中國（地方）政府創(chuàng)新的整體性觀察框架

〔摘要〕

40年中國（地方）政府創(chuàng)新從“在地化”的問題出發(fā)，以“民主化”和“科學(xué)化”為支撐點(diǎn)，主要著眼于社會(huì)問題的對策創(chuàng)新，逐步形成了可以進(jìn)行整體性分析的框架要素，它包括“地方化中國”的理論觀察視角的重要意義、地方創(chuàng)新的試驗(yàn)功能與國家整體性治理體系的互動(dòng)、“縱-橫結(jié)合”的兩個(gè)政府創(chuàng)新典型演化路徑，以及政府創(chuàng)新的制度化和國家創(chuàng)新穩(wěn)定化的可能性。要實(shí)現(xiàn)國家治理體系和能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，我們就必須維持地方政府應(yīng)具有分散性創(chuàng)新行動(dòng)空間、試錯(cuò)空間和積極性發(fā)揮空間，使得國家整體性發(fā)展任務(wù)的完成繼續(xù)建立于地方任務(wù)分解結(jié)構(gòu)與危機(jī)化解機(jī)制之上，在此基礎(chǔ)上使得國家政府創(chuàng)新與地方政府創(chuàng)新自主性形成有效互動(dòng)。同時(shí)，我們必須高度警惕中國（地方）政府創(chuàng)新“內(nèi)卷化”的趨勢。

〔關(guān)鍵詞〕

政府創(chuàng)新;地方政府創(chuàng)新;“地方化中國”;央地關(guān)系;制度治理

〔中圖分類號〕D669〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2020）04-0096-11

中國地方政府創(chuàng)新憑借其交互性強(qiáng)的底層程序架構(gòu)，可以橫向“裂變”為整體性社會(huì)變遷，又可以縱向延展為國家層面的政府創(chuàng)新，而在中國特定的政治體制下——“一黨執(zhí)政”和“單一制國家結(jié)構(gòu)”讓地方政府創(chuàng)新和政府創(chuàng)新具有了內(nèi)在的一致性，二者緊密地聯(lián)系在一起，這形成了我們觀察中國地方政府創(chuàng)新的“糾結(jié)視角”，很多政治體制性的因素都隱藏在創(chuàng)新案例背后。

因此，如何形成一個(gè)關(guān)于“中國地方政府創(chuàng)新擴(kuò)展（散）”的更加細(xì)致的理論，從而得出一個(gè)有說服力的、清晰明確的一般模型——一個(gè)關(guān)于超越創(chuàng)新個(gè)案的解釋路徑，回答歷史邏輯、理論邏輯、實(shí)踐邏輯的統(tǒng)一何以可能，是觀察中國地方政府創(chuàng)新的中軸性學(xué)術(shù)議題，也是關(guān)系到地方政府創(chuàng)新未來如何發(fā)展，以及其與國家整體性制度改革如何關(guān)聯(lián)的重要問題。這個(gè)問題有著極其強(qiáng)大的誘惑力，也構(gòu)成了中國地方政府創(chuàng)新研究的目標(biāo)。

本文以“跨案例分析”的研究結(jié)果為判斷基礎(chǔ)，以“模型建構(gòu)”為統(tǒng)攝，以“理論分析”為歸宿，為中國（地方）政府創(chuàng)新的持續(xù)進(jìn)行，提供一個(gè)整體性觀察框架的分析。

一、“地方化中國”：觀察的理論視角先于事實(shí)分析

“地方化中國”不是把一個(gè)充滿活力的地方發(fā)展判斷為各自為政的地方格局——雖然地方發(fā)展會(huì)帶來顯著的地方差異;也不是把它界定為會(huì)造成地方政治割裂化的一個(gè)結(jié)構(gòu)——雖然20世紀(jì)90年代一度擔(dān)心地方發(fā)展會(huì)帶來國家分裂，最后卻發(fā)現(xiàn)是其他政治勢力帶來了分裂問題;更不是一個(gè)忽視其他要素的唯地方化的視角，例如中央政府的政治態(tài)度轉(zhuǎn)變所帶來的改革開放大格局，以及國際社會(huì)的多種因素的影響。地方政府創(chuàng)新的理論根源在于：超大規(guī)模社會(huì)的政府創(chuàng)新如同一個(gè)超級復(fù)雜的市場經(jīng)濟(jì)，沒有一個(gè)人或者組織能提前規(guī)劃出來市場交易的眾多問題，只能以交易和價(jià)格機(jī)制為主而政府的調(diào)控政策為輔，單一的政府權(quán)力中心也無法直接預(yù)測超大規(guī)模社會(huì)中，各個(gè)地方的具體社會(huì)問題，因此，地方政府必須具有創(chuàng)新的分散性行動(dòng)空間、試錯(cuò)空間和積極性發(fā)揮空間，使得國家整體性政府創(chuàng)新任務(wù)能來源于地方對任務(wù)的分解，在此基礎(chǔ)上使得國家整體性政府創(chuàng)新與地方政府創(chuàng)新自主性形成有效的互動(dòng)。

因此，“地方化中國”這一判斷概念，是基于中國改革開放40年的國家發(fā)展任務(wù)的地方分解和社會(huì)危機(jī)的地方化解這一事實(shí)，是相對應(yīng)于“威權(quán)化領(lǐng)導(dǎo)”和“一體化計(jì)劃”的“國家一體化設(shè)計(jì)”而做出的理論判斷，它可以理解超大規(guī)模社會(huì)發(fā)展的可能性結(jié)構(gòu)，來建構(gòu)未來發(fā)展的符合現(xiàn)實(shí)邏輯而非單純符合政治臆想的解釋?！斑壿嫳旧砭湍芙鉀Q問題，我們所要做的，就是觀察它是如何做到的?！薄?〕

眾所周知，社會(huì)科學(xué)的解釋需要強(qiáng)調(diào)事實(shí)，但是選擇哪些事實(shí)，則是一個(gè)核心問題。選擇不僅是對于材料收集的不完備局限，更多的是主觀的選擇。選擇意味著忽視，一些事實(shí)就被“故意地”忽視了。當(dāng)然，關(guān)于中國地方政府創(chuàng)新的案例分析，存在著明顯的獲得性啟發(fā)（availability heuristic）所帶來判斷偏見，“由于某種事物的實(shí)例具有獲得性，也會(huì)出現(xiàn)偏差”〔2〕，即“人們預(yù)測某種現(xiàn)象的可能性的基礎(chǔ)是，人們是否能夠容易地想到和它有關(guān)的情況與案例（Tversky & Kahneman， 1982）”〔3〕，“如果某類事物的數(shù)量是通過它的實(shí)例的獲得性來判斷的，那么，如果有另一類事物和它具有同等的發(fā)生率，但是其實(shí)例同它的實(shí)例相比不太容易想起來，而它的實(shí)例更容易想起來，它的數(shù)量就會(huì)顯得更多（Tversky & Kahneman， 1982：11）?！薄?〕這也是我們在中國地方政府創(chuàng)新研究領(lǐng)域最為突出的中國特色——每個(gè)人根據(jù)自己到手的案例提出自己的見解。這無可厚非，正是本研究在單點(diǎn)創(chuàng)新與案例研究之間的關(guān)系必然結(jié)構(gòu)，但是僅僅如此是不夠的，這又是偏差產(chǎn)生的根源。除了跨案例分析和更為結(jié)構(gòu)化的宏觀分析，我們還需要一種理論視角確立，否則，事實(shí)本身不會(huì)提煉自己的方向。

