行政事業(yè)單位部門預(yù)算存在的問題與對(duì)策

穆小靜

摘 要 部門預(yù)算是政府部門依據(jù)國家有關(guān)政策規(guī)定行使職能的需要，是與財(cái)政部門直接發(fā)生繳撥款關(guān)系的預(yù)算。它是部門事業(yè)發(fā)展計(jì)劃的綜合反映，有利于提高部門的宏觀調(diào)控能力，充分發(fā)揮公共資源的效用，能夠?yàn)椴块T公共管理職能的履行和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的質(zhì)量和效率提供保障。本文介紹行政事業(yè)單位開展部門預(yù)算工作的現(xiàn)實(shí)意義，分析目前行政事業(yè)單位部門預(yù)算執(zhí)行中存在的主要問題，并據(jù)此提出具體的對(duì)策。

關(guān)鍵詞 行政事業(yè)單位 部門編制 預(yù)算編制

一、行政事業(yè)部門預(yù)算管理概述

為了規(guī)范政府的收支行為，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，通過預(yù)算約束的方式加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理和監(jiān)督，必須根據(jù)憲法制定預(yù)算法，建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。部門預(yù)算是行政事業(yè)單位依據(jù)年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)與國家宏觀調(diào)控總體和跨年度預(yù)算平衡的需要，根據(jù)自身職能目標(biāo)擬定的部門年度收入支出計(jì)劃，是綜合反映部門事業(yè)發(fā)展的計(jì)劃。行政事業(yè)單位部門預(yù)算管理包括部門預(yù)算的編制、預(yù)算的執(zhí)行、預(yù)算的績效評(píng)價(jià)等方面。

在目前國家治理體系與能力現(xiàn)代化的建設(shè)過程中，行政事業(yè)單位加強(qiáng)部門預(yù)算管理具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)功能

部門預(yù)算是地方財(cái)政預(yù)算通過一定方案對(duì)國家公共資源進(jìn)行分配、為公共管理職能的履行和社會(huì)事業(yè)質(zhì)量及效率的提高提供的保障。各單位要經(jīng)常對(duì)本單位的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析，對(duì)照本年度的總體目標(biāo)，分析影響預(yù)算執(zhí)行的因素，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，采取有效措施，保證單位完成相應(yīng)任務(wù)。

（二）有助于提高財(cái)政資金效率

部門預(yù)算由政府各個(gè)部門編制，是地方財(cái)政預(yù)算通過一定的方案對(duì)國家公共資源進(jìn)行分配，反映政府各個(gè)部門所有收入和支出情況的預(yù)算。財(cái)政部門加強(qiáng)部門預(yù)算管理，對(duì)各個(gè)單位的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，對(duì)國家公共資源進(jìn)行合理調(diào)劑，可以充分發(fā)揮公共資源的效用，使公共資源發(fā)揮最大效能。

（三）有助于體現(xiàn)國家的治理能力

部門預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度能反映部門的履職能力，體現(xiàn)部門年度工作的進(jìn)展情況，提高其宏觀調(diào)控能力。加強(qiáng)預(yù)算管理，一可以保證政府工作的透明度，是防止腐敗的重要手段和重要措施;二可以促進(jìn)部門預(yù)決算的公開，保證資金支出的透明度，有利于部門的廉政建設(shè)。

二、行政事業(yè)單位部門預(yù)算管理存在的主要問題

筆者所在的單位屬于建筑行業(yè)的行政管理部門，負(fù)責(zé)社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)維修。近年來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，部門的預(yù)算編制與管理，將直接影響到城市的發(fā)展規(guī)劃與地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)而影響人居環(huán)境與人民幸福指數(shù)等民生問題，目前在實(shí)踐中存在著以下問題。

