內(nèi)控視角下行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理研究

梁曦

摘 要：目前，行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理普遍存在著諸多問題，并嚴(yán)重制約了其功能的充分發(fā)揮。本文在分析了行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理的重要性基礎(chǔ)上，深入探討了內(nèi)控視角下的專項(xiàng)資金管理現(xiàn)狀及其成因，并針對(duì)性地提出了內(nèi)控視角下的完善行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理的對(duì)策和措施。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制;行政事業(yè)單位;資金管理

一、引言

行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金對(duì)促進(jìn)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展起到了舉足輕重的作用。近幾十年來，全面深化改革的穩(wěn)步推進(jìn)不斷提升了各級(jí)行政和事業(yè)單位專項(xiàng)資金的使用效率。同時(shí)，在項(xiàng)目管理上，財(cái)政部門對(duì)資金的使用范圍和要求也更加規(guī)范和嚴(yán)謹(jǐn)。但是，從近幾年的實(shí)際使用情況來看，各級(jí)行政事業(yè)單位在專項(xiàng)資金管理體系、職責(zé)分工、管理權(quán)限、財(cái)務(wù)規(guī)范等方面仍存在各種問題，上述問題亟須完善和解決。另一方面，專項(xiàng)資金監(jiān)管角度單一，各單位大都從外部對(duì)行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金的管理進(jìn)行研究和分析。因此基于內(nèi)控視角，探究行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理的現(xiàn)狀和問題，對(duì)于完善單位內(nèi)控體制具有十分重要的意義。

二、內(nèi)控視角下的專項(xiàng)資金管理存在的問題

（1）在制度建設(shè)方面，我國(guó)各級(jí)行政和事業(yè)單位大都按照《預(yù)算法》等法律法規(guī)以及其他相關(guān)部門制度，對(duì)本單位項(xiàng)目資金的使用進(jìn)行日常監(jiān)管。雖然近年來，財(cái)政各級(jí)部門也針對(duì)性地對(duì)各類專項(xiàng)資金制定相關(guān)的管理和使用辦法，但是總體而言，資金管理制度仍然不夠完善。

（2）在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，行政事業(yè)單位普遍存在專項(xiàng)資金內(nèi)部控制目標(biāo)不明確，缺乏系統(tǒng)而長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，缺乏完善的預(yù)算管理機(jī)制和規(guī)范、行之有效的工作流程等問題，從而導(dǎo)致財(cái)務(wù)及審計(jì)部門無法準(zhǔn)確、高效地管理項(xiàng)目資金。

（3）在資金使用環(huán)節(jié)，各級(jí)行政事業(yè)單位專項(xiàng)結(jié)余資金數(shù)額大、覆蓋范圍廣、影響程度深。結(jié)余資金目前有以下兩種處理方式，一是年底國(guó)庫(kù)關(guān)閉后交于財(cái)政部門收回，二是按照原項(xiàng)目規(guī)劃，結(jié)轉(zhuǎn)到下一年度用于原項(xiàng)目的繼續(xù)使用。經(jīng)調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，較多行政事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)使用時(shí)未合理安排計(jì)劃，導(dǎo)致部分資金長(zhǎng)期滯留，形成大量閑置資金挪于其他用途使用，與原預(yù)算計(jì)劃不符，從而降低了專項(xiàng)資金的使用效率。

三、內(nèi)控視角下行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理問題成因

1.專項(xiàng)資金監(jiān)管意識(shí)欠缺

由于思維的局限和傳統(tǒng)觀念影響，部分行政事業(yè)單位經(jīng)辦人員錯(cuò)誤認(rèn)為項(xiàng)目資金監(jiān)管純粹是審計(jì)、紀(jì)檢和財(cái)務(wù)部門的工作職責(zé)。因此，很多單位還沒有設(shè)立專職部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金的監(jiān)管，從而使得項(xiàng)目資金整體管理混亂，各業(yè)務(wù)部門之間出現(xiàn)職能不明、交叉管理以及專項(xiàng)資金使用效率低下等問題。另外，部分項(xiàng)目資金使用人員在預(yù)算上報(bào)時(shí)缺乏整體使用規(guī)劃，部分財(cái)務(wù)人員缺乏行之有效的監(jiān)管，而單位管理部門對(duì)資金的使用也普遍存在重申請(qǐng)、輕管理的現(xiàn)象，從而使得資金在支出時(shí)缺少有效的審批流程和約束手段，從而導(dǎo)致項(xiàng)目資金流失。