我們首要明確的一個(gè)基本理念就是：“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是社會(huì)現(xiàn)代化的結(jié)果和動(dòng)力，而不是根源，當(dāng)然，如果有通過國家治理體系和治理能力率先現(xiàn)代化的雄心來推動(dòng)社會(huì)現(xiàn)代化，那就更需要加快實(shí)現(xiàn)執(zhí)政體系自身現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)政府管理模式的現(xiàn)代化，否則自己就會(huì)成為障礙。地方政府比中央政府及其上級政府率先體驗(yàn)到現(xiàn)代化的需求和壓力，因此，地方政府創(chuàng)新的持續(xù)擴(kuò)展恰恰是國家治理體系現(xiàn)代化的基礎(chǔ)支撐部分。這才是中國的現(xiàn)代化邏輯，而不是其他基于政治理想的假設(shè)。這在地方政府創(chuàng)新的區(qū)域差異之中得到了充分體現(xiàn)，也是地方治理之間差異的根本原因——在許多公共危機(jī)中，同樣的政策規(guī)則和中央命令，地方政府執(zhí)行的效果卻差異顯著。

因此，地方化中國的判斷是一種實(shí)踐的“在地化行動(dòng)”。僅僅依靠數(shù)據(jù)、案例和模型分析而缺乏理論的對話，會(huì)與真正長期跟蹤案例與深入社會(huì)結(jié)構(gòu)內(nèi)部的研究，形成很大的區(qū)別。

在這個(gè)意義上，米塞斯認(rèn)為，“更重要的事實(shí)是，收集一個(gè)具體事件有關(guān)資料，一開始就受到這位歷史學(xué)家（可以指任何一個(gè)研究者，引者注）所持的那些學(xué)說的影響。擺脫這些影響是不可能的。這位歷史學(xué)家不是報(bào)告所有的事實(shí)，他只是基于他所持的學(xué)說，而認(rèn)為相干的那些事實(shí);他把那些他認(rèn)為與事件的解釋不相干的資料都丟掉。如果他被錯(cuò)誤的學(xué)說誤導(dǎo)，他的報(bào)告就成為粗陋的，乃至毫無用處”〔5〕。

這一現(xiàn)象幾乎是社會(huì)科學(xué)研究中的最為常見的，尤其是在中國改革開放40年社會(huì)發(fā)展的解釋當(dāng)中，加上政治制度規(guī)定學(xué)術(shù)研究服務(wù)于政黨與國家的政治需求前提下，這一現(xiàn)象十分普遍也更為突出。在解釋40年的發(fā)展中，究竟是從哪一個(gè)視角切入，如何看待這些事實(shí)，直接關(guān)系到我們解釋的方向。在地方政府創(chuàng)新領(lǐng)域，理論選擇視角直接決定著解釋的結(jié)果，因?yàn)橹袊胤秸畡?chuàng)新中的成功案例和失敗案例幾乎一樣多，可以說更多失敗的案例淹沒在被新聞媒體忽視的背后，不為多數(shù)人所知。如果研究聚焦于地方政府的“失靈、失效、失衡”，那么我們選擇的案例和數(shù)據(jù)就會(huì)失去歷史結(jié)構(gòu)的分析，認(rèn)為地方化是效率低下和管理失效的表現(xiàn)，而類似傳統(tǒng)的“高度一致化”的“計(jì)劃和命令”則是最有效果的方法。

我們究竟是堅(jiān)持市場經(jīng)濟(jì)的社會(huì)自發(fā)秩序的生命力，認(rèn)同地方社會(huì)的自主性，理解地方政府的主動(dòng)性，還是在發(fā)展成績分地區(qū)獲取后，強(qiáng)化曾經(jīng)一度是以上三個(gè)層面發(fā)展阻力的中央一體化政策的“正確性推動(dòng)”，這直接關(guān)系到中國地方政府創(chuàng)新結(jié)果的績效評定和社會(huì)價(jià)值。當(dāng)然，我們可以在另一個(gè)意義上理解并“篡改”維特根斯坦的一句話——“本文主旨可以用以下的話來概括：可以說的，都盡量去說清;不可以說的，只可不說?！?/p>

自下而上地觀察中國改革開放40年的動(dòng)力所在，會(huì)發(fā)現(xiàn)中國地方政府創(chuàng)新構(gòu)成了國家發(fā)展任務(wù)和整體性危機(jī)化解的載體，市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)含的社會(huì)活力提供了國家與社會(huì)得以自下而上發(fā)展的動(dòng)力，正是地方政府的自下而上的載體功能，首先回應(yīng)了地方市場和地方社會(huì)的需求，并最終形成一個(gè)整體性的市場機(jī)制，使得國家政策成為現(xiàn)實(shí)，這才是事實(shí)的邏輯。這是研究的結(jié)論——“地方化中國”的發(fā)展功能，也是研究的理論所在——任務(wù)分解和危機(jī)化解的地方化;它是研究的結(jié)果，又構(gòu)成了研究的前提。

改革開放40年來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面的工業(yè)現(xiàn)代化和城市化的成效十分明顯，全國范圍的基層民主政治、政府管理制度和政策制定過程、社會(huì)組織發(fā)育與轉(zhuǎn)型等各個(gè)領(lǐng)域的地方創(chuàng)新的層出不窮，構(gòu)成了國家管理體系和治理體系現(xiàn)代化的核心內(nèi)容之一。由于中國特定的“黨治國家”〔6〕或“黨-國體制”（party-state system）〔7〕，政府創(chuàng)新幾乎發(fā)生在所有領(lǐng)域的改革當(dāng)中，也滲透到政府外的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)改革層面。

