論西方公共行政理論的中國本土化

李英杰 洪波 張慶釗 張晨濤

摘 要：西方公共行政理論依核心價(jià)值的側(cè)重不同可劃分為工具理性和價(jià)值理性兩個(gè)譜系。我國政府治理積極對(duì)西方公共行政理論本土化并取得顯著成效，但也仍舊存在較大的發(fā)展空間。融合工具理性和價(jià)值理性的核心價(jià)值，可以為我國公共行政提出提升服務(wù)的質(zhì)量和效率、深化公民政治參與程度以及實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的標(biāo)準(zhǔn)化要求。為此我國應(yīng)當(dāng)采取改革政府官僚體制、健全績(jī)效評(píng)估的群眾參與機(jī)制、杜絕公眾政治參與的形式主義等措施，以建設(shè)受到廣泛認(rèn)可的服務(wù)型政府。

關(guān)鍵詞：西方公共行政理論;工具理性;價(jià)值理性;本土化

一、西方公共行政理論的工具理性與價(jià)值理性

工具理性和價(jià)值理性的概念源自韋伯的《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》。所謂工具理性，強(qiáng)調(diào)手段-目的的合理性，以計(jì)算和推理實(shí)現(xiàn)預(yù)設(shè)的目標(biāo)，漠視人的一切情感和精神力量;價(jià)值理性則關(guān)注行為本身的合目的性，不關(guān)注結(jié)果而關(guān)注追求行為本身所具有的意義。在公共管理中，工具理性代表著其管理的屬性，即經(jīng)濟(jì)、效率和效果;價(jià)值理性代表著公共的屬性，即公平、民主和自由。工具理性和價(jià)值理性并非二元對(duì)立的關(guān)系，二者始終難以截然分開。

西方公共行政理論自威爾遜在1887年發(fā)表《行政學(xué)研究》至今已有133年的發(fā)展，其間大致經(jīng)歷了八個(gè)階段：以威爾遜為代表的傳統(tǒng)行政理論;以弗雷德里克森為代表的新公共行政理論;以薩瓦斯為代表的民營化理論;以奧斯特羅姆為代表的民主行政理論;以胡德為代表的新公共管理理論;以登哈特為代表的新公共服務(wù)理論;以希克斯為代表的整體政府理論;以及以穆爾為代表的公共價(jià)值理論。董禮勝教授以工具理性和價(jià)值理性為標(biāo)尺對(duì)上述理論進(jìn)行了評(píng)析，并區(qū)分了包括傳統(tǒng)公共行政理論、民營化理論、新公共管理理論、整體政府理論在內(nèi)的工具理性譜系和包括新公共行政理論、民主行政理論、新公共服務(wù)理論、公共價(jià)值理論在內(nèi)的價(jià)值理性譜系。

二、西方公共行政理論的中國本土化

有文明的地方就會(huì)有公共管理，在不同的社會(huì)發(fā)展階段公共管理呈現(xiàn)出不同的價(jià)值理念和管理方式，并服務(wù)于不同人群的利益。自公共管理成為一門專門的學(xué)科以來，其服務(wù)對(duì)象由少數(shù)利益群體擴(kuò)展至全體公眾，其中工具理性逐漸發(fā)展為向社會(huì)全體提供高效率、高質(zhì)量的服務(wù);價(jià)值理性逐漸發(fā)展為促進(jìn)和維護(hù)社會(huì)的公平、民主與自由。

（一）工具理性譜系理論的中國本土化

薩繆爾森在《公共支出的純理論》中對(duì)純粹的公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品進(jìn)行了區(qū)分，薩瓦斯根據(jù)物品和內(nèi)在特性進(jìn)一步提出了物品和服務(wù)的供給的12種制度安排。公共產(chǎn)品生產(chǎn)者和提供者的區(qū)分為政府一些部門的民營化改革提供了理論基礎(chǔ)。撒切爾夫人為改變政府財(cái)政赤字狀況率先在英國十二個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域展開了民營化改革，并在之后幾年取得一定成效。我國于上世紀(jì)90年代為提高國企效率和減輕負(fù)擔(dān)進(jìn)行了所謂“抓大放下”的國有企業(yè)股份制改革和民營化改革，國企改革使國企由1997年虧損502億元扭轉(zhuǎn)為2002年盈利286.9億元，從整體的效率角度來考慮是一次成功的民營化理論本土化。但是由此造成的累計(jì)2800萬職工下崗嚴(yán)重?fù)p壞了眾多家庭的利益和社會(huì)秩序;同時(shí)在民營化過程中存在著的廣泛的政府成員謀求私利和不負(fù)責(zé)任的“甩包袱”的現(xiàn)象導(dǎo)致了大量不必要的效率損失，如十堰市公交的民營化即由于當(dāng)?shù)卣霓D(zhuǎn)移責(zé)任而失敗，政府被迫對(duì)城市公交系統(tǒng)進(jìn)行“逆民營化”。

