十八大前中國共產(chǎn)黨巡視制度建設(shè)：進(jìn)程、特點(diǎn)與評判

于學(xué)強(qiáng)

〔摘要〕

十八大前中國共產(chǎn)黨巡視制度發(fā)展經(jīng)歷初步創(chuàng)制、中斷破壞、恢復(fù)發(fā)展三階段，呈現(xiàn)出巡視主體的權(quán)威性、巡視內(nèi)容的擴(kuò)展性、巡視手段的獨(dú)特性、制度發(fā)展的起伏性四方面特征。全面客觀地認(rèn)識分析十八大之前中國共產(chǎn)黨巡視制度的歷史發(fā)展，可從如下三個方面予以評判：巡視成果顯著與巡視工作不聚焦并存;巡視范圍廣與巡視未全覆蓋并存;巡視中上層監(jiān)管強(qiáng)與基層監(jiān)管不到位并存。

〔關(guān)鍵詞〕

中國共產(chǎn)黨;巡視制度;十八大前;黨的建設(shè)

〔中圖分類號〕D262.6〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2020）04-0060-07

新時代中國共產(chǎn)黨巡視制度建設(shè)是建立在歷史，尤其是自身發(fā)展史的基礎(chǔ)之上的，也是在客觀評判既往歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上向前發(fā)展的。全面展示和研究十八大前巡視制度建設(shè)，在此基礎(chǔ)上作出客觀評析，對于推進(jìn)新時代巡視制度建設(shè)科學(xué)化有積極意義。

一、十八大前中國共產(chǎn)黨巡視制度的發(fā)展歷程

中國共產(chǎn)黨自成立以來，在吸收傳統(tǒng)政治社會中巡視監(jiān)察制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐步建立起具有現(xiàn)代意義上的巡視制度。根據(jù)中國共產(chǎn)黨自身發(fā)展進(jìn)程，在黨的十八大之前這一制度的建立與發(fā)展大致經(jīng)歷初步創(chuàng)制、中斷破壞、恢復(fù)發(fā)展三階段：

1.中國共產(chǎn)黨巡視制度的初步創(chuàng)制階段。從誕生的視角看，中國共產(chǎn)黨當(dāng)時是體制外政黨，是以打破舊世界的姿態(tài)出現(xiàn)的。在建立之初，中國共產(chǎn)黨受到各方面政治勢力的擠壓，沒有公開有序開展組織活動和制度建設(shè)的政治空間，只有在實(shí)施嚴(yán)格集中化領(lǐng)導(dǎo)條件下開展秘密活動，才有更大生存可能和發(fā)展機(jī)遇。不僅如此，由于中共二大加入共產(chǎn)國際，中國共產(chǎn)黨自身的組織體系和活動機(jī)制又深受蘇共和共產(chǎn)國際的影響。蘇共的中央巡視員制度，共產(chǎn)國際派遣巡視員直接領(lǐng)導(dǎo)中國革命，以及通過對中國共產(chǎn)黨巡視主體、內(nèi)容、方法的建議等，都不同程度地成為促進(jìn)中國共產(chǎn)黨自身巡視制度創(chuàng)建與探索的外部條件。中國共產(chǎn)黨建黨之初巡視制度的創(chuàng)制與發(fā)展，就是在這樣非常復(fù)雜的國際國內(nèi)背景下開展的。中共一大注重自上而下的監(jiān)督，在《中國共產(chǎn)黨綱領(lǐng)》中提出地方執(zhí)行委員會的財(cái)政、活動和政策必須受中央執(zhí)行委員會監(jiān)督的思想，并且在實(shí)踐工作中實(shí)行組織內(nèi)派遣特派員的制度。1922年中共二大黨的章程規(guī)定：“中央執(zhí)行委員會得隨時派員到各處召集各種形式的臨時會議，此項(xiàng)會議應(yīng)以中央特派員為主席”〔1〕，從而首次在中央層面創(chuàng)立特派、巡視的工作方式。1923年6月中國共產(chǎn)黨第三次全國代表大會，將中央向各地派遣特派員的決定以文件的形式規(guī)定下來。1925年的《組織問題決議案》再次肯定了黨章的規(guī)定，要求增加中央特派巡行的指導(dǎo)員，以進(jìn)一步加大對地方工作的指導(dǎo)力度。1927年八七會議決定派出巡視員指導(dǎo)工作，恢復(fù)和整頓大革命失敗破壞的黨組織，并于同年11月決定建立各級黨部的巡視指導(dǎo)制度，向各級黨部派出巡視員。1928年白色恐怖下黨組織面臨嚴(yán)峻形勢，中共中央頒布了《中央通告第五號——巡視條例》，對巡視的目的、人數(shù)、期限、任務(wù)、注意事項(xiàng)等作出詳盡的規(guī)定，并明確提出“巡視制度是保證上級黨部正確指導(dǎo)的主要方法”?！?〕1930年六屆三中全會提出履行共產(chǎn)國際改善和加強(qiáng)黨組織決定，必須重視巡視工作。1931年六屆四中全會通過了《中央巡視條例》，就巡視員的條件、基本任務(wù)、工作方法、職權(quán)、教育與紀(jì)律等方面作出了具體規(guī)定，強(qiáng)調(diào)建立完全的巡視制度和改善巡視方法，使黨內(nèi)巡視工作規(guī)范化程度得到提升，標(biāo)志著黨的巡視制度正式形成。1938年，面對全面抗戰(zhàn)新情況，六屆六中全會提出上級黨委向下級黨委派遣巡視員，以傳達(dá)上級黨委意見和考察下級工作情況，并對巡視員職權(quán)邊界作出明確規(guī)定，禁止其強(qiáng)制決定與自行命令。1939年中央軍委、總政治部作出由指定單位選派干部，以及指定得力人負(fù)責(zé)以考察團(tuán)、巡視團(tuán)等名義派往指定地區(qū)之部隊(duì)中幫助工作，作為鞏固新部隊(duì)的重要方式的決定。1942年《關(guān)于抗日根據(jù)地土地政策的決策》，立足根據(jù)地內(nèi)黨和政府，要求通過派員巡視總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)?？箲?zhàn)相持階段，針對國民黨派反動派不斷制造摩擦事件，我們黨又提出在游擊掩護(hù)下領(lǐng)導(dǎo)與巡視下層工作的決策，有效地推進(jìn)了黨組織建設(shè)。1945年七大黨章雖然重新恢復(fù)了“黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)”一章，但由于內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)后軍事斗爭和政治斗爭之需，黨的七大并沒有選舉產(chǎn)生黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)。

