新形勢下行政事業(yè)單位預算管理思考

肖艷

摘 要 近幾年來，隨著行政事業(yè)單位職能的不斷完善，公共服務(wù)水平不斷提高，以及政府對建立良好營商環(huán)境的更高要求，預算管理作為其經(jīng)濟業(yè)務(wù)體現(xiàn)手段也越來越重要。預算管理在我國的行政事業(yè)單位雖然發(fā)展的時間不長，但卻是行政事業(yè)單位完成各項目標的有效手段，同樣也是單位財務(wù)管理工作的基本依據(jù)。本文首先分析預算管理的概念和重要性，再分別從預算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督三個方面，總結(jié)預算管理的現(xiàn)狀和存在的問題，指出預算編制中存在的“以經(jīng)費定工作”“無法體現(xiàn)業(yè)務(wù)亮點”“未突出重點”“未關(guān)注新需求”“重復編制預算”“政府采購和購買服務(wù)意識薄弱”“預算完整性差”和“編制與管理脫節(jié)”等問題，預算執(zhí)行中存在“未按時間進度執(zhí)行”“無預算和超預算列支”“虛列支出”“信息化水平低”“現(xiàn)金支付多”等問題，預算執(zhí)行中考核制度不完善、目標與執(zhí)行脫節(jié)、內(nèi)部自查不夠。然后分別針對預算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督三方面的現(xiàn)存問題提出相應對策。

關(guān)鍵詞 新形勢 行政事業(yè)單位 預算管理

在我國市場經(jīng)濟體制不斷完善的背景下，行政事業(yè)單位的機制體制改革也在不斷深入，改革政府對財政資金的管理模式成為一項重要的課題。因此，如何提高我國行政事業(yè)單位的預算管理水平已經(jīng)成為當務(wù)之急。

一、預算管理概述

預算管理從宏觀上是財政部門同行政事業(yè)單位的主管部門之間、行政事業(yè)單位的主管部門同所屬的行政事業(yè)部門之間關(guān)于財政資金的分配使用，領(lǐng)撥繳銷的方法、形式以及以責任、權(quán)力與利益劃分的基本組織制度，同時盡快建立現(xiàn)代財政制度，推進建成全方位格局、全過程閉環(huán)、全范圍覆蓋、全成本核算、多主體聯(lián)動的預算績效管理體系。從微觀上來說是行政事業(yè)單位依據(jù)自身的整體發(fā)展規(guī)劃和項目績效目標，對單位的資金使用和資源分配的一種管理方式。在進行預算編制，預算執(zhí)行和預算考核的過程中，通過對預算數(shù)據(jù)的分析，真實了解行政事業(yè)單位的經(jīng)濟活動以及資源配置是否合理，最終為事業(yè)單位的發(fā)展確定發(fā)展戰(zhàn)略提供依據(jù)，因此可以說預算管理是涉及行政事業(yè)單位財務(wù)活動的一項核心管理工作。

二、預算管理存在的問題

（一）預算編制存在的問題

1.脫離重點工作任務(wù)，未體現(xiàn)業(yè)務(wù)工作亮點。編制預算時沒有圍繞當年及下一年度的重點工作任務(wù)開展，也沒有充分考慮社會整體效益和營商環(huán)境要求。脫離社會實際形勢，沒有正確樹立“以事定經(jīng)費”的思想，相反卻是“以預算經(jīng)費來安排工作”，顛倒順序。由于預算編制時間短、任務(wù)急，沒有充分的時間來思考業(yè)務(wù)工作與預算經(jīng)費之間的聯(lián)系，而預算工作量大，內(nèi)容很細很煩瑣，在較短時間內(nèi)匆忙編制預算，在許多細節(jié)問題上都沒有形成成熟的想法，預算中無法體現(xiàn)業(yè)務(wù)工作的主要亮點。

2.預算與績效目標脫節(jié)。編制預算時沒有績效概念或者對績效目標各項指標很模糊、不明確，導致預算在一定期限內(nèi)無法達到應有的產(chǎn)出和效果，無法帶來良好的社會效益和經(jīng)濟效益。事業(yè)發(fā)展類項目沒有按項目成熟度進行優(yōu)先次序排序，對于預算項目績效目標指標沒有形成好壞梯次，無論是好的、一般的還是較差的項目都在申報預算，眉毛胡子一把抓。對于項目尚不成熟以及當年無法形成實際支出的項目仍在申報預算，帶來新增沉淀資金。

