防范和化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究

摘 要：金融風(fēng)險(xiǎn)防控是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要攻堅(jiān)戰(zhàn)之一。分析地方政府隱性債務(wù)成因、風(fēng)險(xiǎn)成因和風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)機(jī)制等可以發(fā)現(xiàn)，地方政府償債能力增長率高于債務(wù)規(guī)模增長率，是阻斷地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)、傳導(dǎo)和爆發(fā)的理論邏輯。解決債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題的關(guān)鍵在于，以提高政府投資效率和債務(wù)人償債能力為出發(fā)點(diǎn)，增強(qiáng)地方國有平臺(tái)型公司盈利能力。科學(xué)推進(jìn)地方國有平臺(tái)型公司轉(zhuǎn)型發(fā)展，是化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑。通過落實(shí)國資監(jiān)管“管資本”原則、構(gòu)建新型國有資本投資運(yùn)營平臺(tái)（產(chǎn)業(yè)集團(tuán)）和實(shí)施混合所有制改革等政策措施，健全國有平臺(tái)型公司法人治理結(jié)構(gòu)，提高其市場意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和開拓意識(shí)，在有效監(jiān)督下增強(qiáng)其自主經(jīng)營靈活性，逐步提高其管理水平、投資效率和盈利能力，實(shí)現(xiàn)增強(qiáng)地方政府隱性債務(wù)主要債務(wù)人償債能力的目標(biāo)，進(jìn)而防范和化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：地方政府隱性債務(wù);國有企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展;混合所有制改革

中圖分類號：F812? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2020）04-0053-07

一、問題的提出

地方政府債務(wù)構(gòu)成復(fù)雜、規(guī)模龐大、風(fēng)險(xiǎn)巨大，是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的金融風(fēng)險(xiǎn)之一。根據(jù)財(cái)政部地方全口徑債務(wù)清查統(tǒng)計(jì)，地方政府債務(wù)由機(jī)關(guān)事業(yè)單位舉債融資、政府及其部門機(jī)構(gòu)拖欠款項(xiàng)、國有企業(yè)（含融資平臺(tái)公司）舉債融資、政府投資基金、股權(quán)融資計(jì)劃、PPP項(xiàng)目等多項(xiàng)債務(wù)內(nèi)容構(gòu)成。2017年7月中央政治局會(huì)議提出，“要積極穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量”。由于地方政府隱性債務(wù)存在較大風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵原因在于“隱”，其債務(wù)規(guī)模對應(yīng)資產(chǎn)規(guī)模和質(zhì)量底數(shù)不清，因此，控制地方政府隱性債務(wù)是金融風(fēng)險(xiǎn)防控的重點(diǎn)。具體表現(xiàn)在：一是地方政府顯性債務(wù)增速較低，年均增速僅為2.4%，但是，據(jù)估算的隱性債務(wù)年均增速超過77%;二是地方政府隱性債務(wù)額度較大，截至2017年底為23.57萬億元，將其納入政府資產(chǎn)負(fù)債表，政府負(fù)債率會(huì)跳高并超過國際警戒線。[1]此外，中國社會(huì)科學(xué)院學(xué)者張曉晶等在2017年度的中國去杠桿進(jìn)程報(bào)告中提出，地方政府融資平臺(tái)債務(wù)約30萬億元。[2]（P23）地方政府融資平臺(tái)債務(wù)是隱性債務(wù)規(guī)模的主要構(gòu)成之一。解決地方政府隱性債務(wù)是化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵，而解決地方政府隱性債務(wù)的核心是妥善處理地方政府融資平臺(tái)債務(wù)問題。因此，科學(xué)推進(jìn)地方國有平臺(tái)型公司轉(zhuǎn)型發(fā)展是化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的途徑之一。本文將在地方政府債務(wù)和國有企業(yè)改革等理論研究基礎(chǔ)上，討論推進(jìn)地方國有平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展解決地方政府隱性債務(wù)問題的內(nèi)在邏輯及可行性，以及如何科學(xué)推進(jìn)其轉(zhuǎn)型發(fā)展以化解地方政府債務(wù)問題。

二、概念界定與理論框架

（一）地方政府隱性債務(wù)

直接債務(wù)是政府在任何條件下都無法回避的責(zé)任和應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，或有債務(wù)是在特定條件下政府必須承擔(dān)和履行的責(zé)任及義務(wù)。按照顯性與否、或有與否將政府債務(wù)分為四類，即顯性直接債務(wù)、顯性或有債務(wù)、隱性直接債務(wù)、隱性或有債務(wù)[3]（P149）。本文將政府隱性直接債務(wù)和隱性或有債務(wù)全部歸納為地方政府隱性債務(wù)范疇。將地方政府隱性債務(wù)定義為：法律中未明確規(guī)定的，地方政府出于職能考慮必須承擔(dān)和履行的責(zé)任與義務(wù)，或者迫于政治壓力而不得不去清償?shù)囊寻l(fā)生債務(wù)。

（二）國有平臺(tái)型公司

國有企業(yè)是指國務(wù)院和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責(zé)的國有獨(dú)資企業(yè)、國有獨(dú)資公司以及國有資本控股公司，包括中央和地方國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和其他部門所監(jiān)管的企業(yè)本級及其逐級投資形成的企業(yè)。國家擁有國有企業(yè)所有權(quán)或控制權(quán)，并由政府的意志和利益決定其行為，因此，它具有商業(yè)類和公益類的特點(diǎn)。