幾乎任何一個(gè)中央層面的公共管理制度改革以及政治體系變化，都可以找到地方政府先行創(chuàng)新的案例和地區(qū)擴(kuò)展試驗(yàn)的影子，形成了“地方經(jīng)驗(yàn)上升到國家制度”，構(gòu)成了“地方創(chuàng)新縱向擴(kuò)展路徑”，這也是中國地方政府進(jìn)行創(chuàng)新的最高目標(biāo)——“被黨中央和國務(wù)院認(rèn)可”。縱向擴(kuò)展創(chuàng)新結(jié)果得到“上一級政府”的認(rèn)可，大多數(shù)案例是從縣鄉(xiāng)一級擴(kuò)展到省市范圍，一部分案例是擴(kuò)展為國家政策與制度，這一過程呈現(xiàn)為下文所說的區(qū)域內(nèi)的“橫向創(chuàng)新擴(kuò)展路徑”。

中國地方政府創(chuàng)新的另一個(gè)路徑，主要是地方政府間的“橫向平行擴(kuò)展”，既包括前面說的從一個(gè)政府創(chuàng)新案例到其所在的上級政府管轄范圍內(nèi)的推廣，更包括不同行政區(qū)域之間的地方政府的學(xué)習(xí)，即沒有行政隸屬關(guān)系的政府間的創(chuàng)新擴(kuò)展，因此，橫向政府創(chuàng)新擴(kuò)展機(jī)制就更為復(fù)雜。

對地方政府創(chuàng)新的擴(kuò)展（散）路徑及其理論價(jià)值，在于其可以揭示中國地方政府創(chuàng)新的內(nèi)在演化機(jī)制，分析創(chuàng)新持續(xù)進(jìn)展所面臨的挑戰(zhàn)因素，可對中國當(dāng)下的制度創(chuàng)新（改革）和政治民主化進(jìn)展，提供一個(gè)自下而上的創(chuàng)新“過程視角”，從而堅(jiān)持中國改革開放的現(xiàn)代化方向——實(shí)際上的“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，而不是改革開放進(jìn)程的倒退。

基于中國特定的政治結(jié)構(gòu)，地方政府創(chuàng)新能縱向擴(kuò)展到國家制度層面——地方政府創(chuàng)新的最終取向，因此，“中國地方政府創(chuàng)新”與“中國政府創(chuàng)新”在很多節(jié)點(diǎn)上是一起聯(lián)動(dòng)的，在很多內(nèi)容上是一致的，在很多行動(dòng)上是相互影響的。在制度創(chuàng)新意義上，單一制國家加上“一黨執(zhí)政”的結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化了一體化國家的制度運(yùn)作過程——中央政府在法律規(guī)定與實(shí)際操作中可以管理各個(gè)層次的政府單位，所以，“中國地方政府創(chuàng)新”與“中國政府創(chuàng)新”是“一體兩面”的，一體是中央層級可以縱向到底，兩面是“地方試點(diǎn)-中央推廣”，所以，地方政府創(chuàng)新的橫向擴(kuò)展與縱向擴(kuò)展也是最終結(jié)合在一起的?；诖?，在本研究行文中會(huì)把二者放在一起討論，使用“中國（地方）政府創(chuàng)新”這一概念。

二、地方創(chuàng)新的試驗(yàn)功能與國家治理體系的整體性

如果我們從整體上回溯了中國地方政府創(chuàng)新四十年發(fā)展的進(jìn)程，圍繞著其功能進(jìn)行理論反思，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)中央政治權(quán)威下的“央-地關(guān)系”不斷調(diào)整，讓地方政府創(chuàng)新有一定的自主操作空間，根據(jù)“在地化的問題”進(jìn)行試驗(yàn)，從而使得政府創(chuàng)新作為一種地方治理資源嵌入到地方社會(huì)發(fā)展當(dāng)中，形成了中國各個(gè)區(qū)域發(fā)展模式的不斷成熟，提供了中國超大規(guī)模社會(huì)轉(zhuǎn)型的可能性基礎(chǔ)。我們之所以做出“地方化中國”的重要判斷，恰恰來自于“地方創(chuàng)新的試驗(yàn)功能”與“國家治理體系的整體性”能有效互動(dòng)，并且持續(xù)了40年的歷程。關(guān)于漸進(jìn)與激進(jìn)的轉(zhuǎn)型路徑分析，核心的一點(diǎn)在于地方化中國的任務(wù)分解與危機(jī)化解，這是所謂的其他制度優(yōu)勢得以發(fā)揮的平臺(tái)，但很多籠統(tǒng)地討論整體性轉(zhuǎn)型和分析宏觀文本制度的邏輯論證，往往掩蓋了這一點(diǎn)。

（一） 任務(wù)分解與危機(jī)化解：作為嵌入性資源的地方政府創(chuàng)新

中國各個(gè)區(qū)域通過地方政府創(chuàng)新與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展分解了超大規(guī)模社會(huì)發(fā)展的整體性任務(wù)，使得超大規(guī)模的社會(huì)呈現(xiàn)出地方支撐的實(shí)踐結(jié)構(gòu)。通過地方政府創(chuàng)新，中國實(shí)現(xiàn)了管理體制改革的自下而上對策創(chuàng)新與橫向政府間復(fù)制學(xué)習(xí)的擴(kuò)散，同時(shí)，地方政府通過基層民主選舉與公共決策民主化參與的創(chuàng)新，亦建構(gòu)了民主化的中國地方進(jìn)展載體。地方政府面臨著新的社會(huì)發(fā)展任務(wù)，也隨時(shí)解決社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的社會(huì)問題，地方政府創(chuàng)新既是前期社會(huì)危機(jī)的解決行動(dòng)，也是解決危機(jī)過程中新出現(xiàn)危機(jī)的解決途徑，這使得政府創(chuàng)新一直處于一個(gè)持續(xù)不斷的過程。

因此，40年（地方）政府創(chuàng)新的基本理論結(jié)論可以歸納為，通過（地方）政府的創(chuàng)新功能發(fā)揮，使得中國社會(huì)發(fā)展結(jié)構(gòu)具有了“威權(quán)-分層發(fā)展結(jié)構(gòu)”的地方內(nèi)涵，既實(shí)現(xiàn)了中國整體性社會(huì)發(fā)展任務(wù)，又讓社會(huì)發(fā)展中涌現(xiàn)的危機(jī)具有了地方化解結(jié)構(gòu)，避免了大規(guī)模危機(jī)的一攬子解決壓力，這是分權(quán)的成本削減優(yōu)勢所在。以上是地方政府創(chuàng)新的理論價(jià)值與實(shí)踐價(jià)值所在，也是中國歷史邏輯與現(xiàn)實(shí)邏輯的統(tǒng)一。這構(gòu)成了第一個(gè)層面的創(chuàng)新嵌入，即地方政府創(chuàng)新嵌入到區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展結(jié)構(gòu)當(dāng)中。