2.專項(xiàng)資金管理體系尚不健全

截至目前，部分行政事業(yè)單位尚未建立完善的專項(xiàng)資金管理體系，各級(jí)單位大都依照國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)的相關(guān)法律法規(guī)以及財(cái)稅部門下達(dá)的相關(guān)管理辦法來使用項(xiàng)目資金。部分單位收支業(yè)務(wù)控制流程缺失，未制定相關(guān)條例和配備專職人員對(duì)專項(xiàng)資金的收入和支出金額以及項(xiàng)目合同的進(jìn)展情況進(jìn)行定期檢查和監(jiān)督。同時(shí)，很多單位沒有從單位自身的內(nèi)部制度和預(yù)算規(guī)劃上管理專項(xiàng)資金的收支業(yè)務(wù)，使得專項(xiàng)資金預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度嚴(yán)重滯緩。另一方面，部分單位對(duì)績(jī)效跟蹤評(píng)價(jià)制度不重視，部分單位即使委托中介來進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，但大多流于形式，只為應(yīng)付財(cái)政部門的檢查需求，而沒有真正地起到反饋和評(píng)價(jià)的作用。

3.專項(xiàng)資金缺乏有效監(jiān)督

近年來，各級(jí)財(cái)政局對(duì)行政事業(yè)單位項(xiàng)目資金的撥付力度逐年增加，但是在資金管理方面，部分單位仍缺少高效的監(jiān)管措施和方法。在預(yù)算編制流程中，財(cái)務(wù)部門作為項(xiàng)目實(shí)施部門和財(cái)政局的溝通部門，對(duì)項(xiàng)目的合理性和可行性缺少主動(dòng)檢查和分析，對(duì)于其他部門上報(bào)的項(xiàng)目預(yù)算全盤接收。在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，財(cái)務(wù)部門作為資金的執(zhí)行主體，沒有對(duì)該項(xiàng)目的相關(guān)情況和執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行及時(shí)跟蹤和準(zhǔn)確反饋，導(dǎo)致年底大量資金結(jié)余，為不影響明年財(cái)政下達(dá)的項(xiàng)目資金，本年度項(xiàng)目資金挪作其他用途。同時(shí)，部分單位在年度決算后未對(duì)項(xiàng)目實(shí)行績(jī)效評(píng)價(jià)，未及時(shí)對(duì)資金的使用效益進(jìn)行深入分析和總結(jié)。

4.專項(xiàng)資金信息系統(tǒng)不健全

當(dāng)前，部分單位專項(xiàng)資金信息系統(tǒng)尚未健全，在專項(xiàng)資金管理和使用上還沒有建立必要的溝通和反饋機(jī)制，從而存在溝通不及時(shí)、信息不暢通的現(xiàn)象。項(xiàng)目實(shí)施過程中一旦出現(xiàn)緊急突發(fā)狀況，各部門之間未能及時(shí)有效溝通和解決，影響了項(xiàng)目整體進(jìn)程。同時(shí)，因?yàn)楦骷?jí)單位和各級(jí)部門之間信息傳遞和交流阻礙，導(dǎo)致資金撥付流程緩慢，無法及時(shí)到位支付，從而延緩了項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度。

四、基于內(nèi)控視角完善行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理的對(duì)策

1.確立全面風(fēng)險(xiǎn)管理理念

從風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、處理、監(jiān)控三個(gè)層面逐步形成行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金全面風(fēng)險(xiǎn)管理理念。

風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，顧名思義，即對(duì)資金使用過程中面臨的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別并形成相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)清單。各單位應(yīng)按照規(guī)定設(shè)立專門的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組，全面客觀地對(duì)專項(xiàng)資金在管理和使用過程產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。在支付環(huán)節(jié)，單位要對(duì)專項(xiàng)資金金額及支付時(shí)間進(jìn)行核對(duì)，并及時(shí)采取相應(yīng)措施糾正錯(cuò)誤。在項(xiàng)目的決算時(shí)，要認(rèn)真檢查項(xiàng)目的完成質(zhì)量和實(shí)際產(chǎn)生的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益，及時(shí)處理結(jié)余資金，嚴(yán)禁剩余資金用于其他用途。

風(fēng)險(xiǎn)處理，即對(duì)已識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)采取補(bǔ)救措施并進(jìn)行全面處理。各行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)本單位的實(shí)際情況和客觀評(píng)估結(jié)果，參照國(guó)家法律法規(guī)和財(cái)政部的相關(guān)條例，有效、科學(xué)、合理地應(yīng)對(duì)各類財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于存在的重大風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)及時(shí)解決，避免問題持續(xù)擴(kuò)大。單位應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)專職人員對(duì)項(xiàng)目資金的管理監(jiān)控，提高財(cái)務(wù)人員的專業(yè)技術(shù)水平，提升管理人員對(duì)項(xiàng)目資金在使用過程中發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別和及時(shí)應(yīng)對(duì)的能力，從而提高本單位的整體專項(xiàng)資金風(fēng)險(xiǎn)處理水平。在處理風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，要嚴(yán)肅對(duì)待挪用資金等相關(guān)違法事件，要及時(shí)處理風(fēng)險(xiǎn)，避免引發(fā)更加嚴(yán)重的后果。