地方政府融資平臺(tái)公司是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，其體現(xiàn)了地方政府控制、公司制法人、融資職責(zé)、資金主要用于公益性項(xiàng)目建設(shè)等四個(gè)特點(diǎn)。

融合國有企業(yè)和地方政府融資平臺(tái)公司的定義，本文認(rèn)為國有平臺(tái)型公司是指由一級政府掌握企業(yè)所有權(quán)或控制權(quán)，并代表國家履行出資人職責(zé)且決定企業(yè)行為以實(shí)現(xiàn)商業(yè)性和公益性任務(wù)目標(biāo)的企業(yè)。

（三）化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與國有平臺(tái)型公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的內(nèi)在邏輯

當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)處于轉(zhuǎn)型發(fā)展期，經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)放緩，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變革條件下，企業(yè)利潤、財(cái)政收入等各方面都將促使債務(wù)問題顯性化，顯現(xiàn)出債務(wù)人違約風(fēng)險(xiǎn)問題。其根源是債務(wù)人償債能力弱。因此，解決債務(wù)人償債能力是化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵。黨的十九大報(bào)告指出，要“深化投融資體制改革，發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用”。因此，要跳出債務(wù)看債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，更加關(guān)注債務(wù)資金的使用情況。中國應(yīng)在持續(xù)提高投資有效性方面發(fā)力，提高經(jīng)濟(jì)主體的盈利能力，進(jìn)而促進(jìn)償債能力提升[4]（P2-6）?；貧w國有平臺(tái)型公司轉(zhuǎn)型發(fā)展，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注其所投資商業(yè)性項(xiàng)目的投資效率。一方面，可以彌補(bǔ)企業(yè)虧損形成的地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，降低地方性商業(yè)銀行壞賬率;另一方面，可以強(qiáng)化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革路徑，從微觀主體企業(yè)一方加強(qiáng)商業(yè)類國有企業(yè)關(guān)注投資效率，提高競爭意識(shí)和創(chuàng)新意識(shí)，改善產(chǎn)品或服務(wù)供給結(jié)構(gòu)，提升盈利能力。進(jìn)而，盈利能力增強(qiáng)后的地方國有平臺(tái)型公司將減少債務(wù)違約問題向金融機(jī)構(gòu)蔓延，為地方金融機(jī)構(gòu)減負(fù)，有效控制地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，地方國有平臺(tái)型公司轉(zhuǎn)型發(fā)展，持續(xù)提高其盈利能力，是化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑。

三、地方政府隱性債務(wù)成因、

風(fēng)險(xiǎn)成因及其傳導(dǎo)機(jī)制

（一）地方政府隱性債務(wù)形成原因

地方政府隱性債務(wù)形成的根本原因是政府擔(dān)保下的過度融資。地方政府具有GDP業(yè)績考核壓力，然而，其不僅要在中央地方財(cái)權(quán)上移的條件下，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)、基建投資、社會(huì)保障與民生等各項(xiàng)責(zé)任目標(biāo)，還要面對2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)后的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇壓力，同時(shí)在逆經(jīng)濟(jì)周期中，通過國家宏觀調(diào)控渠道實(shí)行基建類投資刺激。由此地方政府使用預(yù)算軟約束，用政府信用擔(dān)保，構(gòu)建“金融機(jī)構(gòu)（地方商業(yè)銀行）+國有平臺(tái)型公司（地方融資平臺(tái)）”的模式，使國有平臺(tái)型公司獲得貸款更加便利。在財(cái)務(wù)信息不透明的情況下，國有平臺(tái)型公司不需審慎地決策融資需求、成本和渠道，造成大量債務(wù)及利息，進(jìn)而導(dǎo)致雖然掌握優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)卻在主營業(yè)務(wù)收入方面表現(xiàn)不佳，甚至出現(xiàn)盈虧扭曲和債務(wù)積累。

（二）地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因

債務(wù)人償債能力是避免出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的根本保障。借助尹旭的數(shù)學(xué)模型，將地方政府償債能力定義為一個(gè)地方經(jīng)濟(jì)增長、財(cái)政收支、額外投融資收益指標(biāo)的函數(shù)集合，設(shè)為Y（t）。設(shè)定D（t）為地方政府債務(wù)規(guī)模函數(shù)[5]（P89）。得出地方政府償債能力增長率、債務(wù)規(guī)模增長率為：

償債能力增長率：y=dY/dt （1）

債務(wù)規(guī)模增長率：d=dD/dt （2）

那么，如果y>d，則償債能力增長較快，不會(huì)形成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。如果y

由此可見，地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與其債務(wù)人償債能力密切相關(guān)，其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的原因在于債務(wù)人償債能力增長率低于債務(wù)規(guī)模增長率，出現(xiàn)債務(wù)違約問題，爆發(fā)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（三）地方政府隱性債務(wù)傳導(dǎo)機(jī)制

