什么是“好政策”？
——公共政策質(zhì)量研究綜述

陳水生

一、引言

在制度主義者看來(lái)，決定一個(gè)國(guó)家發(fā)展績(jī)效的關(guān)鍵因素是制度。繼諾思(Douglass C. North)(2008)等新制度主義學(xué)者提出“制度是重要的”論斷之后，阿西莫格魯(Daron Acemoglu)和羅賓遜(James A. Robinson)(2015)回答了“國(guó)家為何會(huì)失敗”這一重要命題，認(rèn)為國(guó)家失敗與成功在于制度的分野。公共政策研究則強(qiáng)調(diào)“好的政策”對(duì)發(fā)展績(jī)效的重要性，認(rèn)為公共政策質(zhì)量是影響發(fā)展績(jī)效的重要因素。大到國(guó)家治理、發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，小到個(gè)體自由與幸福，莫不與公共政策息息相關(guān)(安德森，2009)。政策質(zhì)量決定了公共政策績(jī)效，成為影響經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)發(fā)展和民眾福祉的關(guān)鍵因素，公共政策質(zhì)量的重要性逐步為人們所熟知并關(guān)注。

政策質(zhì)量體現(xiàn)了國(guó)家解決公共問(wèn)題的能力(Knoepfel et al.，2007)。國(guó)家改善制度體系、提高政策質(zhì)量將帶來(lái)重要收益(Scartascini et al.，2013)。高質(zhì)量的政策可增加政治合法性，是贏得公眾支持與信任的武器(寧有才，2012)，對(duì)解決公共問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)公共利益、促進(jìn)人類生存與發(fā)展都具有重要影響。政策質(zhì)量還是衡量國(guó)家政治文明程度的主要標(biāo)志(劉進(jìn)才，1999)。公共政策質(zhì)量也會(huì)影響執(zhí)政績(jī)效，決定運(yùn)行成本、交易成本和社會(huì)損耗(秦德君，2007)。政策質(zhì)量不是外生的，它取決于國(guó)家機(jī)構(gòu)的質(zhì)量和政府能力，如國(guó)會(huì)的制度化、司法獨(dú)立性、公務(wù)員素質(zhì)和政黨的制度化。政府能力對(duì)政策質(zhì)量至關(guān)重要，更高的政府能力帶來(lái)更好的政策質(zhì)量，而更好的政策質(zhì)量能帶來(lái)更好的發(fā)展績(jī)效(Chuaire & Scartascini，2014)。

因此，本文基于國(guó)內(nèi)外既有文獻(xiàn)，嘗試回答以下三個(gè)問(wèn)題：公共政策質(zhì)量的內(nèi)涵是什么？影響公共政策質(zhì)量的因素有哪些？如何提升公共政策質(zhì)量？以期推進(jìn)對(duì)公共政策質(zhì)量的深入理解。

二、理解公共政策質(zhì)量?jī)?nèi)涵的多重維度

公共政策質(zhì)量是一個(gè)極具爭(zhēng)議的概念，為更好地理解政策質(zhì)量，可以從本質(zhì)、結(jié)果和過(guò)程三個(gè)視角探討公共政策質(zhì)量?jī)?nèi)涵。

