信用承諾制審批改革的鹽城實(shí)踐

沈國(guó)軍

推行信用承諾制是實(shí)踐層面深化行政審批改革的重要路徑。近年來(lái)，鹽城率先試點(diǎn)，在工業(yè)企業(yè)“零用地”技改項(xiàng)目和衛(wèi)生許可證行政審批領(lǐng)域探索出一套標(biāo)準(zhǔn)化模式。探究信用承諾審批改革的客觀規(guī)律，借助成功實(shí)踐，形成可推廣的制度性成果，對(duì)于提升市縣政府治理能力現(xiàn)代化水平具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論價(jià)值。

信用承諾審批的鹽城模式

信用承諾制審批改革實(shí)質(zhì)是通過(guò)引入行政契約，把遵守社會(huì)規(guī)范的責(zé)任傳導(dǎo)給企業(yè)和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，政府回歸到監(jiān)管（守護(hù)人）本位。鹽城市2017年即在全省率先推行工業(yè)企業(yè)“零用地”技改項(xiàng)目信用承諾制和衛(wèi)生許可證行政審批“告知承諾制”試點(diǎn)改革，壓縮審批環(huán)節(jié)，減少申報(bào)材料，縮短審批時(shí)限，簡(jiǎn)化辦理流程，大幅降低了企業(yè)的制度性交易成本。綜合本地市場(chǎng)主體信用水平、政府部門(mén)監(jiān)管能力和現(xiàn)有技術(shù)手段等因素，鹽城市形成了“先建后驗(yàn)、信用承諾”“先批后核、告知承諾”兩種審批模式。

“先建后驗(yàn)”：對(duì)開(kāi)發(fā)園區(qū)無(wú)不良信用記錄的工業(yè)企業(yè)在不涉及新增建設(shè)用地前提下新建、改建、擴(kuò)建技術(shù)改造項(xiàng)目試行“先建后驗(yàn)、信用承諾”，探索“明規(guī)矩于前、寓監(jiān)管于中、施獎(jiǎng)懲于后”的工作機(jī)制。

具體做法上，一是實(shí)行負(fù)面清單管理。嚴(yán)格限定范圍，對(duì)審批負(fù)面清單外的工業(yè)項(xiàng)目實(shí)行承諾驗(yàn)收制。二是推進(jìn)審批流程再造。工業(yè)企業(yè)作出達(dá)到準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的書(shū)面承諾，依法依規(guī)開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè)，竣工后由政府相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)組織驗(yàn)收并通過(guò)便可投產(chǎn)。三是強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。全程跟蹤監(jiān)管，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范，及時(shí)將企業(yè)及相關(guān)責(zé)任人的失信行為記入公共信用信息系統(tǒng)，情節(jié)嚴(yán)重的列入信用“黑名單”。

“先批后核”：出臺(tái)《市政府關(guān)于印發(fā)鹽城市行政審批告知承諾試行辦法的通知》，采用“明示告知、書(shū)面承諾、審批在先、監(jiān)管跟進(jìn)”審批程序，將20項(xiàng)衛(wèi)生許可事項(xiàng)納入告知承諾審批范圍。

具體做法上，一是嚴(yán)格規(guī)范流程。公共場(chǎng)所衛(wèi)生許可證告知承諾制流程包含申請(qǐng)、告知、承諾、審批4個(gè)步驟，申請(qǐng)人在全面了解義務(wù)并作出承諾后即可取得許可證，正常開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。二是明確責(zé)任主體。明確告知承諾衛(wèi)生許可后的首次監(jiān)督檢查仍由衛(wèi)健部門(mén)許可處室負(fù)責(zé)。市衛(wèi)健部門(mén)通過(guò)日常監(jiān)管、“雙隨機(jī)”檢查、專(zhuān)項(xiàng)督查等方式，對(duì)所轄區(qū)域內(nèi)監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行監(jiān)管，及時(shí)糾正違法違規(guī)行為。三是重抓信用監(jiān)管。將許可申請(qǐng)人承諾兌現(xiàn)情況和監(jiān)督檢查結(jié)果納入社會(huì)信用記錄，實(shí)行分級(jí)分類(lèi)動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