（一）項(xiàng)目預(yù)算編制意識(shí)不強(qiáng)、不科學(xué)、不合理

首先，部門對(duì)預(yù)算編制的認(rèn)識(shí)不足。預(yù)算由財(cái)政部門組織各部門編制，由于認(rèn)識(shí)不足，預(yù)算編制主要由財(cái)務(wù)科落實(shí)，再加上項(xiàng)目預(yù)算煩瑣且專業(yè)性強(qiáng)，編制人力嚴(yán)重不足。其次，預(yù)算編制粗糙。預(yù)算編制組織會(huì)由單位領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)科室中層參會(huì)，由業(yè)務(wù)科室提出明年項(xiàng)目計(jì)劃，有時(shí)對(duì)沒有任何資料的項(xiàng)目，預(yù)算金額完全憑經(jīng)驗(yàn)而定。為爭取更多的財(cái)政資金，存在高報(bào)項(xiàng)目預(yù)算資金的情況。最后，預(yù)算編制不合理。由于編制時(shí)間比較緊張，預(yù)算控制金額下達(dá)部門后，單位不統(tǒng)籌部署、不決策，財(cái)務(wù)部門在核定預(yù)算時(shí)，缺乏項(xiàng)目實(shí)施的客觀依據(jù)，從而影響項(xiàng)目預(yù)算金額的分配。

（二）項(xiàng)目預(yù)算庫存量大，預(yù)算編制壓力大

歷時(shí)長是項(xiàng)目固有的特性，一個(gè)項(xiàng)目從辦理前期手續(xù)到支付質(zhì)保金（質(zhì)保期到無質(zhì)量問題方可支付）要經(jīng)過幾年的時(shí)間。項(xiàng)目預(yù)算包括項(xiàng)目的前期費(fèi)用、施工費(fèi)用、項(xiàng)目欠費(fèi)，若將每個(gè)項(xiàng)目列入預(yù)算編制，不僅會(huì)加大編制人員的工作量，而且會(huì)使有限的財(cái)政資金像五香粉一樣，每個(gè)項(xiàng)目分得的資金量微乎其微，使項(xiàng)目庫像滾動(dòng)的雪球一樣越來越大，從而對(duì)給今后的預(yù)算編制工作帶來更大的壓力。表1為某單位部門預(yù)算編制項(xiàng)目數(shù)2019年度與2020年度的比較。

從表1可以看出，在重點(diǎn)項(xiàng)目預(yù)算方面，2020年度比2019年度增加了61個(gè)，漲幅為277%。2020年又是特殊的一年，受新冠肺炎疫情的影響，截至5月初，單位的36個(gè)政府投資項(xiàng)目，還有10余個(gè)尚未開工。政府投資受到影響，將使2021年度的部門預(yù)算編制承受更大的壓力。

（三）預(yù)算控制不力

經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后的部門預(yù)算具有法律效力，各單位的支出必須嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，不得擅自改變預(yù)算支出的用途。

首先，在建項(xiàng)目年度申請項(xiàng)目進(jìn)度款的資金報(bào)告，回因?qū)徟掷m(xù)煩瑣及資金不到位，造成部門無資金而預(yù)算指標(biāo)又執(zhí)行不力的怪象。預(yù)算編制與執(zhí)行相互分離，嚴(yán)重脫節(jié)，項(xiàng)目支出進(jìn)度滯后，財(cái)政資金閑置沉淀，預(yù)算資金被調(diào)劑和盤活。

其次，項(xiàng)目前期準(zhǔn)備滯后。單位領(lǐng)導(dǎo)一般注重項(xiàng)目的實(shí)施階段，而輕視前期準(zhǔn)備。單位承建的項(xiàng)目多，但項(xiàng)目的立項(xiàng)，可行性研究報(bào)告、勘查、環(huán)評(píng)、設(shè)計(jì)、招標(biāo)等前期事項(xiàng)復(fù)雜，領(lǐng)導(dǎo)重結(jié)果，少過程，部門之間溝通少、協(xié)調(diào)少，基層人員即使跑斷腿，磨破嘴，但仍存在“等、靠、要”的現(xiàn)象。項(xiàng)目前期準(zhǔn)備時(shí)間長，難以按計(jì)劃如期施工建設(shè)，大量財(cái)政資金被留存占用，財(cái)政資金效能低，

