淺談行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)

夏志敏

摘 要 現(xiàn)代化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，對(duì)行政事業(yè)單位的管理水平、風(fēng)險(xiǎn)防范能力以及管理社會(huì)公共服務(wù)能力提出了更高的要求。完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作建設(shè)，是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的需要，也是落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)和有效維護(hù)社會(huì)公眾資源的需要。本文通過對(duì)內(nèi)部控制工作建設(shè)重要性的闡述，梳理出內(nèi)控實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題，并相應(yīng)提出一些對(duì)策建議，希望引起行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制工作建設(shè)的足夠重視，發(fā)現(xiàn)問題解決問題，促進(jìn)內(nèi)部控制水平進(jìn)一步提高。

關(guān)鍵詞 行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 建設(shè)

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概括來講就是指單位通過一系列制度措施程序進(jìn)行自我約束規(guī)范，對(duì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范管控，最終實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)。從財(cái)政部2012年發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，2015年印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，2016年內(nèi)控評(píng)價(jià)工作通知，再到2017年內(nèi)控報(bào)告試行制度，促進(jìn)單位建立實(shí)施全面的有效內(nèi)部控制，確保覆蓋單位全部經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的全過程，單位內(nèi)部全體工作人員。此后幾年又出臺(tái)了一系列相關(guān)文件規(guī)定和指導(dǎo)意見，由此可見，國(guó)家層面是高度重視行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)這項(xiàng)工作的。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作建設(shè)的重要性

（一）有效保障單位財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)

行政事業(yè)單位各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)要在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)進(jìn)行，這是內(nèi)部控制最基本的目標(biāo)。行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)報(bào)告、預(yù)算決算草案和執(zhí)行情況報(bào)告，提供真實(shí)完整的財(cái)務(wù)信息是行政事業(yè)單位的法定義務(wù)，內(nèi)部控制制度合理保證了單位財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)。

（二）有效保障單位資產(chǎn)使用安全

行政事業(yè)單位的貨幣資金和其他資產(chǎn)存在被挪用盜竊的風(fēng)險(xiǎn)，資產(chǎn)配置不當(dāng)和損失導(dǎo)致使用效率低下，良好的內(nèi)部控制制度保證了資產(chǎn)安全和資產(chǎn)的有效使用。

（三）有效預(yù)防腐敗，提升服務(wù)效能和公共服務(wù)水平

由于體制的特殊性，行政事業(yè)單位集中享有大量的社會(huì)公共資源，由于制度不透明、監(jiān)督不力等各種原因，在資源分配使用過程中，難免會(huì)出現(xiàn)舞弊貪腐行為，造成社會(huì)不公和資源浪費(fèi)，既損害了社會(huì)公共利益，也破壞了單位形象。內(nèi)部控制的建立和實(shí)施可以有效加強(qiáng)單位的內(nèi)部管理，有效預(yù)防貪污腐敗的發(fā)生，提升公共服務(wù)水平，樹立良好形象。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)存在的問題

（一）內(nèi)控意識(shí)薄弱，對(duì)內(nèi)控工作缺乏系統(tǒng)認(rèn)識(shí)

行政事業(yè)單位大都屬于非營(yíng)利組織，單位資金來源主要靠財(cái)政撥款，資金使用沒有太多的彈性，防范風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不足。部分行政事業(yè)單位管理層對(duì)內(nèi)控制度缺乏基本了解，普遍忽略了對(duì)內(nèi)部控制的建設(shè)。認(rèn)為單位已經(jīng)有工作規(guī)章制度，不需要再建立一套內(nèi)部控制制度，內(nèi)控制度主要是為了應(yīng)付相關(guān)的審計(jì)檢查，完全流于形式，并沒有發(fā)揮真正的執(zhí)行監(jiān)管作用，還有相當(dāng)一些單位將內(nèi)控工作與財(cái)務(wù)工作混為一談。有些事業(yè)單位制訂了較為完善的內(nèi)部控制制度，認(rèn)為按規(guī)執(zhí)行內(nèi)控成本過高，工作流程手續(xù)煩瑣，不利于提高辦事效率，因而對(duì)內(nèi)控的執(zhí)行缺乏積極性甚至產(chǎn)生抵觸心理。