新公共管理理論實(shí)質(zhì)上是對(duì)民營化理論的深化，“企業(yè)家政府”的概念即出自于此。“企業(yè)家政府”在政府與公眾之間構(gòu)建起了平等、自由的市場(chǎng)關(guān)系，通過多元供給主體間的競(jìng)爭(zhēng)來提升公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供效率以滿足“顧客”需求。但是這一理念忽視了政府源于社會(huì)的基礎(chǔ)，將公眾所有政府的一體關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)檎皖櫩偷亩獙?duì)立關(guān)系，且這種關(guān)系僅包含經(jīng)濟(jì)因素，忽視了公眾的政治需求。同時(shí)，奧斯本和蓋布勒所提競(jìng)爭(zhēng)性政府在實(shí)踐中并不盡如人意。如我國許多地方政府為在競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)優(yōu)勢(shì)不惜以破壞環(huán)境為代價(jià)大力發(fā)展GDP，造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染。競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系加劇了地方政府各自為政的行為，尤其不利于有外溢性的地方公共產(chǎn)品的供給。

整體政府理論是對(duì)新公共行政理論的一次修正。?？怂沽η笸ㄟ^政策、管制、服務(wù)和監(jiān)督四大治理活動(dòng)改變政府組織的過分功能導(dǎo)向，構(gòu)建整體政府。以布萊爾為首的英國工黨采取了整體政府改革，建立起跨組織的治理機(jī)構(gòu)，在當(dāng)時(shí)獲得了廣泛的社會(huì)支持。我國的整體政府改革集中體現(xiàn)在行政審批制度改革上，2002年嘉興市成立行政審批服務(wù)中心，后又在全國率先開展行政審批層級(jí)一體化改革。在電子政務(wù)的推動(dòng)下，政務(wù)超市、一站式服務(wù)等模式提高了整體政府的服務(wù)質(zhì)量和效率，增強(qiáng)了政府的責(zé)任意識(shí)。整體政府建設(shè)仍有很大的發(fā)展空間，如對(duì)公眾具有特殊性的利益訴求的回應(yīng)性有待提高，有必要改變傳統(tǒng)的“政治勢(shì)能和群眾鬧大”的問題解決途徑。此外，整體政府也難以回應(yīng)政治等其他方面的要求。

（二）價(jià)值理性譜系理論的中國本土化

在價(jià)值理性譜系理論中，新公共行政理論的核心價(jià)值為社會(huì)公平，民主行政理論為踐行社會(huì)公平，新公共服務(wù)理論為公民權(quán)，公共價(jià)值管理理論為公共價(jià)值創(chuàng)造。綜合來看，價(jià)值理性譜系理論的主張有兩方面，一是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，二是深化公民參與政治的程度。

社會(huì)公平的直觀體現(xiàn)為社會(huì)貧富差距，最為公認(rèn)的衡量依據(jù)是基尼系數(shù)。改革開放以來，我國基尼系數(shù)一路飆升，由1978年的0.16提升至2016年的0.465，連續(xù)數(shù)年高于國際通用貧富分水嶺。收入的差距同時(shí)體現(xiàn)在城鄉(xiāng)、區(qū)域和行業(yè)之間，過大的貧富差距制約著公眾的幸福感指數(shù)，也不利于社會(huì)秩序的穩(wěn)定。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、行政性壟斷、制度性腐敗等深層次制度性弊病在短期內(nèi)難以徹底打破和消除，其仍將從反面對(duì)收入分配繼續(xù)產(chǎn)生影響。弗雷德里克森等人的社會(huì)觀念受約翰·羅爾斯基于無知之幕提出的最小最大化原則的影響，即主張改善社會(huì)中境況最壞的人群的生活水平。我國目前正處于脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決勝階段，力求在2020年實(shí)現(xiàn)全部脫貧，進(jìn)入全面小康社會(huì)。未來一段時(shí)間政府的主要任務(wù)應(yīng)當(dāng)是維持扶貧力度以避免返貧，并努力打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動(dòng)地區(qū)間均衡發(fā)展。