河北省基礎(chǔ)教育公共服務(wù)均等化的實(shí)證研究

崔艷玲

摘? ?要：通過計(jì)算生均教育事業(yè)費(fèi)的變異系數(shù)來(lái)量化河北省公共服務(wù)均等化水平，發(fā)現(xiàn)河北省的義務(wù)教育階段公共服務(wù)均等化水平相對(duì)較高但生均經(jīng)費(fèi)投入相對(duì)落后;普通高中階段公共服務(wù)均等化水平低于義務(wù)教育階段。根據(jù)數(shù)據(jù)分析，提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)教育;公共服務(wù)均等化;變異系數(shù);生均教育事業(yè)費(fèi)

中圖分類號(hào)：G46? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? 文章編號(hào)：1009-010X（2020）18-0026-04

一、研究背景

近幾年來(lái)，河北省在推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展方面，取得了不俗的成績(jī)。小學(xué)學(xué)齡人口毛入學(xué)率、初中毛入學(xué)率分別由2011年的99.89%、99.09%上升到2018年的101.2%、103.07%，表明接受義務(wù)教育的機(jī)會(huì)幾乎惠及每一個(gè)適齡兒童或青少年，義務(wù)教育機(jī)會(huì)相對(duì)均衡。九年義務(wù)教育鞏固率由2011年的95.3%上升到2018年的97.31%，表明義務(wù)教育效果均衡水平相對(duì)提升。在基礎(chǔ)教育通過大量鋪開以普及促均衡的同時(shí)，基礎(chǔ)教育“質(zhì)”的分布不均問題愈發(fā)明顯，主要表現(xiàn)在教育資源配置不均，如區(qū)域間、城鄉(xiāng)間經(jīng)費(fèi)投入差異大，辦學(xué)條件及師資力量差距明顯等?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出了“建成覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共教育服務(wù)體系，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化，縮小區(qū)域差距”的戰(zhàn)略目標(biāo)，要求“各級(jí)政府要切實(shí)履行統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導(dǎo)、監(jiān)督管理和提供公共教育服務(wù)的職責(zé)，建立健全公共教育服務(wù)體系，逐步實(shí)現(xiàn)基本教育公共服務(wù)均等化，維護(hù)教育公平和教育秩序”。

2006年10月，“基本公共服務(wù)均等化”首次出現(xiàn)于《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》2008年2月，中共十七屆二中全會(huì)審議通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》指出，要“著力促進(jìn)教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)健康發(fā)展，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”。由此，教育服務(wù)均等化作為組成政府公共服務(wù)均等化的重要組成部分，而倍受學(xué)術(shù)界和大眾輿論的關(guān)注。

目前，學(xué)術(shù)界對(duì)教育服務(wù)均等化尚無(wú)明確定義。但諸多學(xué)者認(rèn)為，其內(nèi)涵應(yīng)包括公共教育產(chǎn)品和服務(wù)的大致均等的分配，即在與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的情況下教育經(jīng)費(fèi)、教育者、基礎(chǔ)設(shè)施等教育資源在全社會(huì)的配置是公平、合理的。在以往研究中，學(xué)者多宏觀角度考察省際或區(qū)域之間基礎(chǔ)教育服務(wù)均等化，對(duì)省內(nèi)或更小范圍內(nèi)的基礎(chǔ)教育均等化水平研究較少。曾滿超等人的研究發(fā)現(xiàn)，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)支出的不均等主要存在于省內(nèi)，各省內(nèi)不平等可以解釋至少三分之二的全國(guó)總體不均等。因此，以省為單位進(jìn)行研究，更有利于逐個(gè)擊破，全面提升教育服務(wù)的均等化水平。

