協(xié)同治理、技術(shù)創(chuàng)新與智慧防疫

史晨 馬亮

〔摘要〕

基于協(xié)同治理和技術(shù)創(chuàng)新理論，以杭州市開發(fā)并在全國推廣的健康碼為例，本文對疫情防控如何實(shí)現(xiàn)智慧治理進(jìn)行了案例研究。我們將健康碼的技術(shù)創(chuàng)新分為開發(fā)、成熟和擴(kuò)散三個階段，并同各個階段的關(guān)鍵參與者進(jìn)行深度訪談，對協(xié)同技術(shù)創(chuàng)新的發(fā)展過程進(jìn)行了深描和過程追蹤。研究發(fā)現(xiàn)，健康碼的技術(shù)創(chuàng)新同地方政府、基層組織和各類企業(yè)共同構(gòu)成的數(shù)字治理生態(tài)系統(tǒng)密不可分，而治理理念、支撐條件和組織能力則使其得以成功。在應(yīng)急管理的狀況下，諸如健康碼這樣的政府創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)。這是疫情防控的緊迫需要所倒逼出來的，即問題驅(qū)動的創(chuàng)新。即使問題很大，解決問題的突破口不一定要同樣大，高性價比、敏捷而且短期見效的應(yīng)急管理是有可能的。這給智慧城市等數(shù)字政府項(xiàng)目提供了啟示。對健康碼的案例分析仍然是初步的，我們期待未來研究可以繼續(xù)對健康碼及類似政府創(chuàng)新案例進(jìn)行深入研究。

〔關(guān)鍵詞〕

應(yīng)急管理;新冠肺炎;健康碼;數(shù)字治理;智慧城市;政府創(chuàng)新

〔中圖分類號〕D669.4〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2020）04-0107-10

一、引言

2019年底，新型冠狀病毒感染的肺炎（新冠肺炎）在武漢爆發(fā)，在2020年初擴(kuò)散到全國并席卷全球。全國各地都加強(qiáng)了傳染病疫情防控，并在春節(jié)假期后盡快復(fù)工復(fù)產(chǎn)。除了“管制”壓倒一切的湖北疫區(qū)，其他地區(qū)普遍面臨“流動治理”的兩難，即在疫情防控的同時平衡正常的人口流動和復(fù)工復(fù)產(chǎn)?！?〕這意味著各級地方政府和基層組織要精確確定人員和企業(yè)的風(fēng)險狀況，并能夠使相關(guān)信息在不同地區(qū)、不同層級和不同部門之間共享共用。

同2003年非典疫情相比，得益于大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、人工智能等新興技術(shù)的快速發(fā)展和廣泛普及，新冠肺炎的疫情防控表現(xiàn)出了顯著差別〔2〕。中國采取了“全社會、全政府”的防控措施，而這需要多方面的技術(shù)支持〔3〕。但是，技術(shù)創(chuàng)新要想支撐現(xiàn)代應(yīng)急管理，需要快速響應(yīng)新需求，便于部署推廣，并在使用過程中保持彈性。在此次疫情防控中，以“智慧城市”為代表的大型數(shù)字治理項(xiàng)目普遍表現(xiàn)不佳，未能有效實(shí)現(xiàn)“平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換”。與之相比，“健康碼”這一自下而上的微創(chuàng)新卻發(fā)揮了巨大作用。

在疫情防控初期，各地政府部門和基層組織普遍采取手工操作和人海戰(zhàn)術(shù)，對流動的人口和復(fù)工復(fù)產(chǎn)的企業(yè)進(jìn)行層層審批和逐級上報。這使基層組織陷入“表?！敝?，基層干部淪為“表哥”“表姐”，不得不應(yīng)付來自各個上級部門的信息報送任務(wù)。由于不同層級、地區(qū)和部門之間的數(shù)據(jù)不共享和信息不對稱，致使正常的健康人員無法流動，合規(guī)的企業(yè)難以復(fù)工復(fù)產(chǎn)，也為基層工作制造了大量麻煩。

健康碼是一項(xiàng)可以搭載在智能手機(jī)客戶端（如微信或支付寶）上的小程序，個人可以實(shí)名認(rèn)證并填報健康狀況。平臺端通過與手機(jī)漫游軌跡、密切接觸人員等相關(guān)數(shù)據(jù)比對，可以對個人自主填報的信息進(jìn)行校驗(yàn)，精準(zhǔn)、動態(tài)地管理人員信息。健康人員可以憑借健康碼作為身份識別系統(tǒng)，在適用地區(qū)“亮碼通行”。基于健康碼還可以開發(fā)企業(yè)復(fù)工管理系統(tǒng)和地區(qū)間數(shù)據(jù)互認(rèn)，對企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)情況和跨區(qū)域人員流動進(jìn)行動態(tài)精準(zhǔn)管理。

全國使用最廣的一套健康碼由阿里巴巴提供支撐，最早在2020年2月初杭州市余杭區(qū)出現(xiàn)，并很快擴(kuò)散到全省和全國。哪些因素支撐了杭州市率先一批開發(fā)出健康碼？為什么健康碼可以如此快速地擴(kuò)散，并在保障居民出行和企業(yè)復(fù)工上發(fā)揮巨大作用？這些問題對于我們理解應(yīng)急管理中的技術(shù)創(chuàng)新和協(xié)同治理有重要意義，但現(xiàn)有關(guān)注大都限于新聞報道層面，尚缺乏深入的研究。針對這些問題，本文結(jié)合協(xié)同治理、政府創(chuàng)新等理論，基于一手深度訪談數(shù)據(jù)和二手公開新聞資料，回溯了“阿里健康碼”從萌芽、成熟到擴(kuò)散的全過程，并還原了基層、大小企業(yè)和政府部門在其中扮演的不同角色。

