行政公益訴訟確認(rèn)違法判決的局限與改進(jìn)

徐本鑫，陳沁瑤

(安徽師范大學(xué) 法學(xué)院，安徽 蕪湖 241002)

在兩年試點(diǎn)及兩年多正式施行后，行政公益訴訟制度日趨成熟，實(shí)施也取得顯著成效。[1]行政公益訴訟在實(shí)踐運(yùn)行過(guò)程中不斷積累經(jīng)驗(yàn)、發(fā)展完善，為公共利益的保護(hù)發(fā)揮重要作用，然而在制度細(xì)節(jié)方面仍存在諸多不足，有待進(jìn)一步完善。就行政公益訴訟判決情況而言，目前行政公益訴訟判決形式狹窄，確認(rèn)違法判決成為行政公益訴訟主要判決形式。根據(jù)《行政訴訟法》修改后行政案件數(shù)量粗略數(shù)據(jù)可知，行政訴訟中確認(rèn)違法判決比例遠(yuǎn)低于行政公益訴訟。[2]主要原因在于當(dāng)前行政公益訴訟司法實(shí)踐中確認(rèn)違法判決的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)并不明確，導(dǎo)致行政公益訴訟中確認(rèn)違法判決在行政機(jī)關(guān)沒(méi)有違法、改正違法的情況下，均存在法院判決確認(rèn)違法的現(xiàn)象。與此同時(shí)，即使法院在行政機(jī)關(guān)確有違法的情形下作出的確認(rèn)違法判決，也存在著形式主義的問(wèn)題，難以徹底解決行政爭(zhēng)議、保護(hù)公共利益。在現(xiàn)有研究中，對(duì)于確認(rèn)違法判決，有學(xué)者以行政拆遷為例對(duì)“基于公益考量”的確認(rèn)違法判決進(jìn)行分析，認(rèn)為需要慎用“基于公益考量”的確認(rèn)違法判決。[3]對(duì)于行政公益訴訟履行判決，有學(xué)者認(rèn)為其相關(guān)規(guī)定較為概括、適用情形和內(nèi)容存在爭(zhēng)議并進(jìn)行反思。[4]對(duì)于行政公益訴訟的裁判方式，有學(xué)者以試點(diǎn)期間環(huán)境行政公益訴訟為研究對(duì)象，對(duì)試點(diǎn)期間環(huán)境行政公益訴訟中判決形式存在的疏失進(jìn)行分析并提出完善意見(jiàn)；[5]另有學(xué)者以行政機(jī)關(guān)“不依法履行職責(zé)”為視角，分析行政公益訴訟判決形式的適用條件并提供判決方式的完善路徑。[6]現(xiàn)有研究既包含對(duì)行政訴訟確認(rèn)違法判決制度原理的分析，也包括對(duì)行政公益訴訟整體判決情況的研究，但現(xiàn)有研究大多局限在試點(diǎn)期間發(fā)生的案件、缺乏對(duì)所有類型的行政公益訴訟判決研究、對(duì)實(shí)踐中適用率最高也是存在的問(wèn)題最多的確認(rèn)違法判決尚不存在針對(duì)性的研究。因此，基于對(duì)行政公益訴訟確認(rèn)違法判決實(shí)證研究，反思行政公益訴訟確認(rèn)違法判決存在的局限，并提供相應(yīng)的改進(jìn)途徑，以期明確行政公益訴訟確認(rèn)違法判決的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)以使其在判決層面加以完善。

一、行政公益訴訟中確認(rèn)違法判決的適用

通過(guò)對(duì)中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)以“行政公益訴訟”、“確認(rèn)違法”作為關(guān)鍵詞、篩選“行政案由”“判決書(shū)”進(jìn)行高級(jí)檢索，共檢索201份裁判文書(shū)；同時(shí)，搜集最高人民法院近年來(lái)公布的環(huán)境公益訴訟典型案例以及新聞媒體報(bào)道的行政公益訴訟案例，從中提取以確認(rèn)違法的判決形式結(jié)案的案件。從中隨機(jī)選取52份案例作為研究對(duì)象，對(duì)于其中確認(rèn)違法判決進(jìn)行簡(jiǎn)單分類，可以將其分為行政主體沒(méi)有違法，法院判決確認(rèn)違法；行政主體改正違法，法院判決確認(rèn)違法；行政主體確有違法，法院判決確認(rèn)違法三類。(各類型占比如表1、典型列舉如表2)