最后，預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)度緩慢。有些項(xiàng)目會(huì)受到特殊情況的影響，一旦出現(xiàn)執(zhí)行不力的局面，就會(huì)產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。如地面拆遷由街道辦執(zhí)行，但部門間如果溝通、協(xié)調(diào)不力，就會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目無進(jìn)展。如單位的西環(huán)南延項(xiàng)目，2018年列為重點(diǎn)項(xiàng)目，2019年定為追趕超越項(xiàng)目，2019年又列入2020年度部門預(yù)算，但因拆遷土地征用，項(xiàng)目2018年、2019年進(jìn)展緩慢，財(cái)政資金占用大，爭取的上級(jí)資金也被盤活。

三、優(yōu)化行政事業(yè)單位部門預(yù)算管理的對(duì)策

（一）提高領(lǐng)導(dǎo)效能

領(lǐng)導(dǎo)者是整個(gè)部門的核心，能調(diào)動(dòng)部門的所有資源。領(lǐng)導(dǎo)者在團(tuán)隊(duì)中是一個(gè)特殊的角色，卻不超越團(tuán)隊(duì)，他具有能讓所有成員信服的力量，能讓團(tuán)隊(duì)在最優(yōu)配置下高效合理化運(yùn)行。領(lǐng)導(dǎo)是門藝術(shù)，領(lǐng)導(dǎo)者要注意各方面基層人員的意見和信息，知人善用，以理服人，以德服人，不爭勝負(fù)，要善于解決工作問題，不能讓問題擱置，要樹立威信，加速事項(xiàng)的進(jìn)展。

首先，在預(yù)算管理方面，領(lǐng)導(dǎo)要轉(zhuǎn)變觀念，擺正姿態(tài)，正能量地履職盡責(zé)，積極解決問題。預(yù)算的編制要保證全員參與，項(xiàng)目預(yù)算要提前謀劃，統(tǒng)一部署，要遵循事務(wù)決議制度，不能搞“一言堂”。很多領(lǐng)導(dǎo)在單位扮演一個(gè)傳達(dá)上級(jí)會(huì)議的、陪領(lǐng)導(dǎo)檢查工作的點(diǎn)評(píng)專家的角色，完全脫離和超越單位，出現(xiàn)只拉列問題清單，不決策，不解決的現(xiàn)象。其次，部門預(yù)算是“以錢定事”，而不是“以事定錢”，項(xiàng)目預(yù)算不能將所有的欠款、在建的項(xiàng)目全部納入預(yù)算項(xiàng)目庫，不科學(xué)地統(tǒng)一消減項(xiàng)目預(yù)算。年度市考縣考項(xiàng)目任務(wù)，項(xiàng)目完成與項(xiàng)目全額預(yù)算完全是兩碼事，在項(xiàng)目的推進(jìn)中，要善于聽取基層職工的意見，解決基層職工的困難，多與職工溝通，知人善用，做職工的后盾和靠山。

（二）提高預(yù)算編制的科學(xué)性和可行性

預(yù)算應(yīng)按照量入為出、收支平衡、不列赤字的原則進(jìn)行編制，單位編制部門預(yù)算應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一部署，統(tǒng)籌兼顧，將項(xiàng)目合理化分類后，再進(jìn)行編制。

1.對(duì)業(yè)務(wù)工作項(xiàng)目進(jìn)行分類管理。編制業(yè)務(wù)類項(xiàng)目預(yù)算，應(yīng)根據(jù)自身職能目標(biāo)擬定，可參考上一年的預(yù)算執(zhí)行情況，根據(jù)項(xiàng)目有關(guān)支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果，按照規(guī)定程序征求各方面意見后，進(jìn)行編制。