本文發(fā)現(xiàn)，健康碼的成功同地方政府、基層組織和企業(yè)生態(tài)三者之間的協(xié)同治理密不可分。技術(shù)創(chuàng)新支撐下的跨部門協(xié)同，可以解釋健康碼的創(chuàng)新模式為何能如此敏捷并快速擴(kuò)散，還能反映不同地區(qū)從治理理念、支撐條件到組織能力的不同特點(diǎn)。最后，本文反思了智慧城市等傳統(tǒng)數(shù)字政府項(xiàng)目建設(shè)的模式，并歸納了其他城市今后應(yīng)對類似挑戰(zhàn)可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

二、理論框架

（一）協(xié)同治理與政府技術(shù)創(chuàng)新

健康碼是一項(xiàng)典型的政府啟動和企業(yè)主導(dǎo)的技術(shù)創(chuàng)新，因此協(xié)同治理和政府技術(shù)創(chuàng)新的相關(guān)理論同本文有關(guān)。政府創(chuàng)新指政府采用了新的理念、服務(wù)、技術(shù)、管理、治理等創(chuàng)新，是提升政府績效的關(guān)鍵途徑之一。〔4〕政府創(chuàng)新包括許多類型，如可以分為管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新、組織創(chuàng)新、治理創(chuàng)新等?！?〕最近的研究基于公共價值和合作視角，將公共服務(wù)創(chuàng)新從兩個維度進(jìn)行分類，包括創(chuàng)新的焦點(diǎn)（戰(zhàn)略、能力和運(yùn)營）和創(chuàng)新的位置（內(nèi)部和外部），進(jìn)而分為六類創(chuàng)新：使命創(chuàng)新、政策創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、合作伙伴創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新和公民創(chuàng)新?！?〕

在有關(guān)政府創(chuàng)新的研究中，會對其各個階段進(jìn)行考察，如產(chǎn)生、采用、實(shí)施和擴(kuò)散等。政府創(chuàng)新包括從0到1的產(chǎn)生和從1到N的采用和擴(kuò)散兩個方面，而多數(shù)研究關(guān)注后者，對于政府創(chuàng)新從何而來和如何創(chuàng)新的缺乏深入研究。從1到N的采用和擴(kuò)散包括兩個方面，一方面是技術(shù)創(chuàng)新的不斷迭代而產(chǎn)生的不同版本（如1.0版和2.0版），另一方面是技術(shù)創(chuàng)新從原創(chuàng)者擴(kuò)散到其他采用者。本文重點(diǎn)關(guān)注政府創(chuàng)新的前端，也即創(chuàng)意的構(gòu)思和創(chuàng)新的研發(fā)兩個階段，并簡要探討其初期應(yīng)用和擴(kuò)散問題。

健康碼的核心是政府提議而企業(yè)研發(fā)的技術(shù)創(chuàng)新，其信息來源包括公民登記、企業(yè)填報和第三方數(shù)據(jù)，而服務(wù)對象則主要是政府部門、基層組織、企業(yè)和公民。參與健康碼的研發(fā)和推廣的企業(yè)既有初創(chuàng)的中小科技企業(yè)，也有阿里巴巴這樣大規(guī)模的平臺型互聯(lián)網(wǎng)公司，二者發(fā)揮的作用是不同的。政府部門既要同各類企業(yè)合作創(chuàng)新，也要在健康碼的推廣過程中獲得公民和企業(yè)的配合。因此，我們可以將健康碼視為合作創(chuàng)新，這類似于“互聯(lián)網(wǎng)+城市服務(wù)”，是基于企業(yè)技術(shù)平臺的政府應(yīng)用?！?〕〔8〕

健康碼背后政府、基層組織、企業(yè)和公民之間的合作至關(guān)重要，而這可以視為協(xié)同治理（collaborative governance）。協(xié)同治理指政府、非營利組織、企業(yè)、公民等利益相關(guān)者之間為了達(dá)到共同目的而建立的合作機(jī)制，如府際關(guān)系、跨部門合作、公私部門伙伴關(guān)系等都可以視為其表現(xiàn)?！?〕在協(xié)同治理的“黑箱”中包括許多不可或缺的要素，如治理、管理、組織自主、相互依賴和規(guī)范等?！?0〕基于協(xié)同治理和政府創(chuàng)新理論，可以幫助我們考察健康碼的創(chuàng)新受到哪些因素影響，其背后的合作又受到哪些因素驅(qū)動。

（二）應(yīng)急管理與技術(shù)創(chuàng)新

應(yīng)急管理對技術(shù)創(chuàng)新提出了不同的要求，首先是時間和資源上的壓力。智慧城市等大型項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)“頂層設(shè)計”，于是需要相當(dāng)長一段時間的規(guī)劃。傳統(tǒng)的假設(shè)是如果問題是復(fù)雜而且相互交織的，那么一定得有“系統(tǒng)性的全面解決方案”。比如，2011年武漢的智慧城市總體規(guī)劃耗時一年完成，共計20卷200余萬字，闡述了交通、警務(wù)、醫(yī)療等應(yīng)用場景的方方面面①。