(一)本質(zhì)：“質(zhì)量”內(nèi)涵的分析維度

質(zhì)量概念包括了諸多含義與多元解釋。質(zhì)量同時(shí)具備主觀與客觀雙重屬性：由于評(píng)判主體不同，評(píng)價(jià)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)具有主觀性與不可比性，更加凸顯了質(zhì)量認(rèn)知的重要性；同時(shí)，它也是一個(gè)客觀、可測(cè)量的概念(Seawright & Young，1996)。質(zhì)量有兩層含義：某物的性質(zhì)或本質(zhì)特征；區(qū)別優(yōu)秀與劣質(zhì)的條件。質(zhì)量也意味著投入最好的技能和努力，盡可能產(chǎn)生最好的結(jié)果(Tuchman，1980)。一般而言，質(zhì)量是指事物、產(chǎn)品或工作的優(yōu)劣程度。有學(xué)者認(rèn)為質(zhì)量包括優(yōu)秀、價(jià)值、符合規(guī)范和要求、適用性、損失規(guī)避、滿足消費(fèi)者預(yù)期等層面(Reeves & Bednar，1994)。質(zhì)量還被視為在正確的時(shí)間以最佳順序完成最佳實(shí)踐所需的所有工作(Butler & Vaile，1984)。大衛(wèi)·加文(David A. Garvin)提出了一個(gè)多維度的質(zhì)量指標(biāo)，包括績(jī)效、特征、可靠性、一致性、持久性、適用性、美感和感知質(zhì)量(Garvin，1984)。有學(xué)者在加文的研究基礎(chǔ)上構(gòu)建了一個(gè)廣泛的質(zhì)量列表，包括七個(gè)主要種類：卓越的、以制造為基礎(chǔ)的、以產(chǎn)品為基礎(chǔ)的、以使用者為基礎(chǔ)的、以價(jià)值為基礎(chǔ)的、多維度的和戰(zhàn)略性的。他們將一系列關(guān)于質(zhì)量的定義描述并整合為一個(gè)連續(xù)體，這個(gè)連續(xù)體反映了定義之間互相聯(lián)系的內(nèi)在秩序，每個(gè)質(zhì)量定義都會(huì)對(duì)下一個(gè)定義產(chǎn)生影響(Seawright & Young，1996)。

(二)結(jié)果：政策成敗的評(píng)估維度

許多學(xué)者從政策成功與失敗的視角研究政策質(zhì)量。界定政策成敗可以讓人們從中汲取教訓(xùn)，避免重蹈覆轍(Prasad et al.，2017)。不少學(xué)者研究了政策失敗的不同表現(xiàn)形式，如政策慘敗(Dunleavy，1995)、治理失敗(Vining & Wemer，1990；Wolf，1987)、政策災(zāi)難(Moran，2001)和政策異常(Hall，1993)等。邁克爾·豪利特(Michael Howlett)(Howlett, 2012)比較了政策失敗的幾個(gè)不同概念，如政策事故、錯(cuò)誤和異常；他繼而將政策成敗與政策結(jié)果聯(lián)系起來(lái)，如預(yù)期目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)、政策對(duì)目標(biāo)群體是否產(chǎn)生了積極或消極影響、旨在解決的問(wèn)題是否改善等(見(jiàn)表1)。由于判斷標(biāo)準(zhǔn)的差異性，有人認(rèn)為成功的政策在其他人眼中可能是失敗的。完全成功的政策很少出現(xiàn)，而幾乎所有政策都存在或多或少的缺陷(McConnell，2010b)。政策成敗與其范圍(大小)、可避免性、可見(jiàn)性、意向性、持續(xù)性和強(qiáng)度等維度有關(guān)(Howlett，2012)。

表1 政策成功和失敗的判斷標(biāo)準(zhǔn)

資料來(lái)源：Howlett，2012。

由于在特定政策結(jié)果是否構(gòu)成失敗以及導(dǎo)致失敗的原因這些問(wèn)題上存在爭(zhēng)議，政策失敗因而具有強(qiáng)烈的政治性(McConnell，2014)。有學(xué)者將政策失敗界定為沒(méi)有實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、結(jié)果沒(méi)有達(dá)到預(yù)期、價(jià)值觀被篡改、政策過(guò)程不成功和問(wèn)題沒(méi)有得到解決等方面(McConnell，2010a)。彼得斯(Peters，2015)指出，政策失敗是公共部門失敗的三種類型之一，他詳細(xì)比較了國(guó)家失敗、治理失敗和政策失敗，探討了其根源、主要特征和可能的補(bǔ)救措施，并將政策失敗界定為那些未能達(dá)到既定目標(biāo)或引發(fā)重大意外負(fù)面后果的政策現(xiàn)象。