（二）集體決策審批制度不完善

行政事業(yè)單位在遇到一些重要事項(xiàng)、專業(yè)性強(qiáng)的項(xiàng)目需要決策時(shí)，由于超出自身業(yè)務(wù)范圍和職責(zé)權(quán)限，沒有相關(guān)內(nèi)控制度明確界定的流程和執(zhí)行方案可借鑒，決策方式和程序以及議事規(guī)則不規(guī)范不清晰，往往會(huì)出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)“一言堂”、“一支筆”審簽的局面，增加了審批決策風(fēng)險(xiǎn)。

（三）財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門聯(lián)系不緊密，信息溝通不到位

部分行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)部門，與業(yè)務(wù)部門聯(lián)系不緊密，對(duì)相關(guān)業(yè)務(wù)的來龍去脈了解不多，對(duì)本單位業(yè)務(wù)重要事項(xiàng)的決策、實(shí)施過程基本不參與，只起到審核和付款的事前事中監(jiān)督作用，對(duì)于單位資金付出后的收效如何則一無所知，無法進(jìn)行事后監(jiān)督。單位財(cái)務(wù)和各業(yè)務(wù)部門事務(wù)的不銜接，使財(cái)務(wù)部門對(duì)業(yè)務(wù)部門缺少有效的內(nèi)部監(jiān)督，不能實(shí)行必要的財(cái)務(wù)管理。業(yè)務(wù)部門的辦公設(shè)備等資產(chǎn)的使用、保管和處置沒有及時(shí)報(bào)備，財(cái)務(wù)管理部門不知曉，應(yīng)增未增、該減未減，存量不清、賬實(shí)不相符，導(dǎo)致財(cái)務(wù)報(bào)表不能準(zhǔn)確地反映資產(chǎn)增減變化。

（四）預(yù)算控制不完善，預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)增加

行政事業(yè)單位每年都要編制預(yù)算，年初決算數(shù)與預(yù)算數(shù)往往相差較大，反映出在預(yù)算編制過程中還存在諸多問題。比如單位對(duì)編制預(yù)算不夠重視，認(rèn)為編制預(yù)算只是財(cái)務(wù)管理一個(gè)部門的事，缺少其他相關(guān)業(yè)務(wù)部門的主動(dòng)參與，導(dǎo)致預(yù)算目標(biāo)編制不合理，項(xiàng)目隨意性較大，預(yù)算缺乏剛性。尤其是全額撥款行政事業(yè)單位，資金全部來源于財(cái)政撥款，認(rèn)為編制預(yù)算就是一種形式，當(dāng)實(shí)際開支超出預(yù)算，資金不足可以打報(bào)告申請(qǐng)撥付;或者將不該納入的項(xiàng)目納入預(yù)算，項(xiàng)目預(yù)算往大了做，結(jié)果項(xiàng)目結(jié)束后資金結(jié)存較大。盡管有些地方財(cái)政會(huì)出臺(tái)一些政策，比如將兩年內(nèi)留存不用的資金調(diào)配劃歸地方政府，但這種積壓造成人力物力的浪費(fèi)，降低了資金使用率，更有一些單位還會(huì)想方設(shè)法在資金調(diào)走之前違規(guī)使用，?？畈粚Ｓ?，加大資金使用風(fēng)險(xiǎn)。預(yù)算與實(shí)際脫節(jié)，導(dǎo)致預(yù)算管理效率低下。

（五）內(nèi)控崗位職責(zé)不清，形成內(nèi)控執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)

一些行政事業(yè)單位雖然按照“三定”方案設(shè)置崗位，但沒有明確各個(gè)部門、各個(gè)崗位和相關(guān)工作人員的分工和責(zé)任，尤其是對(duì)關(guān)鍵崗位管理、不相容崗位分離等機(jī)制很難落實(shí)到位，就往往會(huì)出現(xiàn)一人多崗的現(xiàn)象，無法保證單位資金的安全有效使用，給相關(guān)部門的工作帶來執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)。