表1 行政公益訴訟各類判決方式占比

表2 行政公益訴訟中確認(rèn)違法判決典型案件分析

(一)行政主體沒(méi)有違法，法院判決確認(rèn)違法

被訴行政行為違反的是行政規(guī)范性文件，而并沒(méi)有違反嚴(yán)格意義上的法律法規(guī)，法院卻判決確認(rèn)行政機(jī)關(guān)未依法履行法定職責(zé)或怠于履行法定職責(zé)的行為違法。在實(shí)踐中，存在此情形下被法院判定確認(rèn)違法。

例如，在案件1中，法院認(rèn)為被告隨州市曾都區(qū)水利局負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)河道采砂的管理和監(jiān)督工作，對(duì)區(qū)域內(nèi)河道采砂的監(jiān)督管理是其法定職責(zé)。水利局雖按實(shí)際采砂量對(duì)黃洪軍收取了砂石資源費(fèi)，但未嚴(yán)格按照《湖北省河道采砂管理辦法》的規(guī)定對(duì)其予以行政處罰，因此判決確認(rèn)被告對(duì)黃洪軍違反采砂許可證規(guī)定的超采行為未依法全面履行構(gòu)成違法。事實(shí)上，《湖北省河道采砂管理辦法》僅僅是湖北省人民政府制定的規(guī)范性文件。

又如，在案件2中，法院認(rèn)為被告沒(méi)有按照《湖北省農(nóng)村供水管理辦法》《湖北省農(nóng)村供水水質(zhì)合格率指標(biāo)考核暫行辦法》等規(guī)定的要求做好水質(zhì)檢測(cè)工作，致使國(guó)家利益和社會(huì)公共利益持續(xù)受到損害，因此確認(rèn)被告怠于履行監(jiān)管職責(zé)的不作為行為違法?！逗笔∞r(nóng)村供水管理辦法》是湖北省人民政府制定的規(guī)范性文件，《湖北省農(nóng)村供水水質(zhì)合格率指標(biāo)考核暫行辦法》是湖北省水利廳制定的規(guī)范性文件，均不是嚴(yán)格意義上的法律法規(guī)。

(二)行政主體改正違法，法院判決確認(rèn)違法

在司法實(shí)踐的行政公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，行政機(jī)關(guān)沒(méi)能在法定履行期限內(nèi)將其全部糾正，但是卻在案件審理過(guò)程中全部糾正違法行為，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的全部訴求。此時(shí)檢察機(jī)關(guān)如果向法院變更訴訟請(qǐng)求，要求確認(rèn)檢察機(jī)關(guān)之前的行為違法，法院往往予以支持，并據(jù)此作出確認(rèn)違法判決，而產(chǎn)生了大量的繼續(xù)請(qǐng)求確認(rèn)違法案件。

行政機(jī)關(guān)糾正違法行為后，法院仍然判決違法的，如在案件3中，被告收到檢察建議后積極采取有效措施，同時(shí)履行監(jiān)督管理職責(zé)如向第三人送達(dá)《責(zé)令停止違法行為通知書(shū)》、《行政處罰告知書(shū)》，其后第三人供水水質(zhì)不合格的情況得到明顯改善。在庭審中，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)可被告已依法履行了監(jiān)督管理職責(zé)，因其訴訟請(qǐng)求已全部實(shí)現(xiàn)，轉(zhuǎn)而請(qǐng)求判決被告之前怠于履職違法，法院據(jù)此作出確認(rèn)違法判決。

又如在案件4中，被告廣水市水利和湖泊局在收到檢察建議后，高度重視，并及時(shí)向第三人下達(dá)了《限期拆除通知書(shū)》，拆除相關(guān)的違法構(gòu)筑物，恢復(fù)河道原貌，確保問(wèn)題全面徹底地得到整改到位。但由于檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有撤訴，法院依然判決確認(rèn)被告未依法全面及時(shí)履行監(jiān)督管理職責(zé)的行為違法。