國有平臺(tái)型公司在經(jīng)濟(jì)周期下行壓力下，面對轉(zhuǎn)型壓力，投資效率不高，收益下滑，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型還未形成新的競爭優(yōu)勢，導(dǎo)致資金流動(dòng)性差，償債能力較低。地方金融機(jī)構(gòu)，特別是地方國有銀行和中小型銀行機(jī)構(gòu)，原本就處于高杠桿運(yùn)營狀態(tài)，在企業(yè)和居民雙高杠桿低償債能力情況下，進(jìn)一步積累流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，不良資產(chǎn)率將攀升，金融機(jī)構(gòu)償債能力進(jìn)一步弱化。政府機(jī)構(gòu)為保障社會(huì)民生，特別是老齡化下的養(yǎng)老醫(yī)療保險(xiǎn)支出，承擔(dān)或有債務(wù)，以及為保障官員業(yè)績助力虧損國企或僵尸企業(yè)運(yùn)營提供隱性擔(dān)保債務(wù)。在國有平臺(tái)型公司、地方金融機(jī)構(gòu)以及居民的壓力下，地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)通過資產(chǎn)負(fù)債表、資產(chǎn)價(jià)格、市場預(yù)期等多個(gè)渠道向政府部門、金融體系、企業(yè)部門和消費(fèi)者部門傳遞。其傳導(dǎo)途徑是：首先，國有平臺(tái)型公司過度投資且效率低、發(fā)展?fàn)顩r不良、產(chǎn)能過剩與高杠桿運(yùn)營以及資產(chǎn)錯(cuò)配，形成了經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張期的地方政府隱性債務(wù)積累。企業(yè)部門在經(jīng)濟(jì)增長換擋期和轉(zhuǎn)型期中爬坡過坎，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效率低下及產(chǎn)業(yè)升級致使其競爭力和現(xiàn)金流不足，盈利能力較弱致使償債能力不足，存量風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)集聚，較大可能轉(zhuǎn)化為流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)和償付性風(fēng)險(xiǎn)。然后，企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)傳遞到金融部門，在高杠桿、低融資能力、低運(yùn)營能力中的金融機(jī)構(gòu)爆發(fā)危機(jī)，并通過資產(chǎn)負(fù)債表的權(quán)益?zhèn)纫l(fā)資產(chǎn)價(jià)格下跌，再通過債務(wù)側(cè)引發(fā)大量不良債權(quán)，傳染其他金融機(jī)構(gòu)，進(jìn)而使整個(gè)金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)惡化。最后，由于政府責(zé)任和預(yù)算軟約束等，風(fēng)險(xiǎn)由中央銀行、財(cái)政部等接管，通過擴(kuò)張自身資產(chǎn)負(fù)債表轉(zhuǎn)移金融部門債務(wù)，用以置換金融風(fēng)險(xiǎn)，為地方政府、國有平臺(tái)型公司、地方商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)擔(dān)保以化解風(fēng)險(xiǎn)。

四、地方國有平臺(tái)型公司轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑

地方政府為提供公共服務(wù)、社會(huì)保障，在業(yè)績導(dǎo)向下，在經(jīng)濟(jì)快速增長期過度投資、產(chǎn)能過剩、資產(chǎn)錯(cuò)配，這些都可能導(dǎo)致隱性債務(wù)驟增。究其原因是地方政府、地方國有平臺(tái)型公司和地方金融機(jī)構(gòu)三方聯(lián)合導(dǎo)致的。其中邏輯是：政府扮演擔(dān)保人角色，為公司提供信用擔(dān)保。銀行等得到政府允諾后，放寬條件貸款給公司。公司深知在為政府工作，認(rèn)為融資極其容易，則缺乏審慎原則，進(jìn)行不科學(xué)投資。這就導(dǎo)致地方政府主導(dǎo)的國有平臺(tái)型公司在占用大部分地方政府隱性債務(wù)資金情況下，擁有良好國有資產(chǎn)卻陷入主營業(yè)務(wù)收入不穩(wěn)、財(cái)務(wù)管理不佳、運(yùn)營管理不透明等困境。政府主導(dǎo)的國有企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展將解決這一困境背后的邏輯扭曲，同時(shí)提高投資有效性，進(jìn)而提升地方國有平臺(tái)型公司盈利能力，以開源的形式阻斷地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）國資監(jiān)管落實(shí)“管資本”原則

按照《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的“以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管”的方式轉(zhuǎn)變要求，中共中央、國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》政策舉措，隨著新一輪國有企業(yè)改革持續(xù)深入推進(jìn)，“以管資本為主推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變”在通過國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》等一攬子文件進(jìn)行落實(shí)。在實(shí)踐層面，各地政府要主動(dòng)適應(yīng)和引領(lǐng)變革趨勢，積極跟進(jìn)新一輪國有企業(yè)改革的步伐。在“管資本”方面，應(yīng)把握國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位，落實(shí)企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，明確出資人權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的有機(jī)統(tǒng)一。[6]（P6）國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)也應(yīng)將“管資本”原則全面落實(shí)在監(jiān)管工作中，徹底改變過去“管人管事管資產(chǎn)”的監(jiān)管原則，實(shí)現(xiàn)政企分開，將所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)徹底分離。契合當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)情境，通過建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單方式，進(jìn)一步明晰國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的定位和職責(zé)，劃清責(zé)權(quán)分配界限，將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項(xiàng)歸位于企業(yè)。在黨管干部的基礎(chǔ)上，給予企業(yè)用人權(quán)等，充分實(shí)現(xiàn)責(zé)權(quán)對等。從根源上，切斷地方政府對地方國有平臺(tái)型公司的預(yù)算軟約束，一方面，促使政府不再把企業(yè)當(dāng)作自己的融資工具，實(shí)現(xiàn)財(cái)政功能;另一方面，促進(jìn)企業(yè)要有業(yè)績壓力，深度思考自主經(jīng)營與提高經(jīng)營管理水平問題，在提升投資有效性方面深挖潛力，推動(dòng)加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，逐步提高企業(yè)市場競爭力，增強(qiáng)自身盈利能力。