三、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的對(duì)策建議

（一）提升內(nèi)部控制意識(shí)，完善內(nèi)部控制制度

行政事業(yè)單位要明確單位主要領(lǐng)導(dǎo)是開展內(nèi)部控制工作的第一責(zé)任人，管理層要帶頭參與搭建內(nèi)部控制組織建設(shè)，不斷強(qiáng)化內(nèi)部控制意識(shí)。有條件的可以單設(shè)一個(gè)內(nèi)控職能部門，專職協(xié)調(diào)日常工作，充分發(fā)揮財(cái)會(huì)、審計(jì)等各部門的作用，使各部門崗位共同協(xié)作，防范風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于業(yè)務(wù)規(guī)模不大、人員較少的單位也可以指定內(nèi)控牽頭部門，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作。內(nèi)部控制環(huán)境的好壞受重視程度影響很大，單位管理層要將這種意識(shí)貫徹到實(shí)際工作中，準(zhǔn)確判斷各部門業(yè)務(wù)活動(dòng)的關(guān)鍵控制點(diǎn)，合理設(shè)置崗位，明確崗位職責(zé)，將內(nèi)部控制機(jī)制與單位實(shí)際情況結(jié)合，充分考慮各種因素進(jìn)行不斷修正和完善。單位員工在管理層的引導(dǎo)下，依照內(nèi)部控制制度貫徹執(zhí)行并反饋，同時(shí)內(nèi)部審計(jì)部門對(duì)內(nèi)控工作進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督，地方財(cái)政和審計(jì)部門進(jìn)行外部監(jiān)督。

（二）完善集體決策和議事機(jī)制，加強(qiáng)決策風(fēng)險(xiǎn)防范

行政事業(yè)單位在面對(duì)三重一大事項(xiàng)決策和公共設(shè)施采購(gòu)前，應(yīng)通過多方求證，廣泛征求各方面意見，必要時(shí)可咨詢專業(yè)機(jī)構(gòu)參與，通過專題討論、調(diào)查問卷、實(shí)地查驗(yàn)等方式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，在經(jīng)過必要的研究論證程序后，再通過相關(guān)業(yè)務(wù)部門科室聯(lián)席討論，報(bào)請(qǐng)黨組會(huì)通過最終決定。這種聯(lián)審聯(lián)批制度依托集體智慧，可以有效規(guī)避決策風(fēng)險(xiǎn)。

（三）加強(qiáng)業(yè)務(wù)部門的財(cái)務(wù)管理，強(qiáng)化資產(chǎn)管理

行政事業(yè)單位對(duì)業(yè)務(wù)部門加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，將財(cái)務(wù)管控滲透到所有業(yè)務(wù)部門的各個(gè)環(huán)節(jié)，可以有效防范業(yè)務(wù)舞弊風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)務(wù)管理人員要及時(shí)掌握新的政策和文件精神，不斷加強(qiáng)業(yè)務(wù)水平，多方面多渠道學(xué)習(xí)，在辦公日漸自動(dòng)化信息化的形勢(shì)下，更需要嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)開支、公務(wù)卡管理等相關(guān)規(guī)定，依據(jù)最新標(biāo)準(zhǔn)審核，做好報(bào)銷管理工作，及時(shí)核銷，防止逾期。準(zhǔn)確及時(shí)編制會(huì)計(jì)憑證及會(huì)計(jì)報(bào)表，真實(shí)反映財(cái)務(wù)情況。與此同時(shí)，財(cái)務(wù)部門應(yīng)做好報(bào)表分析工作，與其他部門之間加強(qiáng)業(yè)務(wù)溝通，定期或不定期開展數(shù)據(jù)縱橫比對(duì)，利用大數(shù)據(jù)分析，防止舞弊的發(fā)生。此外，行政事業(yè)單位還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理，不定期組織專門人員對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行清查，清點(diǎn)盤盈、盤虧、報(bào)廢、損毀的資產(chǎn)，慎重對(duì)待國(guó)有資產(chǎn)的處置。事業(yè)單位應(yīng)依據(jù)清查中出現(xiàn)的問題，不斷修改和完善國(guó)有資產(chǎn)管理內(nèi)控制度。小型行政事業(yè)單位要設(shè)立專門的崗位，配備人員管理財(cái)產(chǎn)，有條件的行政事業(yè)單位也可以設(shè)立材料設(shè)備管理部門，并配備相應(yīng)的點(diǎn)檢和維修等管理技術(shù)人員，專職負(fù)責(zé)設(shè)備的采購(gòu)調(diào)配和日常維護(hù)，提高資產(chǎn)使用率。