2.中國共產(chǎn)黨巡視制度的中斷破壞階段。新中國成立之后，中國共產(chǎn)黨徹底地由體制外政黨轉(zhuǎn)變成體制內(nèi)政黨，不僅可以公開合法活動，而且成為國家的領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨。面對新形勢，黨中央原本想將巡視制度固定為黨內(nèi)監(jiān)督的重要制度，并在實(shí)踐中運(yùn)用這一制度。比如，為了鎮(zhèn)壓反革命、推進(jìn)土地改革和“審干”等工作，我們黨就運(yùn)用了專項(xiàng)巡視的方法，并且保障了各項(xiàng)任務(wù)的順利實(shí)現(xiàn)。但是，新中國成立之初，國家百廢待興，內(nèi)政外交事務(wù)繁雜，由于革命年代形成政治運(yùn)動與群眾運(yùn)動結(jié)合的慣性、七屆二中全會上毛澤東的告誡，以及集中精力恢復(fù)戰(zhàn)爭創(chuàng)傷和捍衛(wèi)國家政治安全的任務(wù)等原因，我們黨也積極推進(jìn)了專項(xiàng)巡視工作和各級紀(jì)檢監(jiān)察制度建構(gòu)，盡管如此，但巡視制度建設(shè)整體上并沒有跟上時代的變化。1949年11月9日，黨中央根據(jù)新中國成立后的新情況，作出《關(guān)于成立中央及各級黨的紀(jì)律檢查委員會的決定》，建立了各級紀(jì)委受同級黨委和上級紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制。1955年3月31日，黨的全國代表會議通過了《關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會的決議》，決定成立黨的中央和地方各級的監(jiān)察委員會，代替中央和地方各級黨的紀(jì)律檢查委員會，同黨員中各種違法亂紀(jì)現(xiàn)象作斗爭。黨的八大選舉產(chǎn)生了新一屆中央監(jiān)察委員會，但黨的九大和十大黨章卻取消了關(guān)于黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)和黨的紀(jì)律的條款，黨的紀(jì)檢工作遭到全面破壞。黨的十一大黨章，雖然恢復(fù)設(shè)立中央紀(jì)律檢查委員會，地方縣和縣以上、軍隊(duì)團(tuán)和團(tuán)以上各級黨的委員會都設(shè)立紀(jì)律檢查委員會的規(guī)定，但黨的紀(jì)檢監(jiān)察工作并沒有在事實(shí)上實(shí)現(xiàn)全面的撥亂反正。所以，從1957年“反右”運(yùn)動一直到“文化大革命”結(jié)束，黨和國家的監(jiān)察機(jī)構(gòu)和黨內(nèi)外各項(xiàng)監(jiān)督制度一度被弱化乃至取消，與新中國成立初期相比，巡視制度建設(shè)處于不進(jìn)則退的態(tài)勢。黨的十一屆三中全會以后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為各項(xiàng)工作的基礎(chǔ)更加重視，黨內(nèi)監(jiān)督也得到關(guān)注，但巡視工作仍然沒有作為黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)。蘇東劇變和我國實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制之后，我們黨更加關(guān)注黨自身建設(shè)，認(rèn)為黨和國家的發(fā)展，“關(guān)鍵是我們共產(chǎn)黨內(nèi)部要搞好，不出事”〔3〕，更加強(qiáng)調(diào)通過制度建設(shè)來推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督和反腐倡廉工作。