不同于常態(tài)下面對的已知情景和確定問題，應(yīng)急管理不可能有這么長的時間去做鋪墊和準(zhǔn)備，而且一定是有新情況不明確或者新問題解決不了。此時，原先大型系統(tǒng)反應(yīng)遲緩，無法支撐基層的問題解決。比如，這些大型系統(tǒng)未能迅速響應(yīng)社區(qū)一線的需求，各種信息很多還是手工填表錄入再上傳，在疫情防控時成為“偽信息化”。反而是健康碼這樣自下而上的創(chuàng)新，響應(yīng)迅速、投入少、見效快、能快速復(fù)制并不斷靈活調(diào)整。

更進(jìn)一步的，傳統(tǒng)應(yīng)急管理的很多概念，還是借鑒于軍事思維。對于有限時間內(nèi)的局部災(zāi)害，可以實(shí)施“封城”這樣的極端措施。但在越來越無法中斷流動的時代，更多地區(qū)“一刀切”的管理代價過于高昂。技術(shù)創(chuàng)新讓現(xiàn)代應(yīng)急管理有了“平衡”多個目標(biāo)的可能（既要控制疫情，又要保證復(fù)產(chǎn)復(fù)工），并且提出了新的業(yè)務(wù)邏輯（需要打通公安、交通、醫(yī)院、社區(qū)等多個場景）。健康碼就是響應(yīng)這些新問題的創(chuàng)新，它的本質(zhì)不是管制性的“填表抗疫”，而是服務(wù)性的“電子路條”。

由此可見，常態(tài)下的傳統(tǒng)治理和應(yīng)急時的協(xié)同治理，背后有不同的治理理念、支撐條件和組織能力（如表1所示）。傳統(tǒng)治理下的智慧城市是自上向下的，服務(wù)于上層領(lǐng)導(dǎo)的決策，并強(qiáng)調(diào)前沿技術(shù)和大投入。而協(xié)同治理下的智慧抗疫則是自下而上的，致力于解決基層問題，并強(qiáng)調(diào)適宜技術(shù)和性價比。

三、數(shù)據(jù)與方法

（一）案例選取與數(shù)據(jù)來源

健康碼作為一項(xiàng)自下而上的創(chuàng)新，在全國很多地方都有獨(dú)立萌發(fā)的案例。我們選取最早一批起源、擴(kuò)散最快而且覆蓋最廣的“阿里健康碼”作為代表性案例。與此同時，我們也將其同以智慧城市代表的常態(tài)化數(shù)字治理模式進(jìn)行對照，并同北京、成都等其他地區(qū)的健康碼進(jìn)行比較。

我們選取的相關(guān)訪談對象，包括基層政府實(shí)際參與抗疫的一線人員、創(chuàng)新源頭的中小企業(yè)、阿里巴巴的工程師和政府事務(wù)代表以及大數(shù)據(jù)管理局等政府主管部門的代表。我們聯(lián)系時均聲明了身份，但是在進(jìn)行焦點(diǎn)訪談時聲明了以個人身份進(jìn)行學(xué)術(shù)研究，不代表作者的所在機(jī)構(gòu)。

在訪談中我們使用了開放式和封閉式問題相組合的方式，主題是預(yù)先選擇的，圍繞創(chuàng)新的時間線、其中關(guān)鍵的角色等進(jìn)行探討。但是，實(shí)際訪談的問題不是封閉的，特別是在涉及大公司和政府角色的時候。這可以更加全面地還原健康碼是如何構(gòu)思、開發(fā)和推廣的，并為理解其背后的協(xié)同治理和技術(shù)創(chuàng)新提供線索。

除了深度訪談，我們還搜索了與健康碼相關(guān)的新聞報道。由于健康碼取得了巨大成功，相關(guān)媒體報道較多，一些記者也對開發(fā)團(tuán)隊(duì)進(jìn)行了采訪，為我們還原過程提供了佐證材料。

（二）案例追蹤

本文采取個案研究中的過程追蹤法，對案例從“余杭綠碼”到“杭州健康碼”“浙江健康碼”直至走向全國的過程進(jìn)行深描，并提煉可以解釋案例的理論框架〔11〕。

因?yàn)檫@一創(chuàng)新成功后可見的落點(diǎn)是大企業(yè)和市一級政府，基層在科層制的隱性規(guī)則下傾向于淡化自身角色。初創(chuàng)企業(yè)更無法取得大企業(yè)一樣的曝光度，只使用公開報道會產(chǎn)生嚴(yán)重的偏誤。所以我們將深度訪談和新聞報道的數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總，回溯其從萌芽、開發(fā)、成熟到擴(kuò)散的全過程。與此同時，我們對其中發(fā)揮作用的各個主體進(jìn)行編碼，并對其所發(fā)揮的具體作用進(jìn)行分析。最后，基于這些質(zhì)性分析，我們提煉了對健康碼的開發(fā)和推廣具有重要影響的治理理念、支撐條件和組織能力三個要素。