(三)行政主體確有違法，法院判決確認(rèn)違法

在某些行政公益訴訟案件中，行政機(jī)關(guān)確有違法，法院也判決違法，但確認(rèn)違法判決往往只能流于形式，缺乏救濟(jì)性，無(wú)任何實(shí)際意義。同時(shí)，由于確認(rèn)違法判決實(shí)際效力較弱，在對(duì)行政機(jī)關(guān)不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)約束的情況下，難以真正讓行政機(jī)關(guān)做到及時(shí)履行職責(zé)以避免行政不作為反復(fù)發(fā)生。

如在案件5中，法院做出確認(rèn)被告來(lái)安縣環(huán)境保護(hù)局怠于履行環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)的行政行為違法的判決。然而，判決對(duì)于玉林公司對(duì)飲用水源造成的破壞卻沒(méi)有采取任何措施加以恢復(fù)，飲用水源仍然處在遭受破壞的狀態(tài)。確認(rèn)違法判決無(wú)法確保行政處罰的款項(xiàng)及時(shí)到位、環(huán)境的破壞得以恢復(fù)，導(dǎo)致公益同樣得不到維護(hù)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)行政公益訴訟設(shè)定之初的目的。

相似地，在2017年、2019年，安徽省天長(zhǎng)市人民檢察院分別三次起訴安徽省天長(zhǎng)市國(guó)土資源和房產(chǎn)管理局(現(xiàn)天長(zhǎng)市自然資源和規(guī)劃局)怠于履行礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)(案件6、7、8)。從判決內(nèi)容來(lái)看，法院確認(rèn)均為確認(rèn)被告怠于履行監(jiān)管職責(zé)的行為違法并責(zé)令被告依法繼續(xù)履行監(jiān)管職責(zé)；從實(shí)際效果來(lái)看，該判決對(duì)行政機(jī)關(guān)不作為并未起到實(shí)質(zhì)的督促監(jiān)管作用，行政不作為仍反復(fù)發(fā)生。

二、行政公益訴訟中確認(rèn)違法判決的反思

通過(guò)對(duì)司法實(shí)踐中行政公益訴訟確認(rèn)違法判決進(jìn)行分析，在行政機(jī)關(guān)沒(méi)有違法或者已改正違法的情況下，法院判決確認(rèn)違法的現(xiàn)象普遍存在。即使行政機(jī)關(guān)確實(shí)違法，確認(rèn)違法判決還存在形式主義的問(wèn)題，難以徹底解決行政爭(zhēng)議、保護(hù)公共利益。因此有必要對(duì)行政公益訴訟中確認(rèn)違法判決的合法性、必要性和實(shí)效性進(jìn)一步地加以探討。

(一)適用確認(rèn)違法判決是否合法

行政規(guī)范性文件是指“除行政法規(guī)和規(guī)章以外，行政機(jī)關(guān)制作發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令、通知、答復(fù)等規(guī)范性文件”。[7]根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》的規(guī)定，人民法院在行政訴訟中適用法律要遵循以下規(guī)則：首先，法律、法規(guī)是行政審判的依據(jù)。法律、法規(guī)包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例。其次，行政審判參照適用規(guī)章。規(guī)章包括國(guó)務(wù)院的部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章兩種。所謂參照，是指人民法院在審理行政案件時(shí)，對(duì)規(guī)章進(jìn)行斟酌和鑒定后，對(duì)符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的規(guī)章予以適用；對(duì)不符合或不完全符合法律、法規(guī)原則精神的規(guī)章，人民法院有靈活處理的余地，可以不予適用。最后，其他規(guī)范性文件不能作為審判依據(jù)。鑒于規(guī)章僅為參照適用，由此可以推論其他規(guī)范性文件更不能成為法院作出裁判的依據(jù)。另外，由于行政規(guī)范性文件的制定主體不一，水平參差不齊，對(duì)相同問(wèn)題的規(guī)定可能也會(huì)存在“相互打架”的情形，法院以此為審判依據(jù)也不合理。