另一部分學(xué)者則把公共政策質(zhì)量與政策成功聯(lián)系起來(lái)。政策成功是指政策實(shí)現(xiàn)了支持者設(shè)定的目標(biāo)，并且沒(méi)有招致任何重要的批評(píng)或獲得普遍支持(McConnell，2010b)。克爾(Kerr，1976)探討了政策何時(shí)成功，他區(qū)分了三種類型的政策成功：實(shí)施成功、工具性成功和合理性成功。不同群體可能對(duì)成功有不同評(píng)價(jià)(Marsh & McConnell，2010)。博文等(Bovens et al., 2001)構(gòu)建了政策成功的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，并區(qū)別了項(xiàng)目成功和政治成功，將政治失敗或成功的標(biāo)準(zhǔn)界定為政治動(dòng)蕩或穩(wěn)定，以及公眾對(duì)政策的滿意度或?qū)Ξ?dāng)局與公共機(jī)構(gòu)的信心。馬什和麥康奈爾(Marsh & McConnell， 2010)在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了過(guò)程、項(xiàng)目和政治三個(gè)評(píng)估維度，并確定了可用于衡量每個(gè)維度的成功指標(biāo)。他們進(jìn)而指出政策形成過(guò)程是政策成功與否的重要卻沒(méi)有受到足夠重視的因素。政策形成過(guò)程主要指政策制定階段，包括問(wèn)題出現(xiàn)并被界定、備選方案形成、利益被征詢和做出決策等過(guò)程。

(三)過(guò)程：政策過(guò)程的研究進(jìn)路

高質(zhì)量政策一般指結(jié)果很好的政策，公共政策質(zhì)量?jī)?nèi)涵的政策過(guò)程研究視角可從政策制定、政策執(zhí)行和政策評(píng)估三方面展開(kāi)。

從政策制定過(guò)程來(lái)看，高質(zhì)量政策制定應(yīng)著眼于政策實(shí)質(zhì)、議程設(shè)置與執(zhí)行間關(guān)系的研究，獨(dú)立于私人團(tuán)體與個(gè)人需要，配備詳盡的政策策略，選擇有效的政策工具以回應(yīng)目標(biāo)群體要求(Ingram & Mann，1980)。高質(zhì)量政策既可以是在規(guī)則內(nèi)協(xié)商達(dá)成一致意見(jiàn)所形成的政策，也可以是某位睿智社會(huì)規(guī)劃者選擇的政策，這些政策具有一定的穩(wěn)健性，即使面對(duì)政治沖擊也能保持不變，還能靈活應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)沖擊(Scartascini et al.，2013)。反觀低質(zhì)量政策，則有兩種表現(xiàn)形式：一是決策制定者的主觀意圖不符合客觀現(xiàn)實(shí)，政策目標(biāo)未達(dá)成；二是數(shù)量和質(zhì)量上的失敗，即政策目標(biāo)落后于設(shè)想的目標(biāo)或客觀標(biāo)準(zhǔn)，或?qū)Q策制定者意圖與客觀效果進(jìn)行測(cè)量后發(fā)現(xiàn)政策產(chǎn)生了更多非預(yù)期的結(jié)果(Ingram & Mann，1980)。

從政策執(zhí)行視角來(lái)看，高質(zhì)量政策一般指有效執(zhí)行的政策(Weiss，1982)。政策質(zhì)量與政策標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，要達(dá)到有效性、可接受性、公平性和經(jīng)濟(jì)性等目標(biāo)(Shaw，1986)。高質(zhì)量政策具有可操作性，在政策執(zhí)行過(guò)程中能順利實(shí)施。許多國(guó)家政策執(zhí)行質(zhì)量相當(dāng)差，這在一定程度上與缺乏有能力、獨(dú)立的官僚機(jī)構(gòu)和缺乏強(qiáng)有力的司法機(jī)構(gòu)有關(guān)。特定國(guó)家的政策執(zhí)行質(zhì)量取決于該國(guó)的政策制定者投資于政策質(zhì)量的能力(Scartascini et al.，2013)。