以往關(guān)于河北省教育服務(wù)均等化水平的研究較少。李燕通過系統(tǒng)收集并處理學(xué)校規(guī)模、師資隊(duì)伍、辦學(xué)條件和教育經(jīng)費(fèi)的相關(guān)數(shù)據(jù)，對(duì)2013～2016年間我省城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況進(jìn)行了定性的分析。目前，尚無(wú)研究對(duì)河北省的教育服務(wù)均等化水平進(jìn)行整體的定量評(píng)估。因此，有必要選擇適合的指標(biāo)對(duì)河北省的教育服務(wù)均等化水平趨勢(shì)變量進(jìn)行測(cè)量。

二、指標(biāo)及計(jì)算方法

由于師資隊(duì)伍、辦學(xué)條件等指標(biāo)不僅有量多少的不同，還存在著質(zhì)優(yōu)劣的差異，研究者往往選擇教育財(cái)政投入作為衡量教育服務(wù)均等化水平的客觀指標(biāo)。一般公共預(yù)算中的基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)包括教育事業(yè)費(fèi)和基本建設(shè)費(fèi)，其中教育事業(yè)費(fèi)包括人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)等，是教育經(jīng)費(fèi)的主要部分;基本建設(shè)費(fèi)一般為一次性撥付，最終形成固定資產(chǎn)，因此是不固定和不連續(xù)的。生均一般公共預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)（以下簡(jiǎn)稱“生均教育事業(yè)費(fèi)”）剛是指政府教育拔款與學(xué)生人數(shù)的比值，反映了政府生均教育資源的投入的量化。

計(jì)算方法方面，石紹賓等人以標(biāo)準(zhǔn)差作為指標(biāo)測(cè)量了2003～2014年我國(guó)基礎(chǔ)教育投入均衡化水平的變化趨勢(shì)。張玲玲以國(guó)家推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展項(xiàng)目試點(diǎn)市惠州為研究對(duì)象，使用泰爾指數(shù)對(duì)惠州市城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行分析。李瑛等人以財(cái)政投入的變異系數(shù)為指標(biāo)，對(duì)天津市內(nèi)區(qū)縣2004～2016年間基礎(chǔ)教育均衡化水平進(jìn)行了測(cè)量和分析。標(biāo)準(zhǔn)差易受平均數(shù)影響，不能進(jìn)行直接比較。泰爾指數(shù)和基尼系數(shù)應(yīng)用于與生均教育經(jīng)費(fèi)，易出現(xiàn)地板效應(yīng)區(qū)分度差。而變異系數(shù)一方面消除平均數(shù)影響，另一方面又能有效區(qū)分?jǐn)?shù)據(jù)離散的程度，是較優(yōu)秀的計(jì)算方法。

綜上所述，本文選擇了變異系數(shù)（Coefficient of Variation）來(lái)衡量河北省教育投入、教育質(zhì)量均衡化程度。計(jì)算方法為各省份生均教育事業(yè)費(fèi)（或入學(xué)比）標(biāo)準(zhǔn)差除以其均值。變異系數(shù)的值越大，意味著教育均衡程度越低。除了使用變得系數(shù)進(jìn)行整體測(cè)量外，還通過極差率（Range Ratio）來(lái)關(guān)注極端情況。極差率是指當(dāng)年生均教育經(jīng)費(fèi)的最大值與最小值之比。一般該比值越大，說明教育均衡程度越低。

三、分析數(shù)據(jù)

（一）各級(jí)教育生均教育事業(yè)費(fèi)的極差及變化趨勢(shì)

表1和表2分別描述了2012～2017年間我省義務(wù)教育階段生均教育經(jīng)費(fèi)的市級(jí)差異情況。在小學(xué)方面：2012～2017的6年間，雖然生均教育經(jīng)費(fèi)最高和最低省份之間的絕對(duì)數(shù)值差異逐漸擴(kuò)大，但是相對(duì)差異則呈現(xiàn)略有起伏的穩(wěn)定趨勢(shì)，這表明生均教育經(jīng)費(fèi)均衡的程度保持穩(wěn)定。