（四）加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，強(qiáng)化預(yù)算支出監(jiān)督

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)重視預(yù)算績(jī)效管理，即將有目標(biāo)地編制預(yù)算、有監(jiān)控地執(zhí)行預(yù)算，對(duì)預(yù)算進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行反饋納入預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。將績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、對(duì)預(yù)算的全過程進(jìn)行有效考核，提高政府資金配置的安全合理性、經(jīng)濟(jì)效益性。按照誰申請(qǐng)資金，誰設(shè)定目標(biāo)的原則，沒有設(shè)定目標(biāo)的項(xiàng)目不得申請(qǐng)部門預(yù)算資金。強(qiáng)化預(yù)算支出監(jiān)督，誰使用，誰負(fù)責(zé)，實(shí)施激勵(lì)約束，鼓勵(lì)高績(jī)效行為，推進(jìn)績(jī)效信息公開 ，加強(qiáng)監(jiān)督問責(zé)機(jī)制，花錢必問效果，無效必問責(zé)任。預(yù)算支出提倡統(tǒng)籌兼顧、收支平衡、量力而行、勤儉節(jié)約、講求績(jī)效。

（五）建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制

行政事業(yè)單位按照制定的相關(guān)內(nèi)控制度，明確崗位職責(zé)及分工?？茖W(xué)設(shè)置預(yù)算、資產(chǎn)管理、內(nèi)部監(jiān)督、政府采購(gòu)、收支業(yè)務(wù)等經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的關(guān)鍵崗位，明確關(guān)鍵崗位人員的專業(yè)和職業(yè)素養(yǎng)要求，明確崗位職責(zé)和相關(guān)權(quán)限，將不相容崗位相互分離，并據(jù)此落實(shí)到崗位設(shè)置和人員配備中去。嚴(yán)格執(zhí)行關(guān)鍵崗位人員輪崗制，制定合理的輪崗周期。對(duì)不具備輪崗條件的行政事業(yè)單位，可以采取專項(xiàng)審計(jì)等控制措施，確保關(guān)鍵崗位人員職業(yè)道德修養(yǎng)和工作能力能夠勝任。同時(shí)加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，提升人員素質(zhì)，定期進(jìn)行績(jī)效考核，根據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)懲，將崗位違規(guī)操作風(fēng)險(xiǎn)和業(yè)務(wù)犯罪降至最低。

四、結(jié)語

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作事關(guān)單位全局，方方面面都需要考慮，應(yīng)該引起足夠重視。行政事業(yè)單位可以按照自身職能特點(diǎn)，搭建組織架構(gòu)，制定有效的工作機(jī)制，健全內(nèi)控關(guān)鍵崗位責(zé)任制，提升內(nèi)控的有效性。對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)工作中存在的問題進(jìn)行條分縷析，制定相應(yīng)的措施。首先是強(qiáng)化人員內(nèi)控意識(shí)，構(gòu)建起良好的內(nèi)控環(huán)境，完善聯(lián)審聯(lián)批的決策機(jī)制，加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，同時(shí)加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，強(qiáng)化預(yù)算支出監(jiān)督，重視各部門崗位尤其是關(guān)鍵崗位的設(shè)置，增強(qiáng)各業(yè)務(wù)部門之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，防范經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。本文試通過對(duì)內(nèi)部控制工作建設(shè)重要性的闡述，對(duì)當(dāng)前內(nèi)部控制建設(shè)實(shí)施出現(xiàn)的問題進(jìn)行分析，提出一些對(duì)策，希望能夠促使行政事業(yè)單位積極重視風(fēng)險(xiǎn)的防范，提高公共服務(wù)能力。

（作者單位為貴溪市財(cái)政局）

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