現(xiàn)行行政規(guī)范性文件的數(shù)量十分龐大，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了法律、法規(guī)和規(guī)章的數(shù)量。從現(xiàn)有的法律體系來(lái)看，這些規(guī)范性文件不屬于法的淵源，在審判活動(dòng)中也不能被人民法院所適用。[8]因此，在行政公益訴訟中，僅在行政機(jī)關(guān)在違反了行政規(guī)范性文件情況下即被判定確認(rèn)違法，并不符合法律的要求。

(二)適用確認(rèn)違法判決是否必要

在行政機(jī)關(guān)已經(jīng)糾正其違法行為的情況下，檢察機(jī)關(guān)變更訴訟請(qǐng)求繼續(xù)請(qǐng)求確認(rèn)違法，繼而法院作出確認(rèn)違法判決既不經(jīng)濟(jì)，也不高效，并不具有必要性，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

首先，此時(shí)的確認(rèn)違法判決已經(jīng)喪失“確認(rèn)利益”?！按_認(rèn)利益”被看作是確認(rèn)違法判決的理論基礎(chǔ)，其概念具有模糊性和不確定性。在德國(guó)被理解成“正當(dāng)利益”，是指由合理的考量按照事物狀況受到法規(guī)或者基于法理值得保護(hù)的利益，包括法律上、經(jīng)濟(jì)上、名譽(yù)上甚至想象上的利益，其范圍超過(guò)單純法律上利益。[9]大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為，具有“確認(rèn)利益”的行為，必須是事實(shí)意義上的行為，而非法律意義上的行為。在不存在事實(shí)上的“確認(rèn)利益”的情形下，不宜適用確認(rèn)違法判決。[10]因此，行政機(jī)關(guān)已糾正違法行為、公共利益已得到維護(hù)、客觀秩序已恢復(fù)正常，行政機(jī)關(guān)的違法行為或怠于履行職責(zé)的情況已不再具備“確認(rèn)利益”。換言之，在此情形下，事實(shí)上已無(wú)違法性，而偏要在法律上加以確認(rèn)，與“確認(rèn)利益”相悖。此時(shí)的確認(rèn)違法判決便喪失其價(jià)值目標(biāo)和現(xiàn)實(shí)意義。

其次，此時(shí)的確認(rèn)違法判決并未發(fā)揮訴前程序價(jià)值。隨著公民權(quán)利本位意識(shí)的提升，對(duì)于公共利益提出了更高要求，為了指向維護(hù)公共利益的價(jià)值追求，在行政公益訴訟中設(shè)計(jì)了一系列特殊的程序，主要表現(xiàn)在訴前檢察建議的特殊程序設(shè)置、檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)形成平等對(duì)抗的格局等方面。訴前程序最重要的價(jià)值在于通過(guò)訴前程序糾正違法的案件能夠通過(guò)訴前程序加以解決。因此，法院判定確認(rèn)違法實(shí)質(zhì)上是對(duì)訴前程序涉及的一種制度浪費(fèi)，并沒(méi)能充分發(fā)揮訴前程序的案件分流功能。

再次，此時(shí)的確認(rèn)違法判決浪費(fèi)了稀缺的司法資源。公益訴訟制度的設(shè)立目的和意義在于維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，而司法資源亦屬于公共利益之一。行政機(jī)關(guān)已經(jīng)糾正違法行為或履行法定職責(zé)的，或者已經(jīng)依法履行職責(zé)并采取有效措施但因行政執(zhí)法程序及執(zhí)法條件所限尚未完全消除違法后果的，法院判決確認(rèn)違法并無(wú)實(shí)質(zhì)意義。事實(shí)證明，依法保障和推進(jìn)行政公益訴訟制度，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，是檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等各方應(yīng)盡的職責(zé)，而非某一機(jī)關(guān)一家之事。因此，考慮到制度設(shè)置之初的價(jià)值取向，法院在此情形下作出確認(rèn)違法判決是不合時(shí)宜的。

(三)適用確認(rèn)違法判決是否有效

確認(rèn)違法判決對(duì)督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)正確履行職權(quán)、警示行政機(jī)關(guān)依法履職起到了一定的作用，然而這種作用效果甚微。判決確認(rèn)違法一定要以受損的公益得到恢復(fù)作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，若法院盲目地、不加情形地適用確認(rèn)違法判決，則必然導(dǎo)致確認(rèn)違法判決濫用而公益得不到保護(hù)。

