身定做的校園應(yīng)急預(yù)案;第二，宣傳教育機(jī)制。應(yīng)急管理宣傳教育主要包括以下三方面內(nèi)容：一是對高校全體教職工和學(xué)生進(jìn)行危機(jī)意識(shí)教育，提高每個(gè)人的危機(jī)防范能力;二是高校領(lǐng)導(dǎo)帶頭組織教職工、學(xué)生以及后勤集團(tuán)定期開展針對各類突發(fā)事件的專門應(yīng)急演練，使演練制度化、定期化。

（2）監(jiān)測與預(yù)警機(jī)制階段

高校突發(fā)事件的監(jiān)測和預(yù)警是高校應(yīng)急管理開展的重要基礎(chǔ)。事件的監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，需要加強(qiáng)高校的監(jiān)測機(jī)制建設(shè)，提高高校信息收集能力，及時(shí)做好突發(fā)事件預(yù)警工作。高校要完善監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，建立信息報(bào)公開及通報(bào)制度，及時(shí)調(diào)解和處理可能引發(fā)校園安全事件的矛盾糾紛，防止矛盾激化或事態(tài)擴(kuò)大。

（3）應(yīng)急處置與援救階段

應(yīng)急處置與救援是指突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，責(zé)任主體依法及時(shí)采取有效處置措施解決事件，以最大限度地減少損害。高校應(yīng)在事件發(fā)生的第一時(shí)間，及時(shí)采取各種臨時(shí)性應(yīng)急控制措施，如立即現(xiàn)場救治、證據(jù)調(diào)查等措施;二是事態(tài)進(jìn)展報(bào)告。包括向有關(guān)政府部門和領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告事態(tài)進(jìn)展情況，必要時(shí)請求政府及社會(huì)力量支援。

（4）事后恢復(fù)與重建階段

事后恢復(fù)與重建是指高校突發(fā)事件得到平復(fù)后，高校為恢復(fù)其教學(xué)和管理秩序而實(shí)施的一系列措施的總和。雖然這一階段位于四個(gè)階段中的最后一個(gè)，但其重要性不可忽視。該階段包括兩個(gè)個(gè)方面的機(jī)制：第一，事后恢復(fù)機(jī)制。高校應(yīng)當(dāng)盡快修復(fù)教學(xué)、生活、工作等場所的基礎(chǔ)設(shè)施并且給予受害者安慰和幫助;第二，制度重建機(jī)制。每一次突發(fā)事件后，高校都應(yīng)對本次事件進(jìn)行全面的調(diào)查和評估：首先要調(diào)查事件的起因、經(jīng)過，然后對應(yīng)對措施、解決效果進(jìn)行評價(jià)。通過總結(jié)經(jīng)驗(yàn)找到應(yīng)急預(yù)案的不足之處，不斷改進(jìn)高校應(yīng)急預(yù)案，進(jìn)而推動(dòng)高校應(yīng)急管理能力的提升。

（四）完善高校應(yīng)急管理的行政法律體系

在我國高校應(yīng)急行政領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)確立統(tǒng)一的上位法與具體簡練的下位法相結(jié)合的立法模式。首先，《突發(fā)事件應(yīng)對法》作為應(yīng)急管理的上位法律，應(yīng)當(dāng)在一定范圍內(nèi)可能細(xì)化規(guī)則，在總體上規(guī)定行政應(yīng)急權(quán)力的共性，為各種突發(fā)事件應(yīng)急提供法律依據(jù);其次，制定在高校領(lǐng)域內(nèi)的“突發(fā)事件應(yīng)對法”。高校突發(fā)事件有其獨(dú)有的產(chǎn)生條件和特征，該法應(yīng)在上位法的規(guī)范下總結(jié)高校應(yīng)對突發(fā)事件的共性，制定適合高校實(shí)際情況的應(yīng)對法;最后，根據(jù)高校突發(fā)事件類型的制定高校突發(fā)事件應(yīng)對的單行法。這些突發(fā)事件單行法是不同類型突發(fā)事件應(yīng)急處置的依據(jù)，與《突發(fā)事件應(yīng)對法》、“高校突發(fā)事件應(yīng)對法”中的規(guī)定相同的部分不再重復(fù)，對需要區(qū)別對待的部分要盡可能細(xì)化，這樣才能真正有效地指導(dǎo)實(shí)踐。

五、結(jié)語

我國對于高校安全的認(rèn)識(shí)及相關(guān)法律制度建設(shè)尚處于初級階段，難以有效解決高校日益緊迫的突發(fā)事件。未來我國高校應(yīng)急行政法律制度的構(gòu)建，應(yīng)及時(shí)總結(jié)和借鑒國內(nèi)外應(yīng)對突發(fā)事件的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，制定切實(shí)可行、符合我國國情的突發(fā)事件應(yīng)急行政制度。

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作者簡介：黃晨東（1998.10- ），男，廣東興寧人，本科，廣東海洋大學(xué)法政學(xué)院。