從政策評(píng)估視角來(lái)看，政策質(zhì)量一般被理解為公共政策的好壞性質(zhì)與優(yōu)劣程度。政策質(zhì)量評(píng)估暗含了評(píng)價(jià)者的價(jià)值判斷(羅芳，2007)，也體現(xiàn)了公共政策的理性化程度(Mansour，2010)。政策質(zhì)量評(píng)估判斷政策是否合情合法，是否具有可行性，是否體現(xiàn)了利益相關(guān)者的利益訴求，以及政策價(jià)值與政策效率在何種程度上統(tǒng)一(范柏乃、張茜蓉，2014)。以上視角有助于我們?nèi)胬斫夤舱哔|(zhì)量的內(nèi)涵。在此基礎(chǔ)上，我們構(gòu)建了公共政策質(zhì)量的內(nèi)涵體系(見(jiàn)圖1)，以便于進(jìn)一步分析公共政策質(zhì)量的影響因素。

圖1 公共政策質(zhì)量的內(nèi)涵體系

資料來(lái)源：作者自制。

我們認(rèn)為，公共政策質(zhì)量可從政策過(guò)程論視角進(jìn)行理解，高質(zhì)量政策具有以下顯著特征：對(duì)環(huán)境具有較強(qiáng)的回應(yīng)性，制定過(guò)程和政策內(nèi)容合情合理合法，切實(shí)關(guān)照利益相關(guān)者的利益，執(zhí)行有效和政策結(jié)果合乎政策目標(biāo)等。公共政策質(zhì)量?jī)?nèi)涵首先要置于特定的政策環(huán)境下分析，公共政策的出臺(tái)是為了解決特定環(huán)境下的公共問(wèn)題，因此政策質(zhì)量首先要適應(yīng)政策環(huán)境的挑戰(zhàn)，強(qiáng)化對(duì)政策問(wèn)題的及時(shí)回應(yīng)。其次，政策質(zhì)量要考察政策制定過(guò)程和政策內(nèi)容，政策制定程序、政策內(nèi)容和政策價(jià)值都要符合合情合理合法等標(biāo)準(zhǔn)。再次，政策質(zhì)量既要追求和維護(hù)公共利益，也要關(guān)照和保護(hù)利益相關(guān)者利益，協(xié)調(diào)好不同利益群體的利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)不同階層之間的融合。第四，任何政策要達(dá)到既定效果和預(yù)期目標(biāo)，有賴于強(qiáng)有力的政策執(zhí)行，有效的執(zhí)行過(guò)程是政策質(zhì)量的重要保障。最后，評(píng)估公共政策質(zhì)量到底如何，關(guān)鍵還要看其政策影響與政策結(jié)果，即政策產(chǎn)出是否以及在多大程度上實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)?？傊?，按照公共政策的內(nèi)在邏輯分別考察政策環(huán)境、政策體系、政策行動(dòng)者、政策執(zhí)行和政策結(jié)果有助于更好地理解政策質(zhì)量的內(nèi)涵體系，繼而為分析公共政策質(zhì)量的影響因素奠定基礎(chǔ)。