一方面，確認(rèn)違法判決只是籠統(tǒng)地確認(rèn)行政機(jī)關(guān)怠于履行職責(zé)違法，內(nèi)容過(guò)于寬泛，相比于履行判決而言缺乏可供執(zhí)行的內(nèi)容。如果行政機(jī)關(guān)繼續(xù)不作為，法院也未在判決中提供相對(duì)應(yīng)的措施，對(duì)督促行政機(jī)關(guān)依法履職、維護(hù)公益的效果不明顯。有學(xué)者即認(rèn)為，確保判決得到執(zhí)行才是訴訟目的得以實(shí)現(xiàn)的重要保障，完整的程序規(guī)則應(yīng)體現(xiàn)司法救濟(jì)的實(shí)然價(jià)值，如若案件僅僅把判決作為其實(shí)際意義，這是對(duì)司法的“誤解”。[12]

另一方面，確認(rèn)違法判決并沒(méi)能起到預(yù)設(shè)的對(duì)行政機(jī)關(guān)積極履職的督促效果。從當(dāng)前司法實(shí)踐中的案例來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)在較短時(shí)間內(nèi)針對(duì)同一行政機(jī)關(guān)幾次三番提出相同的訴訟請(qǐng)求，法院均作出內(nèi)容高度相似的確認(rèn)違法判決。針對(duì)于法院的確認(rèn)違法判決，行政機(jī)關(guān)不置可否，并沒(méi)能改善怠于履行職責(zé)的情形，從一定程度上反映出確認(rèn)違法判決對(duì)行政機(jī)關(guān)依法履職并沒(méi)能起到很好的督促作用。如此，既浪費(fèi)了司法資源，又使得公共利益得不到保護(hù)而無(wú)法實(shí)現(xiàn)公益訴訟的目的。

三、行政公益訴訟中確認(rèn)違法判決的改進(jìn)

當(dāng)前行政公益訴訟確認(rèn)違判決適用中合法性、必要性和實(shí)效性均存在一定的問(wèn)題，有必要在審判中將確認(rèn)違法判決的標(biāo)準(zhǔn)加以明確，以對(duì)當(dāng)前的不足和局限加以改善。

(一)禁止依行政規(guī)范性文件判決確認(rèn)違法

行政公益訴訟也是行政訴訟的一種，需要遵循行政審判的要求選擇審判依據(jù)。對(duì)于行政規(guī)范性文件，如果也作為審判依據(jù)，將與法制的統(tǒng)一相違背。因此，在行政公益訴訟中，應(yīng)禁止依行政規(guī)范性文件作為判決確認(rèn)違法的依據(jù)。

法院判定行政機(jī)關(guān)違法履職須以法律明確規(guī)定作為依據(jù)，同時(shí)參照行政規(guī)章，對(duì)違背法律的規(guī)章也不能作為司法審查的依據(jù)。對(duì)于不履職或怠于履行職責(zé)的情形，須以法律規(guī)定的職責(zé)作為行政機(jī)關(guān)負(fù)有作為義務(wù)的依據(jù)并參照規(guī)章，同時(shí)對(duì)規(guī)章加以審查，不符合法律規(guī)定的規(guī)章亦不能成為作為義務(wù)的來(lái)源。在當(dāng)前的行政立法中，“有關(guān)行政規(guī)范性文件數(shù)量過(guò)多，越權(quán)制定或者內(nèi)容違法的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。”[13]基于行政規(guī)范性文件不屬于真正的法律淵源，不具有法律上的約束力，并且在效力上、內(nèi)容上、適用上具有極大的不確定性，故禁止其作為確認(rèn)違法的依據(jù)，并不得作為審判依據(jù)。

(二)以解決行政爭(zhēng)議為前提判決確認(rèn)違法

從節(jié)約司法資源、有效監(jiān)督行政行為、尊重訴訟規(guī)律等角度，須以解決行政爭(zhēng)議為目標(biāo)判決確認(rèn)違法。行政公益訴訟，首先是行政訴訟，而行政訴訟就要解決行政爭(zhēng)議。對(duì)于沒(méi)有爭(zhēng)議的案件，法院判決確認(rèn)違法，既不經(jīng)濟(jì)，也不高效。