3. 中國共產(chǎn)黨巡視制度的恢復(fù)發(fā)展階段。雖然黨的十一屆六中全會完成了撥亂反正的歷史任務(wù)，但直至1983年“整黨”工作時巡視制度才被重新提出并加以運(yùn)用，而正式開啟恢復(fù)與重建巡視制度則到了20世紀(jì)90年代。黨的十三屆六中全會提出中央和各省、自治區(qū)、直轄市黨委，可向各級、各部門派出巡視小組的要求，并為巡視工作的開展進(jìn)行了大量的調(diào)查研究。從1996年到1998年，中央紀(jì)委先后派出了七批巡視組，對18個省和中央國家機(jī)關(guān)進(jìn)行巡視;1999年中央組織了“三講”教育專項(xiàng)巡視組到各地區(qū)部門進(jìn)行巡視;2001年中央紀(jì)委、中央組織部聯(lián)合派出了三批巡視組，對八個省、區(qū)進(jìn)行了巡視。黨的十六大提出建立和完善巡視制度的重大決策，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》將巡視監(jiān)督確定為黨內(nèi)監(jiān)督的十大制度之一。黨的十七大則首次將巡視工作作為一項(xiàng)重要制度寫入黨章?？v覽十六大至十八大間，中央不僅批準(zhǔn)設(shè)立巡視工作辦公室，作為中央紀(jì)委、中央組織部巡視工作聯(lián)席會議的日常辦事機(jī)構(gòu)，地方也建立了巡視工作機(jī)構(gòu)，積極推進(jìn)了各個層面的巡視工作。在中央層面，2003年5月組建了五個地方巡視組對31個省（區(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)開展巡視;2004年3月組建了金融巡視組對中央管理的銀行和其他金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行巡視;2006年3月和2007年3月組建了三個企業(yè)巡視組對國有重要骨干企業(yè)進(jìn)行巡視;2007 年6月組建了兩個中央國家機(jī)關(guān)巡視組對部分中央國家機(jī)關(guān)開展巡視;2008年中央又批復(fù)同意增設(shè)5個巡視組，從而使中央巡視組達(dá)到10個，6個組負(fù)責(zé)地方巡視，4個組負(fù)責(zé)企業(yè)、金融巡視。與中央巡視相對應(yīng)，2004年至2007年，全國31個省、區(qū)、市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)黨委共組建了121個巡視組，積極推進(jìn)省級巡視工作。為了推進(jìn)巡視工作規(guī)范化，這一時段也注重了制度建設(shè)。2009年7月，中央頒布《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》，2010年中央先后出臺《中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組工作規(guī)則》《中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作規(guī)則》《中央巡視組工作規(guī)則（試行）》以及《關(guān)于被巡視地區(qū)、單位配合中央巡視組開展巡視工作的暫行規(guī)定》四個法規(guī)文件，使巡視工作制度化、規(guī)范化、科學(xué)化程度得到提升。

二、十八大前中國共產(chǎn)黨巡視制度建設(shè)的特點(diǎn)

十八大之前，中國共產(chǎn)黨巡視制度從無到有、從小到大發(fā)展起來，并日漸成熟?？v觀這一時段中國共產(chǎn)黨巡視制度發(fā)展進(jìn)程可以發(fā)現(xiàn)，從巡視主體、巡視內(nèi)容、巡視手段、發(fā)展歷程方面，呈現(xiàn)出如下四個方面特點(diǎn)。