（二）構(gòu)建新型國有資本投資運(yùn)營平臺(tái)

為了建立地方政府與國有平臺(tái)型公司間的科學(xué)監(jiān)管機(jī)制，進(jìn)一步符合“放管服”“管資本”的監(jiān)管要求，激發(fā)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展活力，構(gòu)建“國資委—國有資本投資運(yùn)營平臺(tái)—國有平臺(tái)型公司”三級監(jiān)管架構(gòu)。如此，將有利于國資委在明確授權(quán)清單的基礎(chǔ)上，充分給予公司自主經(jīng)營權(quán)，切實(shí)開始向“管資本”監(jiān)管轉(zhuǎn)變。在現(xiàn)有地方國有平臺(tái)型公司數(shù)量基礎(chǔ)上，地方政府不要再新設(shè)立此類公司，并將所有此類型從事不同產(chǎn)業(yè)投資和運(yùn)營的平臺(tái)型公司進(jìn)行重組。首先，應(yīng)將“僵尸企業(yè)”按照法定程序破產(chǎn)撤銷。其次，根據(jù)分類推進(jìn)、差異化定位原則，在不同類型的平臺(tái)型公司中各選擇一家運(yùn)營基礎(chǔ)較好、資產(chǎn)規(guī)模較大、領(lǐng)導(dǎo)班子成員黨性修養(yǎng)好和經(jīng)營管理水平較高的公司，作為國有資本投資運(yùn)營平臺(tái)組建的基礎(chǔ)。從公益類平臺(tái)型公司中選擇一家，將其改組成為公益類國有資本投資運(yùn)營平臺(tái)（產(chǎn)業(yè)集團(tuán)），并將其他所有公益類平臺(tái)公司裝入新組建的國有資本投資運(yùn)營平臺(tái)（產(chǎn)業(yè)集團(tuán)）。同理，從商業(yè)類平臺(tái)型公司中選擇一家，將其他所有商業(yè)類平臺(tái)公司轉(zhuǎn)入新組建的國有資本投資運(yùn)營平臺(tái)（產(chǎn)業(yè)集團(tuán)）。最后，明確新組建的國有資本投資運(yùn)營平臺(tái)功能定位和發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。公益類產(chǎn)業(yè)集團(tuán)以非盈利為目的，側(cè)重服務(wù)政府公共服務(wù)職能類投資運(yùn)營。商業(yè)類產(chǎn)業(yè)集團(tuán)以盈利為目的，按照現(xiàn)代企業(yè)制度，建立適應(yīng)企業(yè)當(dāng)前發(fā)展階段的法人治理結(jié)構(gòu)，采用合理的集團(tuán)管控模式，開展符合地域特點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)投融資、資本運(yùn)營和資產(chǎn)管理工作，集中投資運(yùn)營各地區(qū)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、自身優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域，適時(shí)積極推進(jìn)已整合并進(jìn)入國有資本投資運(yùn)營平臺(tái)（產(chǎn)業(yè)集團(tuán)）的地方國有平臺(tái)型公司混合所有制改革，逐步優(yōu)化平臺(tái)型公司產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)地方國有資本布局趨于合理。

（三）推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集團(tuán)二級成員企業(yè)混合所有制改革

組建地方國有資本投資運(yùn)營平臺(tái)（產(chǎn)業(yè)集團(tuán)）后，原有地方國有平臺(tái)型公司轉(zhuǎn)身成為其二級成員企業(yè)。這類平臺(tái)型公司具有債務(wù)壓力，生產(chǎn)效率低下，特別是服務(wù)于政府財(cái)政職能的公益類平臺(tái)公司。因此，按照國有經(jīng)濟(jì)功能定位，通過分類的方式推進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原則，[7]（P24）將二級成員企業(yè)分為公益類和商業(yè)類平臺(tái)公司。一方面，在公益類二級成員企業(yè)中不再實(shí)施混合所有制改革，但應(yīng)采用操作型集團(tuán)管控模式，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，引入職業(yè)經(jīng)理人，提高公益類平臺(tái)型公司的服務(wù)效率和效果，切實(shí)保障提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。另一方面，在商業(yè)類二級成員中積極適時(shí)推進(jìn)混合所有制改革，減少政府財(cái)政支出壓力，產(chǎn)業(yè)集團(tuán)對其采用戰(zhàn)略型管控與財(cái)務(wù)型管控相結(jié)合的集團(tuán)管控模式。不僅要從戰(zhàn)略經(jīng)營方向上控制二級企業(yè)，還要加強(qiáng)二級企業(yè)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和利潤意識(shí)，向二級企業(yè)傳導(dǎo)績效和業(yè)績管理理念，給予其充分自主經(jīng)營權(quán)的同時(shí)要落實(shí)考核細(xì)節(jié)，加大考核力度，實(shí)現(xiàn)獎(jiǎng)懲分明，以激發(fā)企業(yè)活力。