僅僅停留到觀察第一個(gè)層面的“創(chuàng)新嵌入”，顯然無法解釋中國制度發(fā)展的邏輯過程，更為關(guān)鍵的仍然在于地方政府創(chuàng)新的各種形式如果作為嵌入性資源，為國家制度演變提供了具體的建筑材料，超越了缺乏真正實(shí)踐上的制度創(chuàng)新而不停討論“中國制度優(yōu)勢”的理論爭論套路。

如果以改革開放40年間中國地方政府創(chuàng)新中的多個(gè)案例為對象，我們可以總結(jié)出政府創(chuàng)新能否持續(xù)的幾個(gè)關(guān)鍵性影響命題。它們構(gòu)成了中國地方政府創(chuàng)新的基本關(guān)聯(lián)框架，即國家創(chuàng)新空間、創(chuàng)新動(dòng)力、創(chuàng)新類型、政治民主、合法性、官員資源獲取（升遷）、組織生存和擴(kuò)張、受益人群、政府職能范圍界定等命題，它們直接或者間接地決定著地方政府創(chuàng)新能否持續(xù)以及如何擴(kuò)展。這一部分是基于對既有地方政府創(chuàng)新個(gè)案和創(chuàng)新歷程的整合分析，提供了對當(dāng)下中國地方政府創(chuàng)新擴(kuò)展的長時(shí)段研究視角。

雖然地方政府創(chuàng)新與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密地結(jié)合在一起，即使無法構(gòu)成在理論分析上的“因果解釋”的循環(huán)，也是相關(guān)性極大的關(guān)系，這驗(yàn)證了不同區(qū)域內(nèi)的地方政府創(chuàng)新的嵌入績效和發(fā)展績效。“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”從2000年開始，到2019年總共舉辦了9屆，先后有超過2334個(gè)各級政府的創(chuàng)新項(xiàng)目申報(bào)此獎(jiǎng)項(xiàng)，其中有效申報(bào)項(xiàng)目1664個(gè)。共有201個(gè)項(xiàng)目獲得入圍獎(jiǎng)，其中 90個(gè)項(xiàng)目獲得優(yōu)勝獎(jiǎng)，形成了一系列研究成果。如果以中國區(qū)域間地方政府創(chuàng)新的數(shù)量和類型差異性為切入點(diǎn)，對前五屆中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)的入圍項(xiàng)目進(jìn)行跨區(qū)域、跨類型、跨年度等維度的數(shù)據(jù)定量分析，會(huì)發(fā)現(xiàn)不同地區(qū)間的政府創(chuàng)新中，行政改革與經(jīng)濟(jì)增長顯著相關(guān)，同時(shí)，不同地區(qū)之間的創(chuàng)新數(shù)量存在著顯著的數(shù)量差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)集中于行政管理體制改革項(xiàng)目，即便民主項(xiàng)目也有著極強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵，但前五屆的地方政府創(chuàng)新中公共服務(wù)并沒有成為重點(diǎn)〔8〕。如果擴(kuò)展到2019年數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)黨建和公共服務(wù)的項(xiàng)目明顯增加，“為人民服務(wù)”的項(xiàng)目多了起來，“讓人民做主”的項(xiàng)目幾乎消失了，過去突出的政府行政管理制度改革的項(xiàng)目在減少，似乎服務(wù)型政府建設(shè)已經(jīng)超越了地方創(chuàng)新轉(zhuǎn)向更深層次的制度改革。

第二個(gè)層面的嵌入是地方政府創(chuàng)新能否嵌入到國家現(xiàn)有的制度體系之內(nèi)，這是在政府創(chuàng)新嵌入地方發(fā)展基礎(chǔ)上的進(jìn)展。地方創(chuàng)新嵌入國家現(xiàn)有制度的一個(gè)主要理由，就是中國制度發(fā)展（政府管理、公共服務(wù)與政治民主等）一直堅(jiān)持的取向是以提升治理品質(zhì)和解決社會(huì)民生為中軸，以整合多元社會(huì)主體為政治要求的實(shí)踐結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新的程序嵌入現(xiàn)有制度。我們通過各個(gè)地方政府創(chuàng)新案例的譜系分析——地方創(chuàng)新結(jié)果如何演化成相應(yīng)領(lǐng)域的國家制度，總結(jié)對比以上地方政府創(chuàng)新中哪些案例的程序和環(huán)節(jié)結(jié)果最后演化成了國家層面的制度。研究結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)大多數(shù)地方政府創(chuàng)新案例都被國家層面制度所吸取，很好地驗(yàn)證了“地方試驗(yàn)-國家推廣”的邏輯過程。

通過社會(huì)主義協(xié)商民主的典型案例，我們發(fā)現(xiàn)地方政府創(chuàng)新有可能使得社會(huì)群體通過協(xié)商民主程序?qū)崿F(xiàn)地方政府與多元社會(huì)群體的有序互動(dòng)，讓民意得以民主與科學(xué)地傳輸，為黨政決策提供必要的民意基礎(chǔ)，因此，協(xié)商民主程序作為治理資源嵌入到政府預(yù)算分配環(huán)節(jié)與現(xiàn)代城市管理結(jié)構(gòu)當(dāng)中，通過互動(dòng)而解決了緊迫的社會(huì)問題，進(jìn)而生成了良好的創(chuàng)新規(guī)則〔9〕，最后在執(zhí)政黨的十八大和十九大的報(bào)告中得到國家政治制度的確認(rèn)。但是這仍然是一個(gè)“新權(quán)威主義”的邏輯閉環(huán)：嵌入現(xiàn)有制度能不危害單一執(zhí)政黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，它也有動(dòng)力去實(shí)操這些民主程序與科學(xué)環(huán)節(jié);在這個(gè)過程中，協(xié)商民主的一個(gè)主要特征，就是把具體程序和方法作為一種治理資源嵌入到中國現(xiàn)代城市治理當(dāng)中，而不是單純地建構(gòu)一個(gè)具有民主外在形式的外在競爭式約束制度。

因此，定量研究和案例的譜系分析所發(fā)現(xiàn)的政策含義在于：中央政府要自上而下地從制度和政策層面為地方政府創(chuàng)新提供公共服務(wù)和政治改革的激勵(lì)機(jī)制和制度空間，自上而下地構(gòu)建制度化分權(quán)機(jī)制;執(zhí)政黨和中央政府要重視區(qū)域發(fā)展中地方政府創(chuàng)新的激勵(lì)機(jī)制和制度空間的建構(gòu)，從而有利于地方政府創(chuàng)新的成功經(jīng)驗(yàn)?zāi)茉诓煌瑓^(qū)域間進(jìn)行有效、有序地?cái)U(kuò)展。

（二）創(chuàng)新持續(xù)力判斷：國家與地方的持續(xù)互動(dòng)