1. 巡視主體的權(quán)威性。就巡視機(jī)構(gòu)人員設(shè)置特征看，中國共產(chǎn)黨巡視機(jī)構(gòu)與人員具有一定的獨(dú)立性與權(quán)威性。在中國共產(chǎn)黨巡視制度建立初期，各類特派員、巡視員都由除支部之外黨的各級組織授權(quán)，授權(quán)之后具有一定的獨(dú)立性與權(quán)威性，確實(shí)起到積極作用。從文件中看，1928年關(guān)于巡視員規(guī)定就曾明確其獨(dú)立性“巡視員非在非常時機(jī)并得到派出黨部之許可，不能參加下級黨部之委員會為委員”“有權(quán)改組以下各級黨部”，對于黨內(nèi)糾紛，有權(quán)根據(jù)自己的判斷并征得上級黨部同意后“予以解決”?！?〕1931年的《中央巡視條例》規(guī)定巡視員為“中央對各地黨部考察和指導(dǎo)工作的全權(quán)代表”“組織上，巡視員有加強(qiáng)和改造各地黨部的任務(wù)”〔5〕。從實(shí)踐中看，中央監(jiān)委會首任主席王荷波曾任中央特派員，其卓有成效的工作使共產(chǎn)國際代表維經(jīng)斯基認(rèn)為中央特派員制度使共產(chǎn)黨“有了真正依靠的力量”〔6〕。在中國共產(chǎn)黨巡視制度恢復(fù)發(fā)展階段，巡視機(jī)構(gòu)與人員設(shè)置趨于規(guī)范化，由各級紀(jì)委、組織部派出到中央與省市區(qū)地方兩個層級設(shè)立巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組、巡視小組，選配巡視工作人員。其中，巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)置權(quán)收歸兩級黨委，有充分的權(quán)威調(diào)動各類資源進(jìn)行巡視調(diào)查，從而確保了巡視機(jī)構(gòu)與人員的權(quán)威性。同時，巡視機(jī)構(gòu)人員確定以后，在具體的巡視工作中這些機(jī)構(gòu)與人員還具有相對獨(dú)立性：一方面，這些機(jī)構(gòu)與人員相對獨(dú)立于其派出的機(jī)構(gòu)，派出巡視機(jī)構(gòu)不再具體負(fù)責(zé)巡視工作，而是充分授權(quán)巡視領(lǐng)導(dǎo)小組和巡視組人員，通過“一次一授權(quán)”保障其擁有強(qiáng)大且不受干擾的巡視權(quán)力;另一方面，這些機(jī)構(gòu)和人員還相對獨(dú)立于其巡視的對象，與巡視對象沒有利益關(guān)聯(lián)和人情往來，從而確保其巡視過程中能夠獨(dú)立、嚴(yán)格、客觀和自主地作出判斷，不受制于各方面權(quán)力的影響與制約。

2.巡視內(nèi)容的擴(kuò)展性。就巡視制度建設(shè)內(nèi)容特征看，不同時段巡視制度的使命與關(guān)注點(diǎn)不同，但巡視的內(nèi)容不斷拓展。在中國共產(chǎn)黨發(fā)展壯大的過程中，不同時期巡視制度的主要任務(wù)不盡相同。在大革命時期，由于中國共產(chǎn)黨自身組織還比較弱小，面臨著進(jìn)一步強(qiáng)大組織和壯大組織力量的重大課題，并且面臨著生存危機(jī)。所以，此時期巡視特派員的設(shè)置是為了在確保生存的基礎(chǔ)上加強(qiáng)黨的組織建設(shè)，主要是結(jié)合秘密工作進(jìn)行文件精神的上傳下達(dá)，將黨中央指示傳達(dá)到各級黨組織，再將各級黨組織的具體情形向黨中央?yún)R報(bào)。大革命失敗后，中國共產(chǎn)黨被迫從城市轉(zhuǎn)移到農(nóng)村開展土地革命，暫時逃離了國民黨的追剿，特別是隨著革命根據(jù)地的開辟，各級黨組織有了一個相對穩(wěn)定的據(jù)點(diǎn)，可以在根據(jù)地進(jìn)行較為公開地活動。但是，如何進(jìn)一步密切根據(jù)地與中央的常態(tài)化聯(lián)系變得十分迫切。于是，此時期的巡視工作的規(guī)范化程度有了提升。通過《中央巡視條例》，對各類巡視人員具備的條件、職責(zé)，以及巡視的時間、任務(wù)予以較為明確的規(guī)定。抗日戰(zhàn)爭時期，巡視工作基本上也是服務(wù)于時代任務(wù)。適應(yīng)全民族抗戰(zhàn)形勢的發(fā)展要求，此時期的巡視十分關(guān)注對基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)與工作指導(dǎo)，以進(jìn)一步強(qiáng)化我們黨的革命力量，將我們黨建設(shè)成為一個廣泛群眾性的中國工人階級和中華民族的先鋒隊(duì)。新中國成立后，特別是恢復(fù)巡視工作以來，尤其是面對蘇東劇變新情況，巡視的重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)移到黨內(nèi)監(jiān)督方面，巡視制度建設(shè)尤其關(guān)注黨自身純潔性與先進(jìn)性問題，關(guān)注黨執(zhí)政的合法性問題，同時將監(jiān)督檢查被巡視單位的黨風(fēng)廉政建設(shè)落實(shí)情況和貫徹黨的路線、方針、政策等執(zhí)行黨的紀(jì)律情況納入巡視內(nèi)容之中，以確保社會主義低潮和復(fù)雜國際國內(nèi)形勢下，中國共產(chǎn)黨能夠執(zhí)好政、長期執(zhí)政。