首先，以存在行政爭(zhēng)議作為判決確認(rèn)違法的前提。行政機(jī)關(guān)糾正違法行為后，行政爭(zhēng)議即不再存在，行政訴訟自然也無(wú)存在的必要。換言之，在行政執(zhí)法已經(jīng)使既存糾紛得到解決的情況下，司法救濟(jì)則無(wú)需發(fā)揮作用。有學(xué)者即指出，在公共利益保護(hù)方面，政府執(zhí)法優(yōu)先于最終的司法救濟(jì)，通過(guò)司法保護(hù)公益終歸無(wú)法避免冗長(zhǎng)、高成本等弊端。[15]從遵從司法治理規(guī)律與成本效益原則的角度出發(fā)，法院不適宜在此情形下做確認(rèn)違法判決。

其次，以解決行政爭(zhēng)議作為判決確認(rèn)違法的目標(biāo)。對(duì)于行政違法已得糾正，法院從監(jiān)督依法行政的角度出發(fā)，判決確認(rèn)其違法未嘗不可。然而，行政訴訟制度并非單純的監(jiān)督制度，并不可以無(wú)止境、無(wú)界限的為了確認(rèn)而確認(rèn)。行政行為得以糾正后仍然判決違法，德國(guó)《行政訴訟法》將其稱之為“續(xù)行確認(rèn)訴訟判決”或“追加確認(rèn)訴訟判決”，于第113條第1款第4句加以規(guī)定，并明確只有在原告具有特殊確認(rèn)利益時(shí)，法院才能夠據(jù)此作出確認(rèn)違法判決。我國(guó)的法律雖然無(wú)此類規(guī)定，但也可對(duì)此加以借鑒，非必要特定情形法院不得判決確認(rèn)違法。

(三)以維護(hù)公共利益為目標(biāo)判決確認(rèn)違法

行政公益訴訟的最終目標(biāo)是維護(hù)社會(huì)公共利益，確認(rèn)違法判決的作出也必須始終遵循保障公益的目的，在符合法律的規(guī)定及客觀實(shí)際的情形下作出，切不可混用、濫用。

首先，須明確確認(rèn)違法判決作為履行判決的補(bǔ)充性地位。在目前的司法實(shí)踐中，存在大量確認(rèn)違法判決和履行判決同時(shí)適用的情形。根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第74條的規(guī)定，對(duì)于確認(rèn)違法判決和履行判決而言，只有在不適合作出履行判決的時(shí)候，才可能作出確認(rèn)不作為違法判決。即履行判決和確認(rèn)違法判決作為行政訴訟法明確規(guī)定的兩種判決類型，有各自特定的適用情形，在裁判時(shí)必須根據(jù)特定的案件情形擇一適用。一般來(lái)說(shuō)，確認(rèn)違法判決是撤銷判決和履行判決的補(bǔ)充，經(jīng)法院審查后認(rèn)為被訴行政行為違法但不適合作出撤銷或履行判決時(shí)，轉(zhuǎn)而確認(rèn)被訴行政行為違法。

其次，須達(dá)到督促行政機(jī)關(guān)依法行政為目的判決確認(rèn)違法。行政機(jī)關(guān)是國(guó)家行政管理機(jī)關(guān)，既具有管理社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)力，同時(shí)亦有保障行政相對(duì)人合法權(quán)益和維護(hù)公共利益的行政職責(zé)。應(yīng)當(dāng)履行行政職責(zé)而不履行的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況分別受上級(jí)機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及社會(huì)輿論等的監(jiān)督和規(guī)制。法院的司法判決僅僅只是其中的一個(gè)方面，且必須考慮其實(shí)際效果。因此，在作出確認(rèn)違法判決時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮到判決確認(rèn)違法是否可以對(duì)行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生強(qiáng)烈的警示和懲戒作用。為避免產(chǎn)生毫無(wú)意義的確認(rèn)違法判決，只有在判決確認(rèn)違法確能產(chǎn)生威懾作用、能夠確保行政機(jī)關(guān)今后嚴(yán)格依法行政的情形下適用。