1.全面加強(qiáng)企業(yè)黨建工作。建立法人治理結(jié)構(gòu)的首要任務(wù)是完善企業(yè)黨委（黨組）成員與董事會(huì)、經(jīng)理層“雙向進(jìn)入、交叉任職”的領(lǐng)導(dǎo)體制，切實(shí)發(fā)揮黨組織和領(lǐng)導(dǎo)班子在深化改革中的政治核心作用，進(jìn)一步落實(shí)主體責(zé)任。同時(shí)，在決策程序上，制定黨委會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理層辦公會(huì)的權(quán)限、責(zé)任和議事規(guī)則，明確必須交由黨委會(huì)前置研究的重大經(jīng)營管理事項(xiàng)，而后，再由董事會(huì)或經(jīng)理層作出決策。切實(shí)加強(qiáng)國有企業(yè)干部黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐倡廉工作，落實(shí)黨委主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子成員履職待遇管理，建立健全與現(xiàn)代企業(yè)制度要求相適應(yīng)的懲治和預(yù)防腐敗體系。

2.建立健全法人治理體系。（1）健全董事會(huì)運(yùn)行機(jī)制。充分明確董事會(huì)職責(zé)，強(qiáng)調(diào)董事會(huì)對出資人負(fù)責(zé)的理念，切實(shí)將董事會(huì)看作公司決策機(jī)構(gòu)。董事會(huì)要接受國有資本投資運(yùn)營平臺(tái)（產(chǎn)業(yè)集團(tuán)）的指導(dǎo)和監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上，優(yōu)化董事會(huì)結(jié)構(gòu)。董事長由國有資本投資運(yùn)營平臺(tái)（產(chǎn)業(yè)集團(tuán)）委派、管理、考評和獎(jiǎng)懲，其他董事由國有資本投資運(yùn)營平臺(tái)（產(chǎn)業(yè)集團(tuán)）委派，接受國有資本投資運(yùn)營平臺(tái)（產(chǎn)業(yè)集團(tuán)）黨委組織部門的考評和獎(jiǎng)懲。完善董事會(huì)決策機(jī)制是落實(shí)法人治理結(jié)構(gòu)的重要抓手。董事會(huì)應(yīng)下設(shè)戰(zhàn)略與投資委員會(huì)、預(yù)算與風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)、提名與治理委員會(huì)，以及薪酬與考核委員會(huì)，為董事會(huì)決策提供專業(yè)咨詢意見。在議事規(guī)則清晰的情況下，建立健全董事會(huì)各項(xiàng)工作細(xì)則，董事會(huì)授權(quán)董事長工作職責(zé)、事項(xiàng)、流程和時(shí)限等。同時(shí)，要完善董事會(huì)和外部董事向國有資本投資運(yùn)營平臺(tái)（產(chǎn)業(yè)集團(tuán)）報(bào)告制度。董事會(huì)通過定期報(bào)告（年度報(bào)告、中期報(bào)告和季度報(bào)告）和臨時(shí)報(bào)告（重大戰(zhàn)略調(diào)整、重大投資行為、重大資產(chǎn)交易、重大風(fēng)險(xiǎn)事件）的方式向國有資本投資運(yùn)營平臺(tái)（產(chǎn)業(yè)集團(tuán)）專業(yè)業(yè)務(wù)部門報(bào)告應(yīng)報(bào)事項(xiàng)。

（2）發(fā)揮監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督作用。在監(jiān)事或監(jiān)事會(huì)的選任及派出上，外派監(jiān)事與企業(yè)監(jiān)事會(huì)并存，以維護(hù)國有資產(chǎn)安全，實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值。公司監(jiān)事會(huì)應(yīng)突出監(jiān)督重點(diǎn)，圍繞企業(yè)財(cái)務(wù)和重大決策、運(yùn)營過程中可能造成國有資產(chǎn)流失的事項(xiàng)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)及董事會(huì)和經(jīng)理層依法依規(guī)履職情況以及嚴(yán)禁在轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中出現(xiàn)不當(dāng)投資、過度投資、資產(chǎn)購買、不審慎融資等重點(diǎn)問題，著力強(qiáng)化當(dāng)期和事中監(jiān)督，并建立可追溯、可量化、可考核、可問責(zé)的履職記錄制度，提升監(jiān)督效能，落實(shí)責(zé)任追究。

（3）經(jīng)理層全面負(fù)責(zé)經(jīng)營管理。全面落實(shí)經(jīng)理層對公司董事會(huì)負(fù)責(zé)的理念。經(jīng)理層執(zhí)行董事會(huì)決議，全面負(fù)責(zé)公司的經(jīng)營管理工作，對經(jīng)營業(yè)績負(fù)責(zé)。經(jīng)理層逐步、部分實(shí)行契約化、任期制管理，在履行法定考核程序后，除董事長擔(dān)任黨委（黨組）書記以外，其他領(lǐng)導(dǎo)班子（經(jīng)營班子）成員由董事會(huì)逐步、部分按照市場化方式選聘、管理、考核、獎(jiǎng)勵(lì)、解聘或退職。