3.手段選擇的獨(dú)特性。就巡視制度手段的選擇特征看，巡視制度建設(shè)主要是通過派駐中央特派員這一獨(dú)特的方式，落實(shí)巡視任務(wù)。中國共產(chǎn)黨第二次全國代表大會通過的黨章，就提出建立中央特派員制度，并初步明確了其應(yīng)承擔(dān)的巡視任務(wù)。黨的第四屆中央執(zhí)行委員會決定設(shè)立“中央特派巡行的指導(dǎo)員”。按照目前關(guān)于中央特派員的解釋，他是“第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期中國共產(chǎn)黨中央委員會派出指導(dǎo)下級工作的人員。由中央指派1人或若干人擔(dān)任。代表黨中央前往各下屬機(jī)關(guān)、各級地方黨組織及軍隊(duì)黨組織內(nèi)，監(jiān)督檢查黨中央的有關(guān)決議方針執(zhí)行情況，指導(dǎo)工作，召集各級黨組織會議了解情況，并向中央?yún)R報(bào)工作，提出具體工作建議供中央?yún)⒖肌薄?〕。中國共產(chǎn)黨早期巡視制度建設(shè)中，主要是通過特派員和巡視員個體，傳達(dá)中央文件精神和指導(dǎo)地方黨組織建設(shè)，這也是特定時期的無奈選擇。如毛澤東在八七會議后，以中央特派員身份前往湖南去改組中共湖南省委;鄧子恢以巡視員的身份赴閩東指導(dǎo)工作，推動閩東蘇維埃建設(shè)等等。抗日戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨對軍內(nèi)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，“主要是通過軍事部、統(tǒng)戰(zhàn)部派遣特派員、巡視員或聯(lián)絡(luò)員的方式來實(shí)施具體領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)的”〔8〕。因?yàn)樘嘏蓡T在敵強(qiáng)我弱的特定條件下能夠發(fā)揮積極作用，在解放戰(zhàn)爭時期的廣州也曾實(shí)施過這一制度。1946年國民黨公開發(fā)動全面內(nèi)戰(zhàn)，試圖將廣州的革命力量全部斬盡殺絕。面對這一嚴(yán)峻形勢，中共廣東區(qū)委決定撤銷廣州市委實(shí)施特派員制度，通過單線聯(lián)系方式來確保組織安全。新時期巡視制度恢復(fù)發(fā)展后，巡視手段的選擇有了更大的空間，各類巡視手段的創(chuàng)新發(fā)展是革命年代無法比擬的。但無論巡視手段怎樣創(chuàng)新，其維護(hù)巡視權(quán)威與獨(dú)立性的指向沒有變，保障巡視功能富有成效是手段創(chuàng)新的底線，這也從某種程度上說明巡視手段選擇的獨(dú)特性特點(diǎn)。