如果大多數(shù)地方政府管理創(chuàng)新都能作為治理資源，嵌入到現(xiàn)有的國家制度規(guī)則當(dāng)中，這就形成一種內(nèi)生性的制度發(fā)展路徑，化解理論上一直討論的政治制度與社會(huì)發(fā)展互為前提或者結(jié)果的外生困境，為中國制度演化提供具體的“在地化”實(shí)踐形式。反過來看，如果現(xiàn)有的政府創(chuàng)新無法真正嵌入到現(xiàn)有的制度結(jié)構(gòu)當(dāng)中，形成系統(tǒng)性的國家制度的一部分，也無法帶來社會(huì)發(fā)展的績效，最終可能是“曇花一現(xiàn)”，因?yàn)槌掷m(xù)十年甚至二十年的地方創(chuàng)新，對于社會(huì)發(fā)展時(shí)段而言也是曇花一現(xiàn)的短暫時(shí)間。這樣一來，問題就變成了（地方）政府創(chuàng)新如何持續(xù)下去，在地方政府創(chuàng)新與國家制度發(fā)展之間形成一個(gè)持續(xù)演化的循環(huán)。

在單一制與黨國體制的結(jié)合型國家，中共中央在組織干部任命上有“說一不二”的權(quán)威性，拋開“一竿子插到底”的黨的政治領(lǐng)導(dǎo)和重大決策權(quán)力，中央人民政府在法律上也具有實(shí)質(zhì)上的“一竿子決定到底”的權(quán)力，這一點(diǎn)在《中華人民共和國憲法》與《中華人民共和國地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》有明確而詳細(xì)的規(guī)定。很多條文形式上強(qiáng)調(diào)了地方人大和地方政府的權(quán)力，但在相互沖突的條文下中央和上級政府具有優(yōu)先權(quán)和決定權(quán)，很有意思的是大陸學(xué)者喜歡引用一個(gè)“文本帽子上的宏觀判斷”，而不愿意真正面對那些相互沖突的條文規(guī)定，除非地方政府領(lǐng)導(dǎo)愿意承擔(dān)創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)，“兩個(gè)地方積極性”根本沒有穩(wěn)定的制度空間，因?yàn)橹醒胝疀Q定著“放權(quán)”的幅度和時(shí)間;同時(shí)，具體的國家政策規(guī)定也和地方創(chuàng)新的靈活性有著很大“自主權(quán)空間”，地方可以創(chuàng)新也可以完全不創(chuàng)新，這也是為什么一個(gè)“科員”可以依據(jù)規(guī)則把很多事情“卡死”①。因此，一個(gè)基本的現(xiàn)象就是地方政府在中央政府與上級政府的“絕對權(quán)力”領(lǐng)導(dǎo)之下，要進(jìn)行創(chuàng)新（我們必須了解的是在一定范圍內(nèi)，創(chuàng)新是創(chuàng)造新的“增量”，與改革的側(cè)重點(diǎn)是改“存量”有很大的差異）之前，必須清晰地了解哪些是“正向激勵(lì)”的因素，哪些是“反向倒逼”的因素。

影響中國地方政府創(chuàng)新持續(xù)的關(guān)鍵命題，構(gòu)成了地方政府創(chuàng)新能否橫向平行擴(kuò)散的前提基礎(chǔ)，大部分也是影響中國政府創(chuàng)新的命題，因此，觀察中國地方政府創(chuàng)新，不能僅僅觀察和分析具體的地方政府創(chuàng)新案例，而是要整體地邏輯分析影響中國政府創(chuàng)新持續(xù)的關(guān)鍵因素。

系統(tǒng)分析中國地方政府創(chuàng)新的模型、影響創(chuàng)新擴(kuò)展的因素與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)聯(lián)，可以從框架上的“模型-因素-關(guān)聯(lián)”解釋政府創(chuàng)新“何以可能”。

對于現(xiàn)代學(xué)術(shù)研究而言，模型具有天然的吸引力。在確定模型的有限性前提下，我們通過建構(gòu)地方政府創(chuàng)新的三維選擇模型，可觀察中國（地方）政府創(chuàng)新中不同政府層級的不同選擇坐標(biāo)選擇項(xiàng)。

圖2中國地方政府創(chuàng)新的三維空間定位模型圖

首先，地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需求與中央政府的政治要求構(gòu)成了地方政府創(chuàng)新擴(kuò)展的“二維選擇平面”，決定著地方政府選擇的基本模型，構(gòu)成了一個(gè)“央-地創(chuàng)新循環(huán)圖”。其次，如果加上第三個(gè)維度——“創(chuàng)新類型”，可更加清晰地觀察出地方政府在創(chuàng)新選擇中的區(qū)域差異，也更清晰地分析哪些類型的政府創(chuàng)新，更容易得到橫向創(chuàng)新擴(kuò)展。同樣地，中央和上級政府也要在這個(gè)空間內(nèi)做出選擇。關(guān)鍵區(qū)別是地方政府和中央政府都要維持這個(gè)模型的平衡，各自需要的創(chuàng)新行為選擇也不一樣〔10〕，地方政府承擔(dān)著創(chuàng)新的試驗(yàn)任務(wù)而中央政府要保持地方政府創(chuàng)新的空間和對經(jīng)驗(yàn)的及時(shí)吸納和總結(jié)。

三、“縱-橫結(jié)合”：政府創(chuàng)新的兩個(gè)典型演化路徑

中國（地方）政府創(chuàng)新中地方與國家之間的互動(dòng)結(jié)構(gòu)，基本體現(xiàn)在政府創(chuàng)新的兩個(gè)典型路徑之上：一個(gè)是橫向平行擴(kuò)散，一個(gè)是縱向演化擴(kuò)展，二者形成相互促進(jìn)的關(guān)系，體現(xiàn)在中國（地方）政府創(chuàng)新的綜合性概念當(dāng)中，在前面已經(jīng)初步論述。在中國的單一制國家結(jié)構(gòu)+單一執(zhí)政黨體制下，關(guān)鍵點(diǎn)在于縱向演化擴(kuò)展必須以橫向平行擴(kuò)散的成功為基礎(chǔ)，當(dāng)然，擴(kuò)展為國家制度后，該制度未必就變成一個(gè)各地自然遵循的規(guī)則，仍然需要各個(gè)地方對創(chuàng)新政策進(jìn)行落實(shí)，創(chuàng)新“制度化”需要“實(shí)操中落實(shí)”。我們過去研究地方政府創(chuàng)新往往把二者混合在一起，關(guān)注橫向擴(kuò)散而忽視了縱向演化，或者以“央-地關(guān)系”與“地方試驗(yàn)-中央推廣”來代替縱向創(chuàng)新演化的內(nèi)涵。