四、案例分析結(jié)果

（一）健康碼的誕生和發(fā)展

雖然新冠肺炎在2019年12月被發(fā)現(xiàn)，但是直到2020年1月20日鐘南山院士證實(shí)“人傳人”后才受到高度關(guān)注。浙江省是湖北省以外新冠肺炎的“重災(zāi)區(qū)”，這同大量在湖北的浙江商人春節(jié)期間返鄉(xiāng)過年有關(guān)。1月23日，浙江省在全國第一個啟動了重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)。2月3日，為了阻斷人員流動而誘發(fā)的疫情擴(kuò)散，杭州市余杭區(qū)率先實(shí)施了小區(qū)封閉管理。2月4日，杭州市發(fā)布通告，進(jìn)行有序的封閉式管理。

我們可以將健康碼的技術(shù)創(chuàng)新分為三個階段：萌發(fā)、成熟和擴(kuò)散（如圖1所示）。在我們的訪談中，受訪者普遍將2月4日視為健康碼開發(fā)帶有分水嶺意義的一天。這一天所發(fā)生的事情可以說是“驚險一跳”，可以視為歷史制度主義所謂的“關(guān)鍵時刻”（critical junctures）〔12〕。在這一天之內(nèi)，余杭區(qū)政府密集召開了一系列從研究到部署的會議，實(shí)現(xiàn)了從“填報表”到“通行碼”的跨越，標(biāo)志著這一創(chuàng)新的誕生。

1. 健康碼的萌發(fā)

當(dāng)時和全國其他地區(qū)一樣，余杭區(qū)采取的防疫管理方法是卡口人員管控，填寫紙質(zhì)表格，然后逐級匯總?；鶎犹畋淼膲毫捅憷男枨蠓从车搅藚^(qū)里，根據(jù)公開報道，在2月4日當(dāng)天下午的部署會議上，余杭區(qū)政府明確提出要建設(shè)一套數(shù)字化方案，強(qiáng)調(diào)“全人群覆蓋、全流程掌辦、全領(lǐng)域聯(lián)防” ①。

我們的訪談發(fā)現(xiàn)，當(dāng)天上午的研究會議更能揭示當(dāng)?shù)氐闹卫硭悸?。余杭區(qū)領(lǐng)導(dǎo)受到“鄭州發(fā)布”微信公眾號②的啟發(fā)，提出能否做一個在線表單系統(tǒng)，用于追蹤外來流動人口的分布，并“作為后續(xù)決策的依據(jù)”。除了要對來自湖北的人員進(jìn)行嚴(yán)防嚴(yán)控，針對其他省內(nèi)城市人員能否實(shí)現(xiàn)“一城一策”？會議安排余杭區(qū)數(shù)據(jù)資源管理局和區(qū)政法委研究，并組織了開發(fā)專班?！叭绻陥髷?shù)據(jù)經(jīng)過審核是真實(shí)的，能否作為電子通行證在全市范圍內(nèi)通用？”圍繞這一想法，會商過程中提出了“紅黃綠”三色、“綠碼通行”的管理模式，這一標(biāo)志后來也為全國其他健康碼所效仿。

2月4日晚上，余杭區(qū)組建了10人協(xié)同開發(fā)團(tuán)隊(duì)，技術(shù)團(tuán)隊(duì)除了有媒體報道的阿里巴巴，其實(shí)還有當(dāng)?shù)匾患倚⌒涂萍计髽I(yè)“碼全科技”。在12小時后，也即2月5日凌晨5點(diǎn)，碼全科技的方案勝出，這就是“余杭綠碼”的原型——一個帶有初步審核功能的移動端H5網(wǎng)頁。通過自主申報個人及行程信息，可以取代傳統(tǒng)紙質(zhì)證明和現(xiàn)場信息登記;同時還可以在后臺數(shù)據(jù)庫中進(jìn)行真實(shí)性審核，判定有無疫區(qū)和高危人員接觸史。自此“余杭綠碼”也成為了一個真正意義上的治理創(chuàng)新，并上報杭州市與浙江省政府。

2. 健康碼的成熟

在此之后，健康碼進(jìn)入第二階段即創(chuàng)新的成熟期。2月7日凌晨2點(diǎn)，杭州市政府發(fā)布《關(guān)于杭州企業(yè)嚴(yán)格疫情防控有序推進(jìn)復(fù)工的通知》，提出自2月10日起實(shí)行有序復(fù)工，并要建立全市統(tǒng)一的“企業(yè)員工健康碼”平臺。2月7日晚上9點(diǎn)半，在杭州市“企業(yè)員工健康碼”數(shù)字平臺的框架下，“余杭綠碼”正式發(fā)布并上線運(yùn)行。

截至2月8日晚上9點(diǎn)半，“余杭綠碼”注冊用戶數(shù)33.5萬，完成信息錄人數(shù)26.9萬，24小時用戶訪問量突破5564萬次。《2018年杭州市余杭區(qū)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至年末全區(qū)戶籍人口109.86萬人，而健康碼在一天之內(nèi)就覆蓋了三分之一的人口。這一階段的核心考驗(yàn)在于解決訪問壓力和后臺審核效率，開始“進(jìn)入不斷加服務(wù)器死扛”的時期，包括區(qū)委書記在內(nèi)，各方在“一個年薪上千萬的釘釘群”內(nèi)協(xié)作創(chuàng)新①。這時，阿里巴巴發(fā)揮了技術(shù)賦能作用，幫助修改此前碼全科技的開發(fā)架構(gòu)并改善性能，派出的30多人團(tuán)隊(duì)中包括了最優(yōu)秀的架構(gòu)師和程序員。