初中方面：2012～2017的6年間，生均教育經(jīng)費(fèi)最高和最低省份之間的絕對(duì)數(shù)值差異先縮小再擴(kuò)大的趨勢(shì)，相對(duì)差異也呈現(xiàn)先縮小再擴(kuò)大的趨勢(shì)。雖然極值率小于2相對(duì)可控，但近兩年表現(xiàn)出的擴(kuò)大趨勢(shì)，應(yīng)引起注意。

表3描述了2012～2017年間我省高中階段生均教育事業(yè)費(fèi)的市級(jí)差異情況。數(shù)據(jù)顯示，2012～2017的6年間，雖然生均教育經(jīng)費(fèi)最高和最低省份之間的絕對(duì)數(shù)值差異先縮小再擴(kuò)大的趨勢(shì)，相對(duì)差異也呈現(xiàn)先縮小再擴(kuò)大的趨勢(shì)，在2014年出現(xiàn)由減轉(zhuǎn)增的拐點(diǎn)。相對(duì)于義務(wù)教育階段，高中的市級(jí)極差率更高，表明高中階段的均衡化問題更突出。

（二）各級(jí)教育生均教育事業(yè)費(fèi)的變異系數(shù)及變化趨勢(shì)

圖1呈現(xiàn)了2012～2017年基礎(chǔ)教育各級(jí)教育生均教育事業(yè)費(fèi)市級(jí)變異系數(shù)的變動(dòng)情況。普通小學(xué)的變異系數(shù)保持相對(duì)穩(wěn)定，6年間雖有小幅起伏但2012年和2017年變異系數(shù)均為0.21。普通初中的變異系數(shù)則有所上升，由2012年的0.17上升到2017年的0.21，上升了21.6%。普通高中的變異系數(shù)起伏中略有下降，由2012年的0.37下降到了2017年的0.36，但高中變異系數(shù)是各級(jí)教育中最高的（2014年除外），說明高中的均衡化水平低于其他兩個(gè)學(xué)段。

李瑛等人的研究從財(cái)政投入的角度對(duì)天津市內(nèi)區(qū)縣2004～2016年間義務(wù)教育均等化水平進(jìn)行了測(cè)量和分析。其結(jié)果發(fā)現(xiàn)，2012～2017義務(wù)教育（未對(duì)小學(xué)和初中進(jìn)行區(qū)分）生均經(jīng)費(fèi)的變異系數(shù)均在0.25以上，說明同期河北省的義務(wù)教育公共服務(wù)均等化水平是優(yōu)于天津市的。但2017年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)表的數(shù)據(jù)顯示，2016年和2017年天津普通小學(xué)生均教育事業(yè)費(fèi)分別是我省的2.5和2.4倍;2016年和2017年天津普通初中生均教育事業(yè)費(fèi)分別是我省的2.8和2.7倍的。2017年的小學(xué)和初中生均教育事業(yè)費(fèi)分別位列全國(guó)的30/31、28/31。相對(duì)于天津，河北省義務(wù)教育的生均教育事業(yè)費(fèi)投入尚處于“寡且均”階段。

劉保中的研究分析2004～2013全國(guó)省際小、初、高三級(jí)教育生均經(jīng)費(fèi)變異系數(shù)的變化趨勢(shì)。對(duì)比同期數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，河北省各級(jí)教育均等水平均遠(yuǎn)高于全國(guó)。

四、結(jié)論與建議

本文通過生均教育事業(yè)費(fèi)衡量了河北省各級(jí)基礎(chǔ)教育的公共服務(wù)均等程度，得到以下結(jié)論：第一，2012～2017年河北省義務(wù)教育公共服務(wù)均等化呈現(xiàn)起伏略有上升的態(tài)勢(shì);與天津或全國(guó)水平相比較，河北省的均等化程度都更高，但從教育經(jīng)費(fèi)投入量而言我省位居全國(guó)末位，尚有較大進(jìn)步空間。第二，普通高中公共服務(wù)均等化水平略有提升，但總體來(lái)看普通高中公共服務(wù)均等化水在河北省各級(jí)教育是最低的。