3.實(shí)施戰(zhàn)略與財(cái)務(wù)管控的雙管控模式。在全面加強(qiáng)企業(yè)黨建和建立健全法人治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，搭建戰(zhàn)略管控和財(cái)務(wù)管控雙管控模式。確立符合《中華人民共和國公司法》和國資委授權(quán)規(guī)定情境下的戰(zhàn)略管控，主要是要明確產(chǎn)業(yè)集團(tuán)層面黨委會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層以及二級成員企業(yè)在集團(tuán)層面、二級成員企業(yè)層面涉及經(jīng)營管理全部事項(xiàng)的權(quán)利和責(zé)任。集團(tuán)作為“集團(tuán)大腦”充分思考發(fā)展問題，全面統(tǒng)籌集團(tuán)整體戰(zhàn)略規(guī)劃、領(lǐng)導(dǎo)人員管理、人才梯度建設(shè)、經(jīng)營業(yè)績計(jì)劃與考核、重大改革事項(xiàng)等重要工作，其他涉及二級成員企業(yè)的經(jīng)營管理權(quán)限下放，充分給予下屬單位經(jīng)營自主權(quán)，激發(fā)企業(yè)活力。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)集團(tuán)要加強(qiáng)對二級成員企業(yè)財(cái)務(wù)管控，設(shè)定二級成員企業(yè)的年度財(cái)務(wù)全面預(yù)算、年度經(jīng)營業(yè)績指標(biāo)、大額支出與收入等權(quán)限，配合戰(zhàn)略管控的組織績效考核，全面推進(jìn)財(cái)務(wù)管控工作落地，促進(jìn)二級成員企業(yè)在降低債務(wù)率或提高利潤率方面下功夫。

產(chǎn)業(yè)集團(tuán)負(fù)責(zé)集團(tuán)母子公司的財(cái)務(wù)和資本運(yùn)營工作，不過多干涉下屬企業(yè)的戰(zhàn)略和業(yè)務(wù)發(fā)展以及人事管理工作。集團(tuán)母公司要求下屬企業(yè)每年事先確定各自的財(cái)務(wù)目標(biāo)，并報(bào)集團(tuán)母公司審批，它們只要達(dá)成財(cái)務(wù)目標(biāo)就可以。

4.注重混合所有制改革過程中的“三個(gè)重要”方面[8]（P35）。在二級成員企業(yè)混合所有制改革中，要注重戰(zhàn)略及產(chǎn)業(yè)布局、主體選擇和人才體制改革三個(gè)重要方面。

（1）注重戰(zhàn)略及產(chǎn)業(yè)布局?；旄钠髽I(yè)的戰(zhàn)略及產(chǎn)業(yè)布局是邁向經(jīng)營成功的第一步。沒有對戰(zhàn)略方向和產(chǎn)業(yè)選擇進(jìn)行充分考慮，就喪失了企業(yè)主動(dòng)選擇的權(quán)利，只能由市場被動(dòng)選擇。戰(zhàn)略方向要依據(jù)上級集團(tuán)戰(zhàn)略規(guī)劃擬定。產(chǎn)業(yè)選擇是企業(yè)混合所有制改革中“改”的成功關(guān)鍵，所以要以“突出主業(yè)”為目標(biāo)，將主業(yè)做強(qiáng)做大。同時(shí)，統(tǒng)籌考慮國資委有關(guān)混改行業(yè)限制的約束、企業(yè)自身資源稟賦、所處地區(qū)市場環(huán)境和現(xiàn)有主業(yè)或擬進(jìn)入行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈狀態(tài)及產(chǎn)業(yè)鏈條中企業(yè)情況等作出決策。此外，產(chǎn)業(yè)選擇應(yīng)本著有利于放大國有資本功能的原則，融合非國有資本資源，發(fā)揮國有資本的優(yōu)勢能力，彌補(bǔ)企業(yè)弱勢短板，實(shí)現(xiàn)既能聚焦自身行業(yè)，又能與多種資本合作發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)的目標(biāo)。然而，戰(zhàn)略其自身雖具有長期性，但在當(dāng)今加速迭代的經(jīng)濟(jì)形勢下，其不確定性更加明顯。所以，產(chǎn)業(yè)布局的調(diào)整需要堅(jiān)持動(dòng)態(tài)適應(yīng)性原則。當(dāng)發(fā)現(xiàn)所選產(chǎn)業(yè)盈利能力不強(qiáng)、合作方資源支撐不足和產(chǎn)業(yè)自身不能吸引市場要素的情況時(shí)，應(yīng)立刻調(diào)整戰(zhàn)略布局和產(chǎn)業(yè)選擇方向，或棄或留或改或優(yōu)，以實(shí)現(xiàn)國有資本保值增值的目標(biāo)。