（一） 縱向演化式創(chuàng)新：央-地創(chuàng)新關(guān)系的形成

國家層面的創(chuàng)新的重要戰(zhàn)略意義在于它應(yīng)該能超越地方政府的問題導(dǎo)向的策略思考，使得地方政府創(chuàng)新案例縱向擴(kuò)展為中國的國家制度。典型案例莫過于基層協(xié)商民主的實(shí)踐及其發(fā)展，特別是協(xié)商民主程序嵌入到基層政府預(yù)算環(huán)節(jié)之后形成的參與式預(yù)算創(chuàng)新，以及城市基層社區(qū)治理中的復(fù)式協(xié)商民主創(chuàng)新，地方創(chuàng)新最終構(gòu)成了國家整體性政策的設(shè)計(jì)內(nèi)容。

這一地方創(chuàng)新案例的突出之處在于：一是它從浙江省臺(tái)州市溫嶺市發(fā)軔，至今已經(jīng)持續(xù)了20年。二是它從最初地方試驗(yàn)逐步上升到十八大的社會(huì)治理方式，并且在十九大的報(bào)告中提升為執(zhí)政黨的執(zhí)政方式，形成了典型的“地方上升國家”的縱向擴(kuò)展典型案例。三是從全國范圍內(nèi)的橫向擴(kuò)展來看，把協(xié)商民主程序嵌入到公共預(yù)算討論、審批和監(jiān)督、績效審查的方式創(chuàng)新，已經(jīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面、縣市層面、地市層面，乃至于省級人大對預(yù)算的審批和監(jiān)督領(lǐng)域，都有不同形式的擴(kuò)展，呈現(xiàn)出罕見的創(chuàng)新擴(kuò)展活躍性。中國各地政府預(yù)算中的協(xié)商民主程序創(chuàng)新，均證明了程序和環(huán)節(jié)創(chuàng)新可以有效地嵌入現(xiàn)有制度，并且促使它們根據(jù)各個(gè)地方的具體預(yù)算問題，進(jìn)行程序演化和環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)。

因此，研究這一典型案例的具體過程，可對地方政府創(chuàng)新的影響因素和發(fā)展路徑有一個(gè)清晰的典型觀察。上海、浙江等多個(gè)地方政府實(shí)際操作了復(fù)式協(xié)商民主，從而超越了“中國制度話語創(chuàng)新”的口號的爭論，提供了中國經(jīng)過實(shí)際操作的協(xié)商民主合理程序與完整環(huán)節(jié)。很多研究也從定量分析和跨案例分析的角度，全面觀察了協(xié)商民主的創(chuàng)新過程的成功之處及其面臨的制度困境。〔11〕我們可以發(fā)現(xiàn)其成功之處在于它的科學(xué)化程序與民主化環(huán)節(jié)的具體實(shí)操，而不是過去文件上的泛泛重視和強(qiáng)調(diào)，而是“真刀真槍”的實(shí)際操作，尤其是上海等地持續(xù)地對“社會(huì)主義復(fù)式協(xié)商民主”進(jìn)行程序創(chuàng)新與實(shí)際操作〔12〕。

中國地方政府創(chuàng)新的縱向演化式擴(kuò)展的路徑分析，即地方創(chuàng)新如何演變成國家制度的，這是中國政府創(chuàng)新得以穩(wěn)定的必要但非充分條件，因?yàn)檎麄€(gè)國家的制度也處于“改革開放再出發(fā)”的階段，追求政績的“人走茶涼”以及制度反復(fù)的可能性，都是影響政府創(chuàng)新能否形成制度變遷的主要因素。

（二） 橫向擴(kuò)散式創(chuàng)新：地方政府間的相互學(xué)習(xí)

“問題導(dǎo)向”是地方政府創(chuàng)新的第一出發(fā)點(diǎn)，這也是地方政府創(chuàng)新的策略價(jià)值所在，與國家層面的制度創(chuàng)新形成一個(gè)“戰(zhàn)略-策略”的制度創(chuàng)新功能對照。因此，地方政府創(chuàng)新的另一個(gè)典型路徑——?jiǎng)?chuàng)新的橫向平行擴(kuò)散，表明政府創(chuàng)新在許多地方之間擴(kuò)散，形成了地方創(chuàng)新的群體效應(yīng)，典型地體現(xiàn)在城市政府創(chuàng)新空間中的參與式治理趨勢，因?yàn)閰⑴c式治理體現(xiàn)了地方政府解決問題的對策產(chǎn)生過程。

改革開放40年伴隨著產(chǎn)業(yè)化和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的典型就是城市化進(jìn)程，隨著人口的集中與城市化進(jìn)一步深度進(jìn)展，城市已經(jīng)并且必然繼續(xù)成為各種社會(huì)治理問題的集中呈現(xiàn)空間，因此，城市治理創(chuàng)新是中國地方政府創(chuàng)新的重鎮(zhèn)?！皡⑴c式治理”和“精細(xì)化治理”構(gòu)成越來越普遍的創(chuàng)新焦點(diǎn)領(lǐng)域，它們也構(gòu)成觀察和分析地方政府創(chuàng)新的典型對象。一個(gè)很有價(jià)值的城市創(chuàng)新發(fā)現(xiàn)就是：相對于更加個(gè)性化的鄉(xiāng)村治理格局，城市管理制度具有更大的可復(fù)制性，也就是具有更大的創(chuàng)新共性。人口更加多元且生活空間集中，致使城市治理問題具有內(nèi)生的普遍性，治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生更多的規(guī)則同質(zhì)性，所以，相比較于縣鄉(xiāng)的鄉(xiāng)村空間，城市受地方文化的“牽引力”相對比較少，呈現(xiàn)出現(xiàn)代社會(huì)需要的一種普遍性治理體系，因此，政府創(chuàng)新的橫向擴(kuò)散就比較順利，例如城市外來人口的融入、城市精細(xì)化治理的需求以及基層街區(qū)治理體系創(chuàng)新等問題。在一定意義上，只要是針對治理問題，政府創(chuàng)新一定是在民主與科學(xué)的層面具有普遍的程序共性。

在眾多具體案例研究中，我們也發(fā)現(xiàn)地方政府更加愿意學(xué)習(xí)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，而不是更多地可以追求“創(chuàng)新差異性”，例如我們在上海六個(gè)街道進(jìn)行復(fù)式協(xié)商民主程序設(shè)計(jì)和實(shí)踐，基本內(nèi)核都是一致的，相關(guān)研究也進(jìn)行了程序、環(huán)節(jié)和結(jié)果的比較和討論，主要原因就在于城市空間面對的治理問題一致，更容易形成制度復(fù)制和學(xué)習(xí)，也容易被縱向國家政策吸納。城市空間內(nèi)政府創(chuàng)新的平行擴(kuò)散，立足于現(xiàn)代城市多元人群中的民主化參與，因?yàn)槎嘣后w的民主參與是精細(xì)化問題確認(rèn)的基礎(chǔ)，是撬動(dòng)民眾參與城市治理的現(xiàn)代機(jī)制，它把城市的科學(xué)性治理與民主式參與有效地結(jié)合在一起。