2月10日，余杭區(qū)各卡口開始啟用“余杭綠碼”，并且在阿里巴巴的平臺（“支付寶”和“釘釘”）上線，人們可以亮碼通行。杭州在春節(jié)期間連續(xù)運(yùn)營和第一批復(fù)工復(fù)產(chǎn)的1462家企業(yè)，其員工都需要在“釘釘”企業(yè)復(fù)工平臺上申請個人健康碼。2月11日，“杭州健康碼”在支付寶上線，其開發(fā)團(tuán)隊(duì)除了阿里巴巴，余杭區(qū)數(shù)管局的角色由杭州市數(shù)管局承擔(dān)。在“余杭綠碼”的基礎(chǔ)上，它實(shí)現(xiàn)了跨不同數(shù)據(jù)庫的自動審核，使用體驗(yàn)、審核速度、響應(yīng)性能都有了顯著提升。與此同時，它還加入了申訴機(jī)制，這標(biāo)志著這一創(chuàng)新的基本成熟。

3. 健康碼的擴(kuò)散

在健康碼萌發(fā)和成熟之后，它進(jìn)入到第三個階段，即在全省乃至全國的擴(kuò)散。2月12日，在“健康碼”從區(qū)級到市級完成驗(yàn)證的基礎(chǔ)上，浙江省政府宣布由省大數(shù)據(jù)管理局牽頭，在全省推行健康碼。

2月17日，浙江省11個地級市均已在“浙里辦”APP和支付寶上線健康碼，成為全國首個健康碼全覆蓋的省份。余杭區(qū)成為杭州市復(fù)工最快的區(qū)，而浙江省的復(fù)工率又顯著高于全國平均水平，背后同健康碼的全覆蓋不無關(guān)系。

與此同時，健康碼在全國的擴(kuò)散速度也在加快。2月24日，阿里“健康碼”已在全國近200個城市上線。2月25日，全國復(fù)工率領(lǐng)先的18個省份中，有八成開通了健康碼。3月2日，全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺防疫健康信息碼在支付寶小程序上線，標(biāo)志著這個創(chuàng)新正式走向全國。②

（二）健康碼背后的驅(qū)動因素

為什么健康碼能在杭州這樣的地區(qū)萌發(fā)？如果基本原理和技術(shù)邏輯并不復(fù)雜，為什么其他地方?jīng)]有能將健康碼產(chǎn)品化？在健康碼的擴(kuò)散過程中，為什么有些地方做不下去，有些卻能很快擴(kuò)散全??？健康碼有效地支撐了應(yīng)急情況下的協(xié)同治理，我們從中可以歸納三個要素，它們與常態(tài)下社會治理的智慧城市項(xiàng)目形成了鮮明的對照，還能對解釋不同地區(qū)健康碼的差異提供啟發(fā)。

1. 治理理念

對于協(xié)同治理下的智慧防疫而言，第一要素是治理理念。與智慧城市項(xiàng)目不同，健康碼并不是人們常說的“技術(shù)驅(qū)動”，而是“理念驅(qū)動”下的產(chǎn)物。即使在后期，其所用到的也都是商業(yè)上的成熟技術(shù)，并沒有智慧城市項(xiàng)目書中常見的前沿概念;相反，作為出發(fā)點(diǎn)的治理理念卻有很大的不同。

以智慧城市為代表的大型工程項(xiàng)目，反映的是常態(tài)下傳統(tǒng)社會治理的觀念。它們面向常態(tài)下的靜態(tài)管控，假設(shè)應(yīng)用場景都是已知的，強(qiáng)調(diào)自上而下的完備設(shè)計。2018年，阿里云成功競得“余杭城市大腦二期·社會治理項(xiàng)目”，項(xiàng)目總額1.11億。但其實(shí)“余杭綠碼”的開發(fā)并沒有在這個項(xiàng)目的基礎(chǔ)上進(jìn)行，甚至連系統(tǒng)都沒有部署在地方建設(shè)的政務(wù)云上。

健康碼所反映的理念，面向的是流動的治理，解決的是突然出現(xiàn)的新挑戰(zhàn)，強(qiáng)調(diào)自下而上的敏捷響應(yīng)。健康碼的需求來源于基層，在區(qū)一級層面一天內(nèi)就完成了從研究到部署的討論，并沒有進(jìn)行冗長的專家論證和頂層設(shè)計。雖然在新聞報道的口徑中，“余杭綠碼”是在“杭州企業(yè)員工健康碼數(shù)字平臺”的框架下“先期試點(diǎn)”。但是復(fù)盤實(shí)際的時間線，是余杭區(qū)先解決現(xiàn)實(shí)問題，然后才自下而上報送納入杭州市框架的。在這個過程中，杭州市領(lǐng)導(dǎo)曾感嘆：“怎么市大數(shù)據(jù)局沒有做出來，而是區(qū)里先做出來？”支撐原型開發(fā)的初創(chuàng)企業(yè)，開發(fā)團(tuán)隊(duì)只有3個人;除去云服務(wù)器采購，開發(fā)費(fèi)用不到50萬。甚至由于事態(tài)緊急，合同流程都在系統(tǒng)上線后才開始走的。