經(jīng)過(guò)對(duì)比分析，鹽城市實(shí)施信用承諾制改革后，取得了三方面明顯成效。一是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行活力增強(qiáng)，個(gè)人創(chuàng)業(yè)、小微企業(yè)開(kāi)辦和企業(yè)技改項(xiàng)目數(shù)量連續(xù)三年同比呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。二是市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)行為更加規(guī)范，自律意識(shí)、信用意識(shí)、規(guī)則意識(shí)明顯增強(qiáng)，消費(fèi)類(lèi)投訴舉報(bào)占比明顯降低。三是行政服務(wù)效能有效提升，政府部門(mén)的監(jiān)管意識(shí)、服務(wù)意識(shí)、創(chuàng)新意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)，政務(wù)服務(wù)滿(mǎn)意度調(diào)查結(jié)果持續(xù)向好。

探索信用承諾制的企業(yè)投資項(xiàng)目管理方式

為全面深化行政審批制度改革，進(jìn)一步提高行政審批效能，促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目早開(kāi)工、早建成、早投運(yùn)，全面貫徹省市深化行政審批制度改革的決策部署，鹽城市正在著力實(shí)施工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目信用承諾審批改革，2020年3月制定了鹽城經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)企業(yè)投資項(xiàng)目信用承諾制改革實(shí)施方案。

按照“政府立規(guī)矩、企業(yè)作承諾、過(guò)程強(qiáng)監(jiān)管、失信有懲戒”模式，對(duì)鹽城經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)轄區(qū)內(nèi)符合條件的企業(yè)投資項(xiàng)目，探索信用承諾制的企業(yè)投資項(xiàng)目管理方式，由部門(mén)公布準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和條件、企業(yè)信用承諾，加強(qiáng)過(guò)程服務(wù)和事中事后監(jiān)管，推動(dòng)確立企業(yè)投資主體地位，努力形成可復(fù)制、可推廣的改革創(chuàng)新成果。

強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任。項(xiàng)目建設(shè)單位突出項(xiàng)目建設(shè)管理第一責(zé)任，加強(qiáng)工程質(zhì)量、安全生產(chǎn)、投資控制和進(jìn)度管理;嚴(yán)格建立責(zé)任體系，確定項(xiàng)目建設(shè)的主要責(zé)任人、現(xiàn)場(chǎng)管理責(zé)任人、技術(shù)質(zhì)量責(zé)任人和安全生產(chǎn)責(zé)任人，在施工現(xiàn)場(chǎng)建立責(zé)任牌，接受社會(huì)監(jiān)督;完善項(xiàng)目建設(shè)管理內(nèi)控制度，加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)動(dòng)態(tài)監(jiān)管，如發(fā)現(xiàn)沒(méi)有按承諾技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)施工的，必須立即整改到位，建立健全項(xiàng)目建設(shè)管理問(wèn)責(zé)機(jī)制。

加強(qiáng)建設(shè)過(guò)程監(jiān)管。相關(guān)監(jiān)管部門(mén)建立分類(lèi)監(jiān)管制度，切實(shí)加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管。對(duì)建設(shè)單位是否按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)兌現(xiàn)承諾、編制中介技術(shù)和評(píng)審進(jìn)行監(jiān)管。特別是在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，重點(diǎn)監(jiān)管建設(shè)單位是否嚴(yán)格按承諾的標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計(jì)的要求開(kāi)展施工。對(duì)建設(shè)單位在建工程現(xiàn)場(chǎng)安全生產(chǎn)施工情況及質(zhì)量等進(jìn)行常態(tài)化抽查，發(fā)現(xiàn)不按承諾施工及其他違規(guī)、違法行為的，視情況發(fā)放整改意見(jiàn)書(shū)并依法、依規(guī)進(jìn)行處理。