三、公共政策質(zhì)量的影響因素

確定影響政策成敗的確切因素一直是政策科學(xué)界爭(zhēng)論不休的話題(Grant，2009)。在一項(xiàng)里程碑式的研究中，韋弗和羅克曼(Weaver & Rockman，1993)指出，政府有效性可根據(jù)一系列任務(wù)和政府執(zhí)行這些任務(wù)所需要的能力衡量，這些能力包括設(shè)定和維持優(yōu)先事項(xiàng)、爭(zhēng)取資源、在舊政策失敗時(shí)進(jìn)行創(chuàng)新、協(xié)調(diào)相互沖突的目標(biāo)、確保政策有效實(shí)施、保持政策穩(wěn)定以便讓政策游刃有余、真正發(fā)揮政策作用等。從政策過(guò)程來(lái)看，政策制定、政策發(fā)展、政策選擇、界定問(wèn)題、政策期望、有效政策工具的選擇、執(zhí)行異常、政治制度等因素都會(huì)對(duì)政策質(zhì)量產(chǎn)生影響(Ingram & Mann，1980)。霍利特等(Howlett et al., 2015)指出，通過(guò)審查政策子系統(tǒng)內(nèi)外的各種因素，特別是政治制度的性質(zhì)、治理能力以及政策知識(shí)和實(shí)踐中的不確定性水平，有助于更好地理解政策失敗。此外，元政策與制度環(huán)境、信息資源與信息整合、公共政策主體、公共政策彈性等也會(huì)影響公共政策質(zhì)量(寧有才，2012)。詹國(guó)彬(2002)指出，影響政策成敗的主要原因有政策本身、政策執(zhí)行主體、政策目標(biāo)群體、政策資源和政策環(huán)境等因素。我們根據(jù)公共政策質(zhì)量的內(nèi)在運(yùn)行邏輯，擬從政策環(huán)境、政策系統(tǒng)、政策行動(dòng)者、政策能力和政策資源五個(gè)維度分析公共政策質(zhì)量的影響因素。

(一)政策環(huán)境

不同的社會(huì)環(huán)境會(huì)造就不同政策。環(huán)境因素包括經(jīng)濟(jì)壓力、偶然事件、資源、政治制度和意識(shí)形態(tài)、外部利益相關(guān)者、社會(huì)價(jià)值觀和行政文化等(Weaver & Rockman，1993)。以往的政策、規(guī)范和結(jié)構(gòu)成為現(xiàn)今環(huán)境的一部分，參與者被嵌入其中，在潛移默化中考慮新的政策(Hood，1998)。政策若能在實(shí)施過(guò)程中尋找到類似的文化背景和兼容的文化土壤就更可能成功(Fawcett & Marsh，2012)，獲得社會(huì)支持與社會(huì)需求相吻合的政策執(zhí)行和質(zhì)量就有了保障(Moynihan，2006)。政策環(huán)境中最主要的是元政策與制度環(huán)境。具體而言，政策質(zhì)量首先取決于元政策質(zhì)量，提升其質(zhì)量的先決性條件就是元政策的正確、自覺(jué)和有效改進(jìn)；而好的制度環(huán)境是高質(zhì)量公共政策的必要條件(劉瑞明，2017)。

構(gòu)建一個(gè)注重質(zhì)量的環(huán)境，需要一個(gè)復(fù)雜且彼此適應(yīng)、交互作用并持續(xù)提升的體系。環(huán)境的創(chuàng)造可以積極地刺激和激勵(lì)組織，使其盡最大努力去重視質(zhì)量，這將帶來(lái)更高的社會(huì)成員滿意度和更低的長(zhǎng)期成本，進(jìn)而持續(xù)改進(jìn)政策質(zhì)量(Lawrence，1997)。政府在政策形成中需要關(guān)注不同群體和不同地域帶來(lái)的情境差異(寧有才，2012)。先前的政策經(jīng)驗(yàn)、文化、社會(huì)經(jīng)濟(jì)與公共政策環(huán)境的差異均是影響政策質(zhì)量的重要因素(Smith，1973)。此外，還要重視政策環(huán)境中的合作程度，較低的合作度通常使成員只滿足于有限利益，導(dǎo)致政策不穩(wěn)定或過(guò)于僵化(Scartascini et al.，2013)。

(二)政策系統(tǒng)

政策失敗可能與政策系統(tǒng)內(nèi)部原因有關(guān)，比如決策者沒(méi)有照顧利益相關(guān)者、沒(méi)有把握現(xiàn)實(shí)的不確定性、采用了錯(cuò)誤的信息來(lái)源等(Knoepfel et al.，2007)；政策失敗也可能與政策系統(tǒng)外部原因有關(guān)，比如民眾反饋和合法性塑造等；還可能與政策本身有關(guān)，比如政策不同目標(biāo)之間的沖突(Howes et al.，2017)。這些因素既會(huì)影響政策設(shè)計(jì)，也會(huì)影響政策制定與執(zhí)行，進(jìn)而影響政策質(zhì)量。