3.預算編制無創(chuàng)新，重復而分散。不關(guān)注當年預算編制的新要求和變化點，而是簡單復制上一年度預算，認為預算編制是重復性工作，思維陳舊。或是不重視預算編制工作，將此項工作交予新入職或不了解本部門業(yè)務(wù)工作的員工，在本年度預算的基礎(chǔ)上申報下一年度預算，隨意粘貼復制，通俗講就是為了要錢而要錢，為了花錢而花錢。延續(xù)性的本職工作沒有創(chuàng)新點，預算項目零散雜亂，相同性質(zhì)的工作內(nèi)容分散在不同的項目中，甚至分散在不同的幾個部門。

4.政府采購和政府購買服務(wù)意識薄弱。預算編制人員不了解政府采購的范圍、目錄、金額起伏線。甚至為了規(guī)避政府采購，擅自拆分項目經(jīng)費，以達到不進行政府采購快速支出的目的，違背了公平公正公開的原則。

5.預算編制不完整。編制預算時沒有將事業(yè)收入、其他收入、利息收入和事業(yè)基金等編入預算。

6.預算編制與資產(chǎn)管理脫節(jié)。在編制資產(chǎn)購置預算時，不以資產(chǎn)管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，超標準編制辦公設(shè)備購置預算。

（二）預算執(zhí)行存在的問題

1.未按時間進度支出。在預算執(zhí)行過程中存在上半年預算執(zhí)行進度慢，達不到時間進度要求，到年底突擊花錢的現(xiàn)象。這是許多行政事業(yè)單位普遍存在的問題。

2.無預算、超預算列支經(jīng)費。由于在預算編制時缺乏依據(jù)，沒有從實際工作需要出發(fā)，或者沒有考慮情況的變化，導致某些支出沒有預算或超出預算卻列支了，沒有按照預算批復的金額進行列支。

3.經(jīng)濟業(yè)務(wù)虛假不真實。虛列支出，不以真實經(jīng)濟業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)，以此套取財政資金。此類問題性質(zhì)較為嚴重，利用虛假票據(jù)，簽訂虛假合同，轉(zhuǎn)移財政資金，建立小金庫。

4.預算執(zhí)行信息化水平低。在經(jīng)費支出審批過程中監(jiān)控力度弱，漏洞多，容易讓人鉆空子，做不到逐級審批。

5.現(xiàn)金支付超額超比例。仍然存在較大比例的現(xiàn)金支付現(xiàn)象，資金去向不能確認其真實性，風險很大。

（三）預算監(jiān)督存在的問題

第一，缺少預算績效評價，或者績效評價流于形式，績效考核制度不完善;第二，績效目標實現(xiàn)與預算執(zhí)行嚴重脫節(jié)，資金使用的效益無法考證;第三，除審計局（機構(gòu)）的例行檢查外，單位內(nèi)部不會對自身預算執(zhí)行和經(jīng)濟業(yè)務(wù)予以監(jiān)督審計，沒有形成經(jīng)常的審計習慣，不能隨時發(fā)現(xiàn)問題并對問題進行整改。

三、加強預算管理的對策

（一）預算編制方面的對策

1.優(yōu)先保重點工作預算，提前啟動預算。以“零”為基數(shù)，從實際需求出發(fā)，在保障部門履職基本需求的基礎(chǔ)上，優(yōu)先保障下一年度擬實施的重大改革、重要政策和重點項目，特別是貫徹落實中央對本部門的方針政策，決策部署和工作要求，以搭建優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境為切入點，塑造良好政策環(huán)境。被載入歷史史冊的2020年，站在歷史的交匯點上，一邊是抗擊新冠肺炎疫情的無硝煙戰(zhàn)爭，一邊是疫情給經(jīng)濟帶來的巨大沖擊，一邊是脫貧攻堅戰(zhàn)……取得抗疫階段性勝利后，全國兩會在推遲了兩個多月后終于舉行，結(jié)合“六穩(wěn)”“六?！钡膽?zhàn)略要求，將非急需非剛性支出壓減50%以上，與近幾年壓減支出10%相比，進一步優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)要求?；久裆С鲋辉霾粶p，切實保障重點領(lǐng)域支出，大力提質(zhì)增效，各項支出精打細算，保證每一筆錢都用在刀刃上、緊要處，真正過緊日子。在這樣艱難的形勢下，預算編制的重點應圍繞這一重點主題開展。給預算編制留出充裕時間，將下達編制任務(wù)的時間提前兩到三個月。由于財務(wù)預算是業(yè)務(wù)工作的一面鏡子，能支撐業(yè)務(wù)工作的始終，因此，以事定經(jīng)費顯得尤為重要，杜絕“為了花錢而報預算”的錯誤思想。