4.制度發(fā)展的起伏性。就巡視制度發(fā)展階段特征看，第一階段與第三階段受到關(guān)注度大，第二階段沒有得到足夠關(guān)注，甚至連同此時期其他黨和國家制度一并受到破壞，進(jìn)而使得十八大前中國共產(chǎn)黨巡視制度整體呈現(xiàn)波浪前進(jìn)的態(tài)勢。中國共產(chǎn)黨在巡視制度初創(chuàng)與恢復(fù)發(fā)展時期，對于巡視制度建設(shè)投入的精力和作出的貢獻(xiàn)最大，使得相應(yīng)時期的政治生態(tài)較好;而第二階段黨與國家整體制度的破壞，導(dǎo)致這些時期中國政治生活的無序化。在第一階段發(fā)展過程中，尤其是在中國共產(chǎn)黨第二次全國代表大會之后，一直到1931年《中央巡視條例》出臺的10年間，幾乎每年都有關(guān)于巡視制度的相關(guān)規(guī)定出臺;在抗日戰(zhàn)爭時期，雖然相關(guān)巡視制度文件沒有再進(jìn)行更大幅度地更新，巡視實(shí)踐卻在根據(jù)地和軍隊(duì)系統(tǒng)中開展起來，對于抗日根據(jù)地建設(shè)和軍隊(duì)建設(shè)起到積極的推動作用。在第三階段發(fā)展過程中，鑒于對“文化大革命”時期黨自身制度建設(shè)的深刻反思，以及“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”〔9〕特點(diǎn)的認(rèn)識，在黨的十一屆三中全會后開始恢復(fù)黨的制度文件，十一屆六中全會全面撥亂反正之后，“八二憲法”又從根本上重新確立了中國政治制度的價值取向和整體架構(gòu)。而后，又經(jīng)過約十年的發(fā)展才真正開啟重新建構(gòu)巡視制度的新征程?？梢?，一種制度一旦遭受重創(chuàng)之后再恢復(fù)元?dú)猓_實(shí)需要足夠的時間予以療傷。從新中國成立至“文化大革命”結(jié)束，甚至再向后延至20世紀(jì)80年代，巡視制度建設(shè)包括黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)基本上沒有得到足夠重視，而且還經(jīng)歷了十年重創(chuàng)時期，此時期政治生態(tài)與巡視制度建設(shè)本身受到干擾不無關(guān)聯(lián)。由此，巡視制度的發(fā)展與黨和國家的發(fā)展是密切相關(guān)的，如果黨和國家發(fā)展進(jìn)程出現(xiàn)問題，巡視制度建設(shè)就會受到影響，自然就更談不上建設(shè)科學(xué)化問題了。

三、十八大前中國共產(chǎn)黨巡視制度建設(shè)的評判

自民主革命時期中國共產(chǎn)黨巡視制度的初步創(chuàng)制，到十八大前中國共產(chǎn)黨巡視制度的恢復(fù)發(fā)展，以及其在《中國共產(chǎn)黨章程》中的明確定位與實(shí)踐中的探索發(fā)展可得，中國共產(chǎn)黨巡視制度不斷完善并取得了積極成效，不僅使我們黨在非常復(fù)雜的形勢下生存發(fā)展起來，而且逐步由局部執(zhí)政變成全國執(zhí)政，并經(jīng)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相對封閉狀態(tài)下的領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的執(zhí)政黨，變成市場經(jīng)濟(jì)全面開放狀態(tài)下領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的執(zhí)政黨，領(lǐng)導(dǎo)中國人民站起來、富起來并向強(qiáng)起來不斷發(fā)展。但是，也應(yīng)看到巡視工作發(fā)展進(jìn)程中仍然存在一些問題與不足，需要客觀地認(rèn)識和對待。全面客觀地認(rèn)識分析十八大之前中國共產(chǎn)黨巡視制度的歷史發(fā)展，可從如下三個方面予以評判。