風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，即監(jiān)控已知風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展變化狀況，同時(shí)實(shí)時(shí)監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)的處理效果。專項(xiàng)資金的風(fēng)險(xiǎn)一直于變動(dòng)之中，因此資金管理部門要及時(shí)對(duì)出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效監(jiān)控，這樣不僅能夠?yàn)楣芾砣藛T提供相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)處理措施，同時(shí)可以防止類似風(fēng)險(xiǎn)再度發(fā)生。已經(jīng)解決的風(fēng)險(xiǎn)仍需進(jìn)行后期跟蹤和監(jiān)控。總而言之，行政事業(yè)單位應(yīng)該建立并完善全面預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)管理理念，并逐步建立專項(xiàng)資金風(fēng)險(xiǎn)防范的長(zhǎng)效機(jī)制。

2.建立、健全內(nèi)控體系

在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，各單位應(yīng)根據(jù)實(shí)際需求科學(xué)編制項(xiàng)目預(yù)算。同時(shí)財(cái)務(wù)部門應(yīng)統(tǒng)籌考慮單位整體情況和未來規(guī)劃，審核部門項(xiàng)目的可行性，并與其上報(bào)部門及時(shí)溝通，密切配合，商討項(xiàng)目資金在申請(qǐng)過程中的各種相關(guān)事項(xiàng)，從而保證預(yù)算編制合規(guī)可行。

在項(xiàng)目資金收支環(huán)節(jié)，為了規(guī)范單位項(xiàng)目資金?？顚Ｓ?，各級(jí)行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立健全相關(guān)財(cái)務(wù)管理制度和崗位職責(zé)制。專項(xiàng)資金應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行“收支兩條線”這一準(zhǔn)則。在收入環(huán)節(jié)，嚴(yán)格監(jiān)管和分析收入來源性質(zhì)，并設(shè)置專門的崗位，保證不相容崗位分離。在項(xiàng)目資金支付時(shí)，財(cái)務(wù)部門要嚴(yán)格按照單位財(cái)務(wù)規(guī)章制度進(jìn)行專項(xiàng)資金審批、審核和支付。

3.建立和執(zhí)行績(jī)效評(píng)價(jià)體系

項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)主要由績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)方法組成。在設(shè)置指標(biāo)方面，應(yīng)綜合考慮專項(xiàng)資金的共同性和差異性，橫向比較同一單位不同部門的項(xiàng)目績(jī)效，也可以縱向比較同一部門不同階段的項(xiàng)目情況。對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)方法，各單位應(yīng)根據(jù)本單位的實(shí)際情況和該項(xiàng)目的具體實(shí)施過程來選擇相應(yīng)的評(píng)價(jià)方法，以此來客觀評(píng)價(jià)專項(xiàng)資金的完成情況及產(chǎn)生的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益。

各級(jí)行政事業(yè)單位應(yīng)該重視本單位的專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)。首先要設(shè)立一個(gè)獨(dú)立的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)小組，客觀、真實(shí)評(píng)價(jià)項(xiàng)目指標(biāo)。其次，要定期對(duì)項(xiàng)目績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，及時(shí)糾正執(zhí)行中偏離預(yù)算規(guī)劃的項(xiàng)目，確保項(xiàng)目整體進(jìn)度。最后充分分析項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)果，取長(zhǎng)補(bǔ)短，為下一年的項(xiàng)目實(shí)施方案提供參考依據(jù)。對(duì)于高效益的項(xiàng)目，應(yīng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、大力推廣，對(duì)于低效益的項(xiàng)目，應(yīng)自我剖析，分析原因，并進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

4.建立并逐步完善項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)

近些年來，由于機(jī)構(gòu)改革和調(diào)整，部分行政和事業(yè)單位組織架構(gòu)持續(xù)擴(kuò)大，對(duì)資金的需求量亦日益增長(zhǎng)，傳統(tǒng)的信息溝通方式已經(jīng)不能滿足各部門各單位之間的交流，也嚴(yán)重地拖延了項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度。因此，借助當(dāng)前日益進(jìn)步的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)開發(fā)新的信息管理系統(tǒng)迫在眉睫。新的信息系統(tǒng)的建立不僅需要大量財(cái)政資金的支持，同時(shí)需要各級(jí)單位建立相關(guān)的信息管理制度，配備專業(yè)的管理人才，從而保障各部門在使用項(xiàng)目資金過程中能夠及時(shí)溝通和密切配合。

總之，內(nèi)控視角下，建立和完善行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金內(nèi)控制度，對(duì)于提高各級(jí)單位項(xiàng)目資金的使用效率具有十分積極的意義，以此保障行政事業(yè)單位的平穩(wěn)運(yùn)營(yíng)。

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（責(zé)任編輯：王文龍）