2.強化績效意識和成本理念。充分考慮上一年度的預算績效目標實現(xiàn)情況及社會效益，并以此作為下一年度預算安排的依據(jù)，對于績效目標考核較差的非重點非必需項目可以予以調(diào)整或者“忍痛割愛”。強化成本理念，花小錢辦大事，集中力量辦大事，以較少的投入獲得較大的產(chǎn)出即社會效益，嚴控會議費、培訓費、“三公經(jīng)費”等預算數(shù)，以實現(xiàn)建設(shè)智慧節(jié)約型政府的長遠目標。

3.轉(zhuǎn)變觀念，加強培訓，加大統(tǒng)籌力度，整合預算內(nèi)容。牢固樹立“零基預算”的思想，打破“基數(shù)加增長”的預算安排方式，轉(zhuǎn)變編制主體責任人傳統(tǒng)固有觀念，加強預算管理人才培訓，理解預算編制當年變化點。首先，明確預算不僅是“要錢花錢”的問題，更重要的是“做事”，以工作內(nèi)容來定預算經(jīng)費。因此預算編制不僅是財務(wù)部門一個人或幾個人的事，也不是業(yè)務(wù)部門某個人的工作，而是全單位從上至下全員參與的事，只有將業(yè)務(wù)部門的主要工作與財務(wù)預算充分結(jié)合，形成業(yè)財一體的良好機制，才能實現(xiàn)錢花在刀刃上的美好愿景。其次，加強預算管理人才培育，財務(wù)部門和業(yè)務(wù)部門實現(xiàn)人人懂預算，筆筆支出有預算的局面。應全員通讀財政局每年下發(fā)的預算編制要求及各種法規(guī)政策制度匯編，針對下一年有變化的編制要著重理解，不越紅線，例如會議費、培訓費和“三公經(jīng)費”的增減比例要求，其他幾項重要的費用如印刷費、差旅費、福利費等也要重點把握，在基本經(jīng)費里財政已經(jīng)全部保障的前提下，項目預算里不能再申請人員及辦公經(jīng)費。把握這些關(guān)鍵點，可以在預算編制時少走彎路。將內(nèi)容相同重復的工作進行整合，明確牽頭部門和主體責任意識，對“小、碎、散”的預算進行匯總加和，按新的“三定”規(guī)定、支出政策和事業(yè)發(fā)展需要，整合同類事項，取消政策已到期和績效低下的項目，切除重復申報的經(jīng)費。

4.將政府采購和政府購買服務(wù)意識融入預算編制環(huán)節(jié)。鑒于近年來財政對政府采購和購買服務(wù)的要求不斷提高，為深化政府采購制度改革，適應政府購買服務(wù)，推廣政府和社會資本合作（PPP）模式等工作需要，規(guī)范政府采購行為，維護國家利益、社會公共利益和政府采購當事人的合法權(quán)益，要求財務(wù)工作在預算編制環(huán)節(jié)，充分考慮政府采購和政府購買服務(wù)的內(nèi)容，完整、準確地編制政府采購預算，做到不遺漏，應采盡采。逐步加大政府采購預算公開力度，開展采購意向公開，提升財政資金使用的公平性和社會化，杜絕壟斷性。強化政府購買服務(wù)的預算管理，促進政府職能轉(zhuǎn)變。

5.全口徑編制預算。樹立預算全面收支觀念，加大資金統(tǒng)籌力度，加強全口徑預算管理。合理、充分預計事業(yè)收入、經(jīng)營收入、利息收入、其他收入等各項收入，將事業(yè)收入、經(jīng)營收入、其他收入等全部納入部門預算，并與財政撥款一并統(tǒng)籌安排，有效發(fā)揮資金合力。強化實有賬戶事業(yè)基金管理，并按要求將事業(yè)基金年底預計數(shù)的比例編入下一年度預算，盤活存量資金，更好發(fā)揮資金用途。

6.預算管理與資產(chǎn)管理有機銜接。以資產(chǎn)管理系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)作為部門預算中編制資產(chǎn)購置項目預算的基礎(chǔ)。加強數(shù)據(jù)間的比對與分析，結(jié)合存量資產(chǎn)編制新增資產(chǎn)預算。嚴格按現(xiàn)行規(guī)定配置日常辦公設(shè)備，不得超標準配置，對沒有規(guī)定配置標準的應當結(jié)合單位履職需要和事業(yè)發(fā)展需要，從嚴控制，合理配備，建立厲行節(jié)約長效機制，對于已超過使用年限且無法繼續(xù)使用的閑置資產(chǎn)盡快予以報廢處置，以免影響新購置辦公設(shè)備標準。