（2）注重混改主體選擇?；旄闹黧w的選擇關(guān)系到混改之路的有效性和長效性，應(yīng)著重關(guān)注非國有資本合作方的選擇、股權(quán)比例的設(shè)置、多元化融合等方面。在合作方選擇方面，既要從雙方或多方利益契合度出發(fā)，也要從有利于國有企業(yè)改革發(fā)展角度考慮，不斷探索與非國有資本合作方的有效合作路徑。例如，可以試探性地在某項(xiàng)領(lǐng)域中與擬選擇合作方開展業(yè)務(wù)合作，熟悉合作方的經(jīng)營理念和行為習(xí)慣，為未來選擇決策提供實(shí)踐依據(jù)。此外，還應(yīng)重點(diǎn)評估合作方意愿。與非國有資本方本著開放公平和市場競爭的態(tài)度溝通合作意向、擬投資行業(yè)狀況、預(yù)期經(jīng)營和盈利能力以及未來企業(yè)經(jīng)營管理模式和權(quán)利等問題，以充分考察合作方的商業(yè)判斷能力和主動(dòng)參與意愿。最后，企業(yè)應(yīng)通過多元化對標(biāo)，建立擬進(jìn)入行業(yè)指標(biāo)體系，充分考察合作方在擬進(jìn)入行業(yè)的優(yōu)勢和實(shí)力、資金和抗風(fēng)險(xiǎn)力、專業(yè)化管理能力等。在股權(quán)比例設(shè)置方面，當(dāng)前，非國有資本主體入股開放的國有競爭性行業(yè)后，主動(dòng)要求按照公司法人治理結(jié)構(gòu)，參與公司經(jīng)營管理，把握資金使用情況。因此，股權(quán)比例設(shè)置合理與否將直接影響公司法人治理結(jié)構(gòu)、經(jīng)理層決策以及經(jīng)營方向和策略等，間接影響公司生存、盈利和發(fā)展。因此，股權(quán)比例設(shè)置極為重要。所以，應(yīng)按照科學(xué)的定價(jià)評估方法，實(shí)現(xiàn)科學(xué)定價(jià)、有效評估和規(guī)范交易，確定標(biāo)的價(jià)值。同時(shí)，統(tǒng)籌考慮非國有資本主體合作方的資金實(shí)力、行業(yè)實(shí)力和管理能力等，商討股權(quán)比例設(shè)置，推動(dòng)混改企業(yè)依法依規(guī)明晰權(quán)責(zé)，共同踐行公司章程規(guī)定事項(xiàng)，在經(jīng)營決策中落實(shí)“共同決策、集中決策”原則，促進(jìn)企業(yè)科學(xué)決策，并能夠使其充分參與市場競爭。在多元化融合方面，國有資本方與非國有資本方的多元化融合涉及價(jià)值觀、文化觀、經(jīng)營觀、管理觀、市場觀等各方面融合，成功的融合將為未來公司經(jīng)營發(fā)展提供優(yōu)質(zhì)環(huán)境，否則將會(huì)出現(xiàn)內(nèi)耗矛盾，影響公司經(jīng)營決策、人才隊(duì)伍穩(wěn)定和發(fā)展。因此，混合所有制改革不僅要注重“混”，更要注重“改”。產(chǎn)業(yè)選擇和股權(quán)設(shè)置實(shí)現(xiàn)了合作主體之間的“混”，多元化融合將促進(jìn)實(shí)現(xiàn)“改”的目標(biāo)。

（3）注重人才體制改革?；旌纤兄聘母镏攸c(diǎn)在“改”，“改”就需要用人，用人就需要激發(fā)人的主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性。因此，在戰(zhàn)略方向、產(chǎn)業(yè)布局、股權(quán)比例及多元融合的確定性下，混改企業(yè)的人才體制改革，特別是選人用人方面是重中之重。堅(jiān)持黨管人才原則，建立市場選人機(jī)制。確立以人為本理念，發(fā)揮市場配置人力資源的有效作用實(shí)施公開市場化選人用人政策，將組織考核推薦與公開市場化招聘方式有機(jī)結(jié)合，用好存量、聚集增量，為混改企業(yè)的“改”提供人才支撐。建立市場化選人用人機(jī)制的首要步驟是要構(gòu)建包括知識(shí)、能力、經(jīng)驗(yàn)等維度在內(nèi)的人才選聘評價(jià)指標(biāo)體系，結(jié)合工作任務(wù)，細(xì)化選人用人指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。使用統(tǒng)一指標(biāo)體系評估候選人，是客觀地選人的有效手段，將為人才選拔把好第一道關(guān)卡。堅(jiān)持正負(fù)激勵(lì)考核模式，建立能進(jìn)能出的用人機(jī)制。切實(shí)貫徹全員考核理念，為每一位員工設(shè)定考核指標(biāo)、考核標(biāo)準(zhǔn)、考核分值和權(quán)重，傳導(dǎo)戰(zhàn)略目標(biāo)，落實(shí)工作職責(zé)，獎(jiǎng)勵(lì)績效優(yōu)者，懲罰績效差者，發(fā)揮績效考核正負(fù)雙向激勵(lì)有效作用，推動(dòng)員工能進(jìn)能出的體制建設(shè)。同時(shí)，要加強(qiáng)雙向考核結(jié)果與多元化激勵(lì)手段的匹配，在順暢運(yùn)行的管控機(jī)制和考核體系下，建立股權(quán)激勵(lì)、分紅激勵(lì)、超額利潤分享、團(tuán)隊(duì)共享成果等激勵(lì)方式，為能者的勞動(dòng)價(jià)值定價(jià)賦值，激發(fā)員工工作動(dòng)能和激情。