2.細(xì)化重點(diǎn)項(xiàng)目編制工作。部門預(yù)算的財(cái)政資金是有限的，是“以錢定項(xiàng)目”的預(yù)算。重點(diǎn)項(xiàng)目申報(bào)要依據(jù)年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)，結(jié)合國家相關(guān)政策，充分進(jìn)行調(diào)查研究，嚴(yán)格論證項(xiàng)目實(shí)施的必要性。必須根據(jù)足夠的測算依據(jù)，合理測算項(xiàng)目的進(jìn)度，根據(jù)預(yù)測的項(xiàng)目進(jìn)度，測算年度所需財(cái)政資金的數(shù)額。項(xiàng)目設(shè)計(jì)費(fèi)按設(shè)計(jì)費(fèi)總額的50%預(yù)付，工程竣工驗(yàn)收合格后，再撥付剩余部分。項(xiàng)目支出預(yù)算執(zhí)行中，凡未依法組織招標(biāo)的，項(xiàng)目資金一律不予撥付。項(xiàng)目建設(shè)期間，財(cái)政部門原則上要按照不高于項(xiàng)目總投資70%的比例撥付項(xiàng)目預(yù)算資金，項(xiàng)目竣工審計(jì)后，再撥付25%的項(xiàng)目資金。項(xiàng)目資金實(shí)行質(zhì)保金制度，質(zhì)保金按照項(xiàng)目決算總額的5%預(yù)留。質(zhì)保期屆滿，若項(xiàng)目未出現(xiàn)任何問題，財(cái)政部門予以撥付質(zhì)保金。部門預(yù)算安排的重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目支出一定要嚴(yán)格按照法律程序執(zhí)行，提高預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性，提高財(cái)政資金的使用效益。

當(dāng)然，經(jīng)地方各級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的各級(jí)預(yù)算，在執(zhí)行中可以進(jìn)行預(yù)算調(diào)整的，要注意清算質(zhì)保期屆滿的項(xiàng)目，做好項(xiàng)目的財(cái)務(wù)結(jié)算，減少欠債項(xiàng)目。

（三）加大預(yù)算執(zhí)行力

預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算編制在部門日常工作的落實(shí)，是整個(gè)預(yù)算管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。要加強(qiáng)相關(guān)人員的預(yù)算管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)，組織專題講座。項(xiàng)目必須責(zé)任到人，責(zé)任人要對(duì)項(xiàng)目的預(yù)算階段進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)管，特別要對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度與重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，做到事前預(yù)測、事中控制、事后評(píng)估。

（四）充分調(diào)動(dòng)職工的積極性

人是最大的資源和財(cái)富，職工的積極性是單位發(fā)展和履行職能的動(dòng)力，是單位生存和發(fā)展的精氣神。職工的潛能如果不能被完全發(fā)揮，對(duì)單位而言，是一種損失;對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者而言，是自身的失職。職工沒有積極性，工作就缺少主觀能動(dòng)性，就缺少創(chuàng)造性。習(xí)近平總書記說“人心是最大的政治，共識(shí)是奮進(jìn)的動(dòng)力”。單位要制定能調(diào)動(dòng)職工積極性的制度和措施，多與職工溝通，認(rèn)可職工的努力和付出，考核職工要公平公正，一視同仁，還要鼓勵(lì)和激勵(lì)職工多學(xué)習(xí)，提升個(gè)人的綜合素養(yǎng)。

四、結(jié)語

單位必須高度重視部門預(yù)算工作，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌部署，本著“要吃飯、要發(fā)展”的原則，按照“先解決基本支出，后解決項(xiàng)目支出”的預(yù)算基調(diào)，編制切實(shí)可行的預(yù)算。要切實(shí)履行預(yù)算工作的主體責(zé)任，有效組織相關(guān)部門共同完成預(yù)算工作，加大預(yù)算的執(zhí)行力度，加快區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)又快又好發(fā)展。

（作者單位為西安市高陵區(qū)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局）

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