即使作為當(dāng)時杭州市疫情最嚴(yán)重的一個區(qū)，余杭區(qū)考慮的也不只是“管控”這一個維度。如何在控制疫情傳播的同時，便利化居民日常出行和企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)，這提出了原先智慧城市系統(tǒng)中沒有的業(yè)務(wù)場景。如何在人員流動而不是封城的前提下，實(shí)現(xiàn)不同來源地“一城一策”的精準(zhǔn)治理，這些需求是對技術(shù)創(chuàng)新最直接的拉動。健康碼上線之后，余杭區(qū)也成為杭州市復(fù)工最快的區(qū)。作為對比，盡管北京第一時間就把基層治理動員起來，各種科技公司的支持生態(tài)也不可謂不強(qiáng)，但是類似健康碼這樣便利化的技術(shù)手段卻沒有率先誕生，北京市推動的“健康寶”直到3月1日才上線①，比杭州市晚了近一個月。

2. 支撐條件

對于協(xié)同治理下的智慧防疫，第二個要素是支撐條件，即需要有大小企業(yè)良好配合的生態(tài)系統(tǒng)。不同于“電子表單”等其他信息化的微創(chuàng)新，“健康碼”對自主申報的信息會進(jìn)行真實(shí)性核驗(yàn)。只有在這個基礎(chǔ)上，把信息“表”變成通行“碼”的便利化措施才是有意義的，而這是需要企業(yè)來開發(fā)實(shí)現(xiàn)的。

余杭區(qū)是阿里巴巴的納稅所在地，余杭區(qū)領(lǐng)導(dǎo)可以第一時間聯(lián)系“釘釘”的負(fù)責(zé)人。雖然可以隨時調(diào)動大企業(yè)，但是余杭區(qū)政府并沒有排斥中小企業(yè)，此前一直通過社會治理項(xiàng)目與初創(chuàng)企業(yè)保持著密切合作，從而涵養(yǎng)了一個均衡的科技企業(yè)生態(tài)。

小企業(yè)的優(yōu)勢在于理解一線的業(yè)務(wù)需求，通過長期和基層組織的合作，對社會治理中業(yè)務(wù)邏輯和應(yīng)用角色更加熟悉?！吧鐓^(qū)的卡口和基層的網(wǎng)格員是怎么工作的，我們的需求一說他就明白?！蓖ㄟ^訪談我們還原了原型開發(fā)的12個小時，與公開報道中對大企業(yè)的強(qiáng)調(diào)不同，阿里巴巴團(tuán)隊(duì)和碼全科技是同時進(jìn)場的，而且余杭區(qū)政府選中的是碼全科技開發(fā)的原型。

大企業(yè)人力成本更貴，對具體業(yè)務(wù)情境理解往往不如專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的小企業(yè)，優(yōu)勢更多體現(xiàn)在賦能加速。正是依靠支付寶平臺用戶數(shù)據(jù)的積累，從“杭州健康碼”開始不再需要手工填寫姓名、身份證號和手機(jī)號碼等數(shù)據(jù)，也不需要逐條申報最近14天的行程，這大大便利了用戶，也增強(qiáng)了數(shù)據(jù)的可信度。而阿里巴巴的充沛云計算資源，也支撐了健康碼千萬級的并發(fā)訪問。

特別是應(yīng)急治理下的技術(shù)創(chuàng)新必須穩(wěn)定、高效，而支撐健康碼走過這一關(guān)的，是平臺企業(yè)強(qiáng)大的中臺能力。在“余杭綠碼”的階段，數(shù)據(jù)的真實(shí)性檢驗(yàn)需要橫跨不同的數(shù)據(jù)庫，這個過程是由人工導(dǎo)出后再導(dǎo)入的，審核也需要相當(dāng)長的時間。所以申報后第一時間得到的，是一個尚未驗(yàn)證的“灰碼”，需要等待后臺完成判定后才能“轉(zhuǎn)綠”。但是，在“杭州健康碼”的階段，阿里巴巴為政府?dāng)?shù)據(jù)的跨庫自動碰撞提供了云計算支持，基本可以實(shí)現(xiàn)實(shí)時審核并亮出健康碼的顏色。

3. 組織能力

對于協(xié)同治理下的智慧防疫來說，第三個要素是組織的能力。常態(tài)下的傳統(tǒng)社會治理是基于科層制的，強(qiáng)調(diào)自上而下的政策執(zhí)行。在協(xié)同治理下的智慧防疫則更加重視網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系，強(qiáng)調(diào)跨部門的協(xié)同并打破組織間壁壘。這種組織能力，在健康碼走向成熟和擴(kuò)散的過程中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。其中最明顯的體現(xiàn)，就是浙江省此前機(jī)構(gòu)改革中設(shè)立，覆蓋省市區(qū)三級的數(shù)據(jù)資源管理局。