基于上述基本結(jié)論作者認(rèn)為，為了促進(jìn)河北省基礎(chǔ)教育公共服務(wù)均等化，可采取以下兩個(gè)方面的措施。

首先，補(bǔ)齊義務(wù)教育生均事業(yè)費(fèi)短板。雖然與天津、全國(guó)水平相比，河北省教育服務(wù)的均等化水平相對(duì)較高，但從全國(guó)的范圍來(lái)看，生均事業(yè)費(fèi)長(zhǎng)期在全國(guó)排名靠后（2015年～2017年，小學(xué)：30/31、30/31、29/31;初中：27/31、27/31、27/31）。在京津冀一體化的背景下看，河北與北京、天津在義務(wù)教育公共服務(wù)的水平的差距明顯，而且呈現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢(shì)。這與《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》指出的京津冀公共服務(wù)要在2020年實(shí)現(xiàn)“發(fā)展差距趨于縮小”的目標(biāo)，背道而馳。同時(shí)，從省內(nèi)來(lái)看，普通小學(xué)階段，保定、定州、邯鄲長(zhǎng)期位于全省生均事業(yè)費(fèi)排名后三位;普通初中階段，保定、定州、邢臺(tái)、衡水長(zhǎng)期位于全省生均事業(yè)費(fèi)排名后幾名。目前，河北省義務(wù)教育階段仍實(shí)行“以縣為主”的財(cái)政撥款體制，教育經(jīng)費(fèi)多少受制于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。以上生均事業(yè)費(fèi)投入較少的市也是長(zhǎng)期人均GDP排名較靠后的市。由此可見，一方面，盡快探索建立京津冀教育協(xié)同發(fā)展的體制機(jī)制，可以從財(cái)政保障機(jī)制、基本公共教育標(biāo)準(zhǔn)、基本公共教育服務(wù)均等化的問責(zé)與考核等多方面推進(jìn)，促進(jìn)河北省生均教育事業(yè)費(fèi)的跨越式發(fā)展。另一方面應(yīng)盡快完善義務(wù)教育生均撥款制度，重視并加快縮小經(jīng)費(fèi)投入的區(qū)域差異，著重加大對(duì)經(jīng)濟(jì)落后地市的資金支持力度，促進(jìn)義務(wù)教育財(cái)政投入的均衡化。

其次，借力民間資本促進(jìn)普高教育發(fā)展。衡水市每年的高中教育生均政府撥款都位列全省后半段，卻保持了全省最好的普通高中教育質(zhì)量。部分原因可能在于通過引入民間資本增加高中教育總經(jīng)費(fèi)。王江璐等人的研究發(fā)現(xiàn)，民辦教育能夠?qū)逃?cái)政性經(jīng)費(fèi)和教育總經(jīng)費(fèi)產(chǎn)生拉動(dòng)效應(yīng)，且民辦高中的拉動(dòng)效應(yīng)在各級(jí)學(xué)校中僅次于民辦高校。當(dāng)民辦高中學(xué)生規(guī)模每上升1%時(shí)，生均教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)/人均財(cái)政支出和生均教育總經(jīng)費(fèi)/人均財(cái)政支出將分別增加0.142和0.296。而2017年的數(shù)據(jù)顯示衡水市是全省唯一一個(gè)民辦普通高中學(xué)校數(shù)量多于公辦普通高中的市。2018年12月29日，新版《民辦教育促進(jìn)法正式實(shí)施》。河北省應(yīng)結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)實(shí)際，出臺(tái)促進(jìn)民辦基礎(chǔ)教育發(fā)展的政策，以優(yōu)惠政策吸引民間資本參與基礎(chǔ)教育，探索營(yíng)利性和非營(yíng)利性學(xué)校分類框架下的管理模式，創(chuàng)造驅(qū)動(dòng)教育發(fā)展新增長(zhǎng)點(diǎn)。

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