（二）預算執(zhí)行方面的對策

1.在合理安排預算基礎(chǔ)上加快進度。行政事業(yè)單位應按工作進度合理安排用款計劃，加快預算支出進度，避免在年底突擊花錢?？梢詫⒚吭骂A算執(zhí)行進度情況實時通報，對執(zhí)行進度較慢的部門予以提醒，督促其加快進度，不要拖拉。在此基礎(chǔ)上進一步建立獎懲機制，對執(zhí)行進度好的部門和項目予以表揚或給予績效獎勵，以此作為下一年度預算優(yōu)先考慮的對象。對大額的資助類項目，可以在上一年度完成申報及審批流程，待預算批復下來即刻進行資金撥付，加快大額資金預算的執(zhí)行進度。

2.遵規(guī)守紀不越紅線。嚴格按照預算批復的額度和開支范圍執(zhí)行預算，全面嚴肅財經(jīng)紀律，對于確實是因工作內(nèi)容發(fā)生變化的支出，可以按照要求經(jīng)過批準后調(diào)整預算。對于有支出定額標準的三公經(jīng)費和會議費、培訓費等，嚴控支出標準。有政府采購要求的支出事項，要嚴格實行集中采購和分散采購，涉及政府采購的支出按照預算和計劃組織政府采購業(yè)務(wù)，執(zhí)行驗收程序，大額采購資金實行公開招標等方式，減少支出不規(guī)范的風險。

3.支出真實合法。審核各類憑據(jù)的真實性合法性，是否存在使用虛假票據(jù)，是否有白條抵票現(xiàn)象。對于有問題的原始票據(jù)一律退回，不予支付。

4.積極推進信息化建設(shè)。為提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強黨風廉政風險防控機制建設(shè)，可以建立財務(wù)內(nèi)控一體化系統(tǒng)。將事前預算管理、支出申請、合同管理、事后結(jié)算、賬務(wù)處理、決算編制全部融入內(nèi)控系統(tǒng)，通過信息化手段搭建單位綜合管理平臺，從源頭上杜絕“先支付后管控”的無效管理，對經(jīng)濟業(yè)務(wù)從事前預算管控、事中審核報銷、事后核算形成全流程把控，保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)，資產(chǎn)安全和有效使用、財務(wù)信息真實完整，防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果，這也是行政事業(yè)單位與企業(yè)差異最大之所在。

5.嚴控現(xiàn)金支出。盡可能做到全部使用銀行轉(zhuǎn)賬或公務(wù)卡結(jié)算，原則上不再使用現(xiàn)金結(jié)算，讓資金去向清晰明了，有據(jù)可查。

（三）強化預算執(zhí)行監(jiān)督管理體制，加強績效跟蹤審計

第一，建立預算績效評價機制，通過對預算執(zhí)行的好壞，以及績效目標的實現(xiàn)程度，評價預算績效，對偏離預算的情況及時予以糾正。根據(jù)績效評價機制制定獎懲機制，提高全單位預算執(zhí)行的整體效果;第二，對績效目標實現(xiàn)程度和預算執(zhí)行進行“雙監(jiān)控”，特別是對重點支出及重大投資項目進行全過程績效跟蹤;第三，認真研究審計中發(fā)現(xiàn)的問題，除審計局（機構(gòu)）要求的例行檢查審計外，行政事業(yè)單位內(nèi)部應該將審計常態(tài)化，隨時發(fā)現(xiàn)預算管理中的問題，及時作出整改，進一步減少財務(wù)風險。

四、結(jié)語

常言道，凡事預則立，不預則廢。全面預算管理已經(jīng)成為新形勢下行政事業(yè)單位不可或缺的重要管理模式，預算管理工作存在于行政事業(yè)單位的各個環(huán)節(jié)當中，因此預算管理水平直接關(guān)系到單位整體目標的實現(xiàn)。在新形勢下，行政事業(yè)單位預算管理存在很大的挑戰(zhàn)，已有的傳統(tǒng)模式正在經(jīng)歷極大的變革發(fā)展，這為行政事業(yè)單位的預算管理提供了良好的創(chuàng)新發(fā)展契機。不斷提高預算管理戰(zhàn)略定位，充分保證預算公開透明，科學穩(wěn)妥地推進預算管理水平，進而促進整個社會的發(fā)展。

（作者單位為北京市知識產(chǎn)權(quán)局、中關(guān)村知識產(chǎn)權(quán)促進局）

參考文獻

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