在余杭區(qū)成立的“開發(fā)專班”中，除了政法委等關(guān)鍵機(jī)構(gòu)，技術(shù)牽頭單位就是余杭區(qū)數(shù)據(jù)資源管理局。作為一個剛成立一年的正處級單位，在其總共20多人的編制中，就引進(jìn)了多名擁有北京大學(xué)、清華大學(xué)、法國高校的碩士和博士學(xué)位的人才。當(dāng)然技術(shù)之外，智慧防疫的瓶頸更多在于數(shù)據(jù)打通，這更需要一個協(xié)調(diào)的樞紐〔13〕。一位受訪者指出，原先余杭區(qū)智慧城市項(xiàng)目中，公安口雖然做過流動人口數(shù)據(jù)庫，“但這次填報才發(fā)現(xiàn)好多人在原先的庫里沒有”。于是找過來，對借助健康碼“合作很感興趣”①。

區(qū)一級的“余杭綠碼”只能調(diào)用有限的交通行程信息，相比之下通過市一級的協(xié)調(diào)，“杭州健康碼”可以調(diào)用三大電信運(yùn)營商的漫游數(shù)據(jù)，從而判斷人員是否經(jīng)過疫區(qū)或在其他高風(fēng)險區(qū)域逗留。這是一個飛躍，大大豐富了人員的數(shù)據(jù)畫像，簡單的升級卻符合流行病學(xué)最核心的規(guī)律。杭州市數(shù)據(jù)資源管理局還通過與相關(guān)業(yè)務(wù)部門的協(xié)同，貫穿了其他幾個原先分割的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，包括衛(wèi)健委掌握的確診和疑似病例、交通口掌握的密切接觸范圍、公安口掌握的流動人口數(shù)據(jù)等。②

健康碼的申訴和救濟(jì)功能，也是在市一級的“杭州健康碼”才加入的，這同樣考驗(yàn)政府的組織能力。什么情況下紅碼隔離、什么情況下綠碼通行這樣的判定邏輯，直接影響當(dāng)事人利益，本質(zhì)上已經(jīng)屬于一種公共政策，需要政府遵循正當(dāng)程序才能科學(xué)制定。沒有智能手機(jī)的群體怎么辦？如果老年人通過子女的手機(jī)代為申請，應(yīng)該如何正確標(biāo)記行程？這些問題不斷涌現(xiàn)，都需要快速完成從基層到上級、從部門到部門的協(xié)調(diào)。數(shù)據(jù)的隱私和安全是關(guān)乎治理合法性的另一個重要問題，大部分有基礎(chǔ)能力的地級市政府都履行了責(zé)任，要求健康碼系統(tǒng)部署在政務(wù)云而不是企業(yè)的公有云上。

健康碼的開發(fā)需要有牽頭機(jī)構(gòu)，如大數(shù)據(jù)局，但是協(xié)同仍然是核心，而不是重新樹立“只有我說了算”的機(jī)構(gòu)。從“余杭綠碼”升級為“杭州健康碼”用時4天，接下來一周內(nèi)實(shí)現(xiàn)了全省覆蓋，浙江其他城市政府順應(yīng)了這一技術(shù)擴(kuò)散，更多把精力集中于協(xié)調(diào)并匹配治理政策。與之形成對照的是，成都市有很好的智慧城市建設(shè)基礎(chǔ)，也有中電科這樣有實(shí)力的大企業(yè)。但是，在其組織架構(gòu)中“成都市網(wǎng)絡(luò)理政中心”非常強(qiáng)勢，強(qiáng)調(diào)必須在“統(tǒng)一”平臺上線，不同意各業(yè)務(wù)條線“重復(fù)”開發(fā)。盡管2月初成都高新區(qū)也出現(xiàn)了類似余杭的創(chuàng)新，但市一級的“天府健康碼”直到2月21日才完成上線。③

五、結(jié)論

（一）研究啟示

本文對健康碼的開發(fā)、成熟與擴(kuò)散進(jìn)行了過程追蹤，并考察了其背后的關(guān)鍵因素，這包括治理理念、支撐條件和組織能力等因素。本文的研究顯示，健康碼代表了一種不同于智慧城市的數(shù)字政府建設(shè)模式，并揭示了應(yīng)急管理時期的技術(shù)創(chuàng)新和協(xié)同治理需要采取不同模式。在治理理念方面，政府部門永遠(yuǎn)都會有不可預(yù)見的挑戰(zhàn)，而多目標(biāo)的平衡越來越重要，這需要將企業(yè)、基層組織等各方利益相關(guān)者都納入?yún)f(xié)同治理的伙伴之中。在支撐條件方面，我們發(fā)現(xiàn)健康碼這樣的技術(shù)創(chuàng)新需要有大小企業(yè)相互配合的均衡創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，從而使各類企業(yè)能夠優(yōu)勢互補(bǔ)和共同發(fā)展。在組織能力方面，我們發(fā)現(xiàn)如果政府主導(dǎo)技術(shù)路線選擇等決策，可能既慢又不準(zhǔn)。相對來說，政府部門應(yīng)強(qiáng)化組織能力，通過大數(shù)據(jù)管理局等“樞紐型機(jī)構(gòu)”來增進(jìn)跨部門數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同。