1.巡視成果顯著與巡視工作不聚焦并存。自我們黨開展巡視制度探索以來，雖然不同時段巡視工作的重點(diǎn)和關(guān)注問題有所不同，但總體上都是為了促進(jìn)黨自身建設(shè)，完成特定階段的政治任務(wù)。從巡視成果來看，建黨早期的特派員制度承擔(dān)的巡視職責(zé)，在某種意義上保障了上情下達(dá)，推進(jìn)了黨在秘密狀態(tài)下工作的順利開展，使黨在嚴(yán)峻的政治條件下仍然生存下來，發(fā)展起來，并日漸壯大。在執(zhí)政條件下開展的巡視工作，對于我們黨在和平發(fā)展時期依然保持“兩個務(wù)必”，警示“糖衣炮彈”，起到積極作用。正是由于我們黨關(guān)注自身建設(shè)，尤其是通過巡視制度開展提升黨的純潔性與先進(jìn)性，才使得我國在20世紀(jì)八九十年代世界風(fēng)云突變，社會主義陣營出現(xiàn)紊亂的情況下，保持了中國特色社會主義的穩(wěn)定發(fā)展，保證了我們黨繼續(xù)執(zhí)掌政權(quán)和推進(jìn)社會主義建設(shè)。但是，既往巡視工作仍然存在一些不足之處，主要有兩個方面：一是巡視工作定位有待于進(jìn)一步明確。巡視工作是為了推進(jìn)黨自身監(jiān)督，應(yīng)著眼于對這一政治組織的全面監(jiān)管，尤其是對這一政治組織政治建設(shè)方面問題的監(jiān)管，而不是糾結(jié)于業(yè)務(wù)工作或細(xì)枝末節(jié)的事宜。從巡視工作發(fā)展進(jìn)程來看，在開始設(shè)置巡視制度時，問題意識比較強(qiáng)，巡視的范圍和內(nèi)容比較準(zhǔn)確，主要著眼于黨的路線方針政策的貫徹落實(shí)。但是，伴隨巡視工作的推進(jìn)，巡視范圍與對象的擴(kuò)大，有些巡視工作沒有聚焦政治巡視定位，最終影響了巡視的成效?！霸谑舜笾埃粋€最顯著的現(xiàn)象就是寡頭政治（或者官方所說的‘團(tuán)團(tuán)伙伙）的形成和發(fā)展?！薄?0〕大批政要落馬的原因很多，一個重要的原因就是巡視工作沒有將政治巡視放在重要位置。二是巡視工作的監(jiān)督重點(diǎn)有待于進(jìn)一步突出。黨的紀(jì)律執(zhí)行情況、黨風(fēng)廉政建設(shè)情況、“三重一大”以及民主決策等制度執(zhí)行情況應(yīng)是巡視監(jiān)督的重點(diǎn)。但是，在具體巡視過程中，在這方面的工作做得并不到位。比如十八大之前出現(xiàn)的重大案件，被查的省部級領(lǐng)導(dǎo)干部，多數(shù)沒有很好的遵守黨的紀(jì)律，“一把手”缺乏民主作風(fēng)和廉潔自律精神。

2.巡視范圍廣與巡視未全覆蓋并存。在巡視工作推進(jìn)過程中，巡視范圍不斷擴(kuò)大，涵蓋的領(lǐng)域和人員擴(kuò)大使其漸漸成為管黨治黨的一把利劍。但是，也存在兩方面問題：一方面，覆蓋全面往往顧此失彼，甚至可能出現(xiàn)無法從相對全面的工作內(nèi)容回歸到發(fā)現(xiàn)和反映違法違紀(jì)線索本職工作上來的情況;另一方面：重點(diǎn)領(lǐng)域、組織、個體與過程沒有覆蓋到位，巡視的震懾力打折扣。巡視覆蓋不全主要體現(xiàn)在三個方面：一是在十八大之前，中央和國家機(jī)關(guān)的黨組織基本沒有開展巡視，這是從空間視角來看巡視工作存在的問題。由于中央與國家機(jī)關(guān)黨組織的巡視工作沒有開展，使這些領(lǐng)域權(quán)力運(yùn)行可能出現(xiàn)真空。而十八大之前中央和國家機(jī)關(guān)黨組織中的腐敗問題，也證明了開展和強(qiáng)化這些領(lǐng)域的巡視工作十分必要。二是對于黨組織的巡視工作沒有做到任期內(nèi)全覆蓋，這是從時間節(jié)點(diǎn)視角來看巡視工作存在的問題。巡視工作形成震懾的原因不僅僅是空間方面對各個領(lǐng)域的覆蓋，對每個領(lǐng)域黨的工作人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的全覆蓋更利于強(qiáng)化對他們的監(jiān)管，真正使所有公職人員感受到巡視工作時時處處都存在。三是一些具體與特殊領(lǐng)域中的巡視手段不科學(xué)導(dǎo)致的問題還不鮮見。既往巡視由于工作方法不靈活導(dǎo)致一些重要人、重要事方面存在巡視空檔，尤其是在圍繞一件事、一個人、一個下屬單位、一個工程項(xiàng)目、一筆專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)開展的專項(xiàng)巡視方面。巡視工作“回頭看”與“回馬槍”還沒有完全普及開展，一些機(jī)動靈活的巡視方法和手段還沒有創(chuàng)新發(fā)展，致使一些領(lǐng)域、組織和個體不能正確對待巡視、存在應(yīng)付巡視的做法。特別需要指出的是，十八大之前的“一把手”腐敗問題沒有得到有效治理，巡視工作的獨(dú)立性、權(quán)威性，以及巡視制度體系化成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制約因素，也影響了巡視建設(shè)的科學(xué)化水平。如鄭永年指出的，反腐敗不能自己反自己，而應(yīng)當(dāng)由別人來反，但這一問題在十八大前一直沒有解決好，反腐敗往往是自己反自己，左手反右手?！?0〕