強(qiáng)化信用聯(lián)合懲戒。對(duì)有弄虛作假或者違背承諾行為的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，將企業(yè)及相關(guān)責(zé)任人的失信行為記入信用信息系統(tǒng)，情節(jié)嚴(yán)重的列入信用“黑名單”，永久取消適用承諾制資格，并實(shí)行相關(guān)行業(yè)和市場(chǎng)禁入，按有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅處理。

深化信用承諾制改革的對(duì)策思考

從某種意義上講，推行信用承諾審批改革正在撬動(dòng)一場(chǎng)深刻的社會(huì)變革——從行政理念到審批習(xí)慣，從法治環(huán)境到社會(huì)心理。當(dāng)前，各地在信用承諾審批領(lǐng)域多有嘗試，但尚未形成可復(fù)制推廣的成熟模式，基層實(shí)踐中還有許多問(wèn)題需要解決。鹽城信用承諾制行政審批改革的實(shí)踐，有一定的探索意義。在當(dāng)前改革的基礎(chǔ)上，推動(dòng)以標(biāo)準(zhǔn)替代材料、以承諾簡(jiǎn)化審批，試行“承諾發(fā)證”“承諾免證”審批，有助于打造企業(yè)投資項(xiàng)目信用承諾制改革“升級(jí)版”。

構(gòu)建規(guī)范的準(zhǔn)入體系。根據(jù)地方產(chǎn)業(yè)政策和資源稟賦，詳細(xì)制定并公布重點(diǎn)區(qū)域投資項(xiàng)目準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)（行業(yè)技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)）及經(jīng)濟(jì)技術(shù)指標(biāo)，健全完善負(fù)面清單，把好入口關(guān)。

構(gòu)建高效的制度體系。建立健全承諾公示、備案等相關(guān)制度，公開(kāi)審批事項(xiàng)，明確具體條件、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)限效力等;從制度層面固化企業(yè)依法依規(guī)自主選擇和及時(shí)向有關(guān)部門(mén)報(bào)備的工作機(jī)制。同步探索涉批中介驗(yàn)收制度，由符合條件的中介機(jī)構(gòu)對(duì)竣工項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收并出具報(bào)告，報(bào)相應(yīng)行業(yè)主管部門(mén)。

構(gòu)建嚴(yán)格的監(jiān)管體系。按照“誰(shuí)審批誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)主管誰(shuí)監(jiān)管”原則，切實(shí)加強(qiáng)企業(yè)投資項(xiàng)目事前、事中、事后全過(guò)程全覆蓋監(jiān)管。依托在線(xiàn)平臺(tái)和新技術(shù)，將項(xiàng)目管理重心由事前審批向全過(guò)程監(jiān)管轉(zhuǎn)變。加快建設(shè)統(tǒng)一投訴舉報(bào)平臺(tái)，完善聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，構(gòu)建以法律為準(zhǔn)繩、以誠(chéng)信為基礎(chǔ)、以懲戒為保障的信用監(jiān)管體系。

構(gòu)建完善的配套體系。建立健全區(qū)域評(píng)估制度。在重點(diǎn)區(qū)域全面組織實(shí)施投資項(xiàng)目區(qū)域評(píng)估工作，并明確區(qū)域評(píng)估成果適用范圍、條件和效力。建立健全聯(lián)合測(cè)驗(yàn)制度，由企業(yè)組織必要的聯(lián)合測(cè)繪檢測(cè)，聯(lián)測(cè)聯(lián)核機(jī)構(gòu)出具報(bào)告作為辦理竣工手續(xù)的依據(jù)。建立健全預(yù)審代辦制度，對(duì)實(shí)行信用承諾制改革的企業(yè)投資項(xiàng)目推廣模擬審批、集成審批，提前介入、全程幫辦。

（作者系鹽城市行政審批局副局長(zhǎng)、黨組成員）

責(zé)任編輯：張寧