本研究表明，類似健康碼這樣的技術(shù)創(chuàng)新既有先天優(yōu)勢，也有后天條件。杭州市擁有阿里巴巴及其帶動的一大批科技創(chuàng)新型企業(yè)，這使當(dāng)?shù)卣軌蚋斓貏訂T并獲得企業(yè)支持，并維持較好的政商關(guān)系?！白疃嗯芤淮巍备母锖统鞘写竽X等數(shù)字政府建設(shè)項(xiàng)目為不同層級、地區(qū)、部門和系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)共享奠定了基礎(chǔ)，使健康碼可以一經(jīng)上線就能快速部署。浙江省的疫情防控壓力較大，復(fù)工復(fù)產(chǎn)需求緊迫，這些問題倒逼當(dāng)?shù)卣仨毾朕k法解決，并在這個過程中體現(xiàn)出諸多協(xié)同治理的理念。

在健康碼的開發(fā)過程中，治理理念、支撐條件和組織能力三者缺一不可，并形成了一個相互強(qiáng)化的良性循環(huán)。反之，一些地區(qū)在上述三個方面存在不足，使良性循環(huán)無法運(yùn)轉(zhuǎn)起來，也使健康碼這樣的技術(shù)創(chuàng)新難以出現(xiàn)或可持續(xù)推進(jìn)。地方政府部門特別是基層組織能夠敏銳地感知和發(fā)現(xiàn)問題，并為企業(yè)開發(fā)和技術(shù)創(chuàng)新提出需求。小企業(yè)跑得快，能夠在研發(fā)階段根據(jù)一線反饋快速迭代;大企業(yè)所打造的數(shù)據(jù)和技術(shù)平臺為后續(xù)的產(chǎn)品化提供了基礎(chǔ)條件，能夠支撐大范圍推廣普及。大數(shù)據(jù)管理局等部門在其中發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，成為各個政府部門和企業(yè)之間的“粘合劑”。

（二）政策啟示

在應(yīng)急管理的狀況下，諸如健康碼這樣的政府創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)。這是疫情防控的緊迫需要所倒逼出來的，即問題驅(qū)動的創(chuàng)新。更深一層的原因是，疫情防控的緊急狀態(tài)下，此前需要層層審批的繁文縟節(jié)和趨于保守的組織文化都被瓦解，使創(chuàng)新更容易脫穎而出。這對于傳統(tǒng)上對創(chuàng)新預(yù)設(shè)的那些前提條件，也是一次檢驗(yàn)的機(jī)會。

盡管意識到智慧城市等數(shù)字政府項(xiàng)目需要反思，傳統(tǒng)政策建議往往不外乎“繼續(xù)加大投入”“加強(qiáng)頂層設(shè)計”“認(rèn)識到長期過程”。但健康碼的反例卻證明：即使問題很大，解決問題的突破口不一定要同樣大，高性價比、敏捷而且短期見效的應(yīng)急管理是有可能的，這構(gòu)成一個敏捷的“社會工程”〔14〕。雖然在智慧城市等項(xiàng)目的先期投入中，基礎(chǔ)設(shè)施和數(shù)據(jù)庫部分對健康碼提供了很大的支撐，但這并非成功的充分條件，而招標(biāo)實(shí)務(wù)中對“前沿技術(shù)”和“大企業(yè)主導(dǎo)”的迷信也是偏頗的。智慧城市等傳統(tǒng)項(xiàng)目需要從健康碼的成功中反思，做好數(shù)字治理的平戰(zhàn)結(jié)合和平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換。對于新一輪“數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施”（新基建）的刺激計劃而言，這也是重要的提醒。

最后，本文揭示了治理理念、支撐條件和組織能力，是健康碼這樣的技術(shù)創(chuàng)新之所以出現(xiàn)并取得成功的關(guān)鍵因素，地方政府值得在這些方面改進(jìn)和提升。治理理念決定了政府是否會朝著健康碼這樣的創(chuàng)新方向去構(gòu)思，支撐條件決定了技術(shù)創(chuàng)新能否實(shí)現(xiàn)，而組織能力則決定了技術(shù)創(chuàng)新能否走得更遠(yuǎn)更穩(wěn)。為了應(yīng)對今后類似的挑戰(zhàn)，城市管理者需要進(jìn)一步釋放基層的創(chuàng)新活力，營造大小企業(yè)搭配均衡的創(chuàng)新生態(tài)，并優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)和協(xié)同能力，使數(shù)字政府建設(shè)能夠獲得強(qiáng)有力的組織支持。

（三）研究局限與未來研究方向

本文對健康碼的案例分析仍然是初步的，我們期待未來研究可以繼續(xù)對健康碼及類似政府創(chuàng)新案例進(jìn)行深入研究。首先，隨著健康碼在全國擴(kuò)散，也出現(xiàn)了“碼上加碼”問題，各地區(qū)的互認(rèn)互通開始成為挑戰(zhàn)。未來研究可以對健康碼在全國擴(kuò)散的過程及其驅(qū)動因素進(jìn)行研究，并豐富政策擴(kuò)散和技術(shù)創(chuàng)新文獻(xiàn)。其次，還可以將杭州市的健康碼同其他地區(qū)的進(jìn)行更詳細(xì)的對照，探究其背后的驅(qū)動因素和作用機(jī)制是否相同，并豐富我們對協(xié)同治理的理解。最后，健康碼創(chuàng)新背后涉及政府官員、企業(yè)家和研發(fā)人員，他們的個人特征、動機(jī)、態(tài)度和能力也是值得關(guān)注的方面，未來研究可以考察他們在技術(shù)創(chuàng)新過程中所顯現(xiàn)的“企業(yè)家精神”。

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【責(zé)任編輯：朱鳳霞】