地方在創(chuàng)新平行擴(kuò)散基礎(chǔ)上最后演化為國家制度的路徑，強(qiáng)調(diào)了這一路徑的可能性在于城市參與式治理的核心是民主參與程序與環(huán)節(jié)的不斷嘗試，這是現(xiàn)代社會(huì)治理的內(nèi)生性需求——現(xiàn)代社會(huì)治理民主化與科學(xué)化的規(guī)定。

（三） 民主程序和科學(xué)環(huán)節(jié)：地方政府創(chuàng)新的核心支撐點(diǎn)

兩個(gè)路徑下的中國地方政府創(chuàng)新路徑能否超越“內(nèi)卷化”的困境——?jiǎng)?chuàng)新越來越多同時(shí)治理績效卻在下降？

黨建創(chuàng)新和政府創(chuàng)新一起，構(gòu)成了中國社會(huì)主義政治發(fā)展的制度內(nèi)生性要求，也是現(xiàn)代中國社會(huì)治理形態(tài)的結(jié)構(gòu)性營造的主要內(nèi)容，因此，中國共產(chǎn)黨的黨建一直是個(gè)大問題，也是個(gè)老問題。政黨與國家融為一體的體系中，國家公共行政不過是黨務(wù)的副產(chǎn)品或具體化。〔13〕問題在于中國基層黨建一直拘泥于黨建方式傳統(tǒng)困境——它既要引領(lǐng)社會(huì)治理，又難以擺脫傳統(tǒng)的內(nèi)部組織建設(shè)模式，需要形成新的動(dòng)能嵌入社會(huì)的程序結(jié)構(gòu)。最近幾年內(nèi)黨政分工任務(wù)沒有完成的基礎(chǔ)上，黨政重新回到了組織結(jié)構(gòu)上的“合一”，“黨在比以往更高的程度上介入行政管理以及其他的管理，這是本輪改革的一個(gè)重要特點(diǎn)”〔14〕。因此，在中國政治結(jié)構(gòu)的意義上，拋開一直討論的“黨內(nèi)民主是人民民主的外圍框架”，基層黨組織采取何種現(xiàn)代化的建設(shè)程序，生成何種嵌入社會(huì)治理的環(huán)節(jié)，是當(dāng)下中國政府創(chuàng)新的關(guān)鍵部分。在新的社會(huì)結(jié)構(gòu)背景下，目前黨建創(chuàng)新的方向主要是要從傳統(tǒng)管控格局走向引領(lǐng)機(jī)制，形成黨建引領(lǐng)下的社區(qū)自治與街區(qū)共治，這也是執(zhí)政黨中央文件和上海、浙江等地的具體實(shí)踐。

許多地方政府創(chuàng)新案例能擴(kuò)展成全國制度的基本原因，在于其具有可復(fù)制的民主程序與民主環(huán)節(jié)，這些才是創(chuàng)新案例可以擴(kuò)散（展）的核心支撐。雖然中國地方政府創(chuàng)新構(gòu)成了中國改革開放40年的制度生成支撐，但可以發(fā)現(xiàn)很多符合制度創(chuàng)新邏輯的地方政府創(chuàng)新，努力持續(xù)了幾年、十幾年，甚至二十幾年之后，也會(huì)隨時(shí)由于種種原因被終止或者“消亡”，其中創(chuàng)新持續(xù)失敗的原因不在于其創(chuàng)新的程序與環(huán)節(jié)如何，而是無法解決的體制原因：任何一個(gè)地方政府都需要在體制化的創(chuàng)新激勵(lì)與制度化的內(nèi)生困境之間，尋求一個(gè)平衡點(diǎn)，一旦失衡，創(chuàng)新就會(huì)隨時(shí)停滯。

最為突出的一個(gè)創(chuàng)新程序和環(huán)節(jié)與現(xiàn)有體制沖突的領(lǐng)域，在于城市治理領(lǐng)域——城市規(guī)劃、政府管理與社會(huì)治理之間的矛盾。在黨政決策與土地國有的城市化結(jié)構(gòu)中，追求城市快速建設(shè)基礎(chǔ)上的GDP政績構(gòu)成了政府的整個(gè)目標(biāo)，也構(gòu)成了幾乎所有干部群體的目標(biāo)，因此，讓城市發(fā)展規(guī)劃與科學(xué)治理超越政績追求，從而讓社會(huì)發(fā)展回歸理性，似乎是一個(gè)十分艱巨的城市創(chuàng)新治理任務(wù)。

核心仍然是地方政府創(chuàng)新是否沿著科學(xué)與民主程序繼續(xù)前行，而不是“偽創(chuàng)新”或者“非民主化和偽科學(xué)化”方法。只有解決了這一核心問題，在發(fā)揮有效的問題治理功能的同時(shí)，逐步走向程序和環(huán)節(jié)的制度化，而只有中國政府創(chuàng)新就會(huì)走向系統(tǒng)性和體系化的制度變遷，不是僅僅停留在問題治理層面，才能逐步實(shí)現(xiàn)政治發(fā)展的功能，達(dá)成國家整體性制度的變遷目標(biāo)。

由于民主程序與科學(xué)環(huán)節(jié)的創(chuàng)新需要極大的耐心和時(shí)間投入，需要很大的試錯(cuò)成本，基于40年改革開放中的地方政府創(chuàng)新的功能，以及中國未來面臨的巨大挑戰(zhàn)，如果中國要實(shí)現(xiàn)“改革開放再出發(fā)”而不是倒退，我們就要給予中國地方政府創(chuàng)新多一點(diǎn)空間，讓它們在實(shí)操中逐漸沉淀與校正程序與環(huán)節(jié)，允許制度試錯(cuò)成本，有空間和有時(shí)間去形成有效、有序的持續(xù)性擴(kuò)展（散），從而逐漸生成和演化出中國國家治理體系的科學(xué)化與民主化路徑，形成具有國際化的制度對話能力，而不是依靠單純的政治命令去設(shè)計(jì)“理想化的制度”和簡單地控制社會(huì)與市場的發(fā)展，否則，根本無法擺脫“一統(tǒng)就死，一放就亂”的循環(huán)困局。