3.巡視中上層監(jiān)管強(qiáng)與基層監(jiān)管不到位并存。中國共產(chǎn)黨反腐倡廉建設(shè)過程中，應(yīng)堅(jiān)守“老虎”“蒼蠅”一起打。高層腐敗需要治理，不治理可能會出現(xiàn)諸侯亂政的局面;基層腐敗也需要治理，不治理可能因其就在群眾身邊且容易侵吞群眾利益而引發(fā)群眾更大不滿。巡視制度建設(shè)過程中，應(yīng)當(dāng)遵循有腐必反的原則，不管是高層還是基層，任何黨員干部腐敗變質(zhì)都要受到查處，甚至清除出干部隊(duì)伍。十八大之前，尤其是十六大以來，我們黨在巡視制度建設(shè)與實(shí)踐中，處理了一大批中高層干部，像陳良宇、劉方仁、高嚴(yán)、王懷忠、韓桂芝、邱曉華、鄭筱萸等。這些干部不少都是因于巡視工作的發(fā)展，如陳良宇案就是在2006年7月份調(diào)查上海社保資金案之后，根據(jù)巡視組提供的線索和進(jìn)一步的調(diào)查向中央報(bào)告以后，由中央決定對他立案檢查的。任何國家高層干部腐敗都是治理難點(diǎn)，中國也是一樣，“當(dāng)前中國并沒有有效的權(quán)力制約機(jī)制，黨的一元領(lǐng)導(dǎo)理念往往異化為黨委通吃和一把手領(lǐng)導(dǎo)”〔11〕。由于權(quán)力過分集中很容易出現(xiàn)腐敗問題。一般而言，靠同體監(jiān)督無以解決高層尤其是“一把手”腐敗問題，而我們黨能以巨大的政治勇氣拿下高官，既源于其自我革命的精神，還源于巡視監(jiān)督的力量。因?yàn)檠惨曋贫瓤梢暈橐环N異體監(jiān)督，而且具有自上而下的富有力度和權(quán)威性的監(jiān)督向度，有利于發(fā)現(xiàn)問題、揪出中高級腐敗分子。但是，由于我們黨既往巡視工作只停留于國家與省兩級，省級以下的巡察制度還沒有普及和推進(jìn)，造成巡視對象不能完全覆蓋到基層，進(jìn)而出現(xiàn)基層監(jiān)管的空檔，腐敗的落勢化傾向、小官大貪問題比較突出。如何將巡視工作貫徹到基層，除了強(qiáng)化黨的中央與省級巡視之外，還應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)市縣級巡察制度的建立與完善，在此基礎(chǔ)上推動巡視與巡察工作的聯(lián)動體制與機(jī)制。

可見，十八大之前巡視制度建設(shè)雖然積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，也取得了世人皆知的成績。但是，中國共產(chǎn)黨巡視制度建設(shè)科學(xué)化的路還很長，無論是巡視制度體系還是制度體系的執(zhí)行都存在較大的提升空間。如何在既往巡視制度建設(shè)成績的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提升巡視制度建設(shè)科學(xué)化水平，不僅是既往巡視制度本身不盡完善、巡視工作仍存在提升空間的必然要求，而且是時代發(fā)展變化導(dǎo)致的新實(shí)踐與新問題出現(xiàn)的必然選擇。正如十九屆四中全會指出的，中國共產(chǎn)黨制度跟進(jìn)與創(chuàng)新應(yīng)“健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督嚴(yán)肅性、協(xié)同性、有效性”〔12〕。中國共產(chǎn)黨只有著眼于黨內(nèi)監(jiān)督的基本規(guī)律，立足時代與實(shí)踐，從既往巡視制度建設(shè)中汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，才能更好更快地推進(jìn)巡視工作發(fā)展和不斷提升巡視工作成效。

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〔12〕中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定〔N〕.人民日報(bào)，2019-11-06.

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