五、結(jié)論與政策建議

（一）改進(jìn)宏觀管控原則，建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制

地方政府應(yīng)協(xié)調(diào)財(cái)政部門、發(fā)展和改革部門、金融部門及其監(jiān)管部門、國資委等聯(lián)合成立地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解領(lǐng)導(dǎo)小組，旨在協(xié)調(diào)投融資體系中投資、融資和債務(wù)償還三項(xiàng)工作，從宏觀層面實(shí)現(xiàn)投資、融資和償債工作的有機(jī)融合和有效協(xié)同，以加強(qiáng)債務(wù)資金配置效率、管控金融風(fēng)險(xiǎn)和提高投資效率。從地方政府頂層機(jī)制上，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控及其傳導(dǎo)情況監(jiān)督，同時(shí)，促進(jìn)提高企業(yè)盈利能力，以遏制風(fēng)險(xiǎn)源頭，逐步化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）科學(xué)推進(jìn)國企轉(zhuǎn)型發(fā)展是化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑

地方政府隱性債務(wù)問題復(fù)雜、規(guī)模龐大，其根源是規(guī)則不健全，這導(dǎo)致了地方政府、地方國有平臺(tái)型公司以及地方金融機(jī)構(gòu)的合謀。地方政府承受了社會(huì)公共服務(wù)職能、社會(huì)保障職能、GDP壓力和經(jīng)濟(jì)周期等宏觀政策刺激的壓力形成了地方政府隱性債務(wù)累積的外部原因。地方國有平臺(tái)型公司占用了絕大多數(shù)的政府隱性債務(wù)資金，從提高政府投資效率的新視角看待債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，則將提高政府償債能力的問題轉(zhuǎn)變成為國有平臺(tái)型公司盈利能力的問題。那么，通過科學(xué)推進(jìn)國有平臺(tái)型公司轉(zhuǎn)型發(fā)展則成為化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑。

（三）國有企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展要以提高盈利能力為根本目標(biāo)

國有平臺(tái)型公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的根本目標(biāo)是提高投資效率和盈利能力，使得償債能力增長率大于債務(wù)規(guī)模增長率，以控制地方政府債務(wù)危機(jī)和金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的爆發(fā)。要從國資監(jiān)管體制改革，構(gòu)建新型國有資本投資運(yùn)營平臺(tái)，積極推進(jìn)新產(chǎn)業(yè)平臺(tái)二級成員企業(yè)（原國有平臺(tái)型公司）混合所有制改革等方面入手，著重解決政府監(jiān)管方式優(yōu)化、企業(yè)活力低下以及財(cái)務(wù)監(jiān)管不利下的融資過度、投資不當(dāng)、資產(chǎn)錯(cuò)配等各方面經(jīng)營管理問題，釋放企業(yè)經(jīng)營活力，提高干部職工工作激情，推動(dòng)非國有資本參與國有資產(chǎn)投資運(yùn)營，提高企業(yè)經(jīng)營管理效率，才能切實(shí)提高企業(yè)盈利能力。

參考文獻(xiàn)：

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Research on Preventing and Resolving the Implicit Debt Risk of Local Governments

— based on the perspective of transformation and development of local state-owned platform companies

GENG Zi-heng

（Graduate School，Chinese Academy of Social Sciences，Bejing 102488，China）

Abstract：Financial risk prevention and control is one of the most important battles in Chinas economic and social development. It can be found by analyzing the causes of implicit debt，risk causes and risk transmission mechanism of local governments，the growth rate of local governments debt paying ability is higher than that of debt scale，which is the theoretical logic to block the emergence，transmission and outbreak of local implicit debt risk. The key to solve the debt risk problem is to enhance the profitability of local state-owned platform companies based on improving the efficiency of government investment and the debt paying ability of debtors. Scientific promotion of the transformation and development of local state-owned platform companies is an effective way to resolve the hidden debt risk of local governments. By implementing the principle of “managing capital” of state-owned assets supervision，building a new type of state-owned capital investment and operation platform （industrial group） and implementing the reform of mixed ownership and other policies and measures，we will improve the corporate governance structure of state-owned platform companies，improve their market awareness，responsibility awareness and development awareness，enhance their flexibility of independent operation under effective supervision，and gradually improve their management level and investment efficiency to achieve the goal of enhancing the debt paying ability of the main debtors of implicit debts of local governments，and then to prevent and resolve the debt risk of local governments.

Key Words：implicit debts of local governments;transformation and development of state-owned enterprises;mixed-ownership reform

責(zé)任編輯：趙 哲

收稿日期： 2020-02-29

作者簡介： 耿子恒，中國社會(huì)科學(xué)院研究生院博士研究生，高級經(jīng)濟(jì)師，河北省“三三三人才工程”三層次人選，主要研究方向?yàn)閲窠?jīng)濟(jì)、人力資本。