四、穩(wěn)定化變遷的可能：政府創(chuàng)新的制度化問題

一個(gè)國家的政治發(fā)展既是其各個(gè)層次政府創(chuàng)新的持續(xù)結(jié)果，又是政府創(chuàng)新得以制度化的前提。發(fā)展社會(huì)主義民主政治，是推進(jìn)中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。如果中國（地方）政府創(chuàng)新無法形成政治發(fā)展的最終制度化結(jié)果，會(huì)造成治理過程缺乏結(jié)構(gòu)性營造，“就事論事”的“運(yùn)動(dòng)式治理”將成為一個(gè)地方政府創(chuàng)新的新常態(tài)。

截至今日，中國地方政府創(chuàng)新呈現(xiàn)出了一個(gè)深層次問題：民主參與和科學(xué)創(chuàng)新能支撐到中國制度化的拐點(diǎn)，換句話說，40年間持續(xù)創(chuàng)新的制度程序和環(huán)節(jié)能否形成現(xiàn)代化國家治理體系？創(chuàng)新作為治理資源嵌入到現(xiàn)有的制度體系當(dāng)中，以解決問題和帶來發(fā)展為戰(zhàn)略發(fā)展空間，但是這一路徑的背后是“新權(quán)威主義”的邏輯，依靠的是國家政治結(jié)構(gòu)具有自我革命的精神和動(dòng)力，但如果達(dá)到政治結(jié)構(gòu)的自身臨界點(diǎn)會(huì)如何？這才是中國政府創(chuàng)新面臨的無法回避而一直回避的邊界問題。

地方政府創(chuàng)新的擴(kuò)展模式，是一個(gè)地方問題解決過程中的整個(gè)地方體系的努力創(chuàng)新，然后才是與國家制度發(fā)展相結(jié)合的問題。它的動(dòng)力既來自于自上而下的中央政策放權(quán)，來自于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，來自于政府官員的責(zé)任心，更是來自于地方社會(huì)的需求與成長。現(xiàn)代國家治理的風(fēng)險(xiǎn)性，使得治理創(chuàng)新處于“與時(shí)俱進(jìn)”的時(shí)刻緊張態(tài)勢當(dāng)中，因此，信息的傳輸及時(shí)性和準(zhǔn)確性的老問題，就成為公共決策的新關(guān)鍵，所以，政府創(chuàng)新本質(zhì)上是一個(gè)“自下而上”的政治民主參與和“自上而下”的制度建設(shè)問題，更是來自于社會(huì)民眾的民主化參與激勵(lì)。

因此，整體上觀察中國（地方）政府創(chuàng)新各個(gè)部分，它們的關(guān)系結(jié)構(gòu)就呈現(xiàn)如下的系統(tǒng)性框架：

中國政治發(fā)展的關(guān)鍵，是要?jiǎng)?chuàng)新憲法等文本制度能落地的實(shí)操性程序和環(huán)節(jié)，在實(shí)操中發(fā)現(xiàn)問題并且形成問題的制度化解決機(jī)制，也就是說“要不斷推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，更好發(fā)揮中國特色社會(huì)主義政治制度的優(yōu)越性”。單純地增加理論上的優(yōu)勢和編制一些特點(diǎn)，并不是中央政府強(qiáng)調(diào)的“制度自信”，因?yàn)樽孕诺那疤嵋锌梢詫?shí)際操作的制度而不是文本，在這個(gè)意義上講，政府創(chuàng)新不僅僅是一個(gè)單純的公共管理制度創(chuàng)新的技術(shù)問題，不僅僅是一個(gè)基層民主制度創(chuàng)新的問題，而且是一個(gè)政府流程的革命性再造過程，是一個(gè)政治發(fā)展持續(xù)深化的過程。

對地方政府創(chuàng)新的研究議題的整體性觀察，我們需要牢記的是改革開放以來，一直倡導(dǎo)地方政府創(chuàng)新的現(xiàn)代化導(dǎo)向的兩個(gè)支撐點(diǎn)——民主化、科學(xué)化取向，以此為基礎(chǔ)才構(gòu)成了現(xiàn)代化制度的逐漸形成。地方政府創(chuàng)新都是以本區(qū)域的治理問題為策略導(dǎo)向，然后才使得成功的程序與環(huán)節(jié)上升到國家制度——制度化戰(zhàn)略導(dǎo)向，而國家制度能否穩(wěn)定地朝著民主與科學(xué)的方向進(jìn)展，也是其能否制度化的關(guān)鍵。

我們也很遺憾地看到很多地方創(chuàng)新遇到了諸多現(xiàn)實(shí)阻力和制度壓力，因此，在“制度結(jié)構(gòu)-能動(dòng)個(gè)體”的循環(huán)中，沒有大量的一線干部不計(jì)個(gè)人得失而帶頭創(chuàng)新，區(qū)域經(jīng)濟(jì)難以為繼，地方社會(huì)無法發(fā)育，政府創(chuàng)新則無從談起。值得慶幸的是無論橫向擴(kuò)散還是縱向擴(kuò)展，政府創(chuàng)新都是“起起伏伏”，一直往前不斷“日進(jìn)一寸”。讓人感到焦慮的是如果不能保持整體性的制度發(fā)展穩(wěn)定而是“喜歡折騰”，就會(huì)使得地方政府創(chuàng)新的制度空間變得“變動(dòng)不居”，陷入好大喜功的“內(nèi)卷化”陷阱，鎖定于“運(yùn)動(dòng)式治理”的模式。

提出整體性觀察和分析中國（地方）政府創(chuàng)新的框架，并不是說中國（地方）政府創(chuàng)新到了一個(gè)可以全面總結(jié)的階段了，實(shí)際上它才剛剛開始。因此，整體性框架的視角本質(zhì)上是基于其功能的過去發(fā)揮，進(jìn)而未來堅(jiān)持要中國保持一個(gè)穩(wěn)定持續(xù)的改革放權(quán)與開放交往的理念，堅(jiān)持中國現(xiàn)代化的民主與科學(xué)取向的發(fā)展路徑，避免出現(xiàn)“創(chuàng)新內(nèi)卷化”的現(xiàn)象。如果現(xiàn)實(shí)政府創(chuàng)新的進(jìn)展?fàn)顩r讓很多學(xué)術(shù)判斷變得“前沿”，這是課題研究之“喜”，卻是現(xiàn)實(shí)之“憂”。我們寧愿學(xué)術(shù)研究的判斷，落后于現(xiàn)實(shí)的進(jìn)取，如同一個(gè)正常的民主政體那樣，地方政府積極創(chuàng)新，回應(yīng)社會(huì)的需求，上級和中央政府及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提供整體性制度，真正提升國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，創(chuàng)生出中國自己的真正現(xiàn)實(shí)素材，讓專家去研究總結(jié)，形成具有中國發(fā)展邏輯的經(jīng)驗(yàn)和理論出來。

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