1.政治制度化

制度環(huán)境與公共政策質(zhì)量間有著緊密的關(guān)系，好的制度環(huán)境是高質(zhì)量公共政策的重要保障。更高水平的議會(huì)能力、司法獨(dú)立和官僚素養(yǎng)易于產(chǎn)生高質(zhì)量政策，能夠更好地長(zhǎng)久合作的政體能制定更多高質(zhì)量政策。政策質(zhì)量與政府治理能力和決策質(zhì)量有關(guān)，一個(gè)由專業(yè)立法者和適當(dāng)?shù)慕M織組成的立法機(jī)構(gòu)，可以制定相對(duì)一致和高水平的政策(Scartascini et al.，2013)。政策質(zhì)量還受政治承諾和政治支持度的影響。比如在巴基斯坦教育政策案例中，缺乏政治承諾與政治家支持是政策問(wèn)題的根源。巴基斯坦1987年啟動(dòng)了一個(gè)掃盲項(xiàng)目，1989年隨著政府更迭而停止(Ahsan，2003)。由于缺乏聯(lián)邦和地方兩級(jí)政府的政治承諾，當(dāng)選議員們本應(yīng)促進(jìn)教育發(fā)展方案的執(zhí)行，但他們卻根據(jù)喜好和親疏分配教師資源。由于政局持續(xù)不穩(wěn)，議員們也不確定自己的任期，因此，許多議員主要致力于爭(zhēng)取資源加強(qiáng)他們連任的機(jī)會(huì)而非利用其政治能力推進(jìn)掃盲計(jì)劃，降低了掃盲政策的質(zhì)量(Ali，2006)。

2.政策系統(tǒng)的協(xié)調(diào)

長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，公共政策的穩(wěn)定性(成功的政策是否在政治風(fēng)向發(fā)生變化的情況下仍保持不變)和適應(yīng)性(失敗的政策是否被取代)對(duì)政策質(zhì)量很重要(Chuaire & Scartascini，2014)，而這離不開(kāi)公共部門內(nèi)部的協(xié)調(diào)。公共政策的成功需要對(duì)各個(gè)政策系統(tǒng)進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，但實(shí)際協(xié)調(diào)起來(lái)比較困難，因?yàn)檎畽C(jī)構(gòu)面臨不同的目標(biāo)、利益和群體，成功的協(xié)調(diào)需要一個(gè)高級(jí)別組織發(fā)揮其影響力，并試圖迫使其他機(jī)構(gòu)采取不符合其自身利益的行動(dòng)(Wolman，1981)。在不完善的政策系統(tǒng)中，政策制定可能因?yàn)椴块T間沖突而影響質(zhì)量，比如可以獨(dú)立行使否定權(quán)的部門對(duì)政策制定部門的反對(duì)(Peters，2015)。因此，基于合作的重要性，每個(gè)政策項(xiàng)目都應(yīng)該建立良好的團(tuán)隊(duì)溝通和合作關(guān)系(Allen et al.，1992)。此外，政策系統(tǒng)內(nèi)部存在的監(jiān)督不善、權(quán)力尋租、技術(shù)官僚和家長(zhǎng)式的惰性、扭曲的政策激勵(lì)、精英政治、決策程序封閉等問(wèn)題也會(huì)影響政策質(zhì)量(Prasad et al.，2017)。官僚在制定和執(zhí)行政策時(shí)的利益沖突可能會(huì)引發(fā)不正當(dāng)行為以及缺乏適當(dāng)?shù)膯?wèn)責(zé)機(jī)制都會(huì)影響政策質(zhì)量(Stephen et al.，2015)。

3.議程控制與合法性支持

議程控制不僅存在于普通的決策過(guò)程，還可以擴(kuò)充到更廣泛的設(shè)計(jì)和執(zhí)行領(lǐng)域。議程控制是一種普遍手段，可通過(guò)掌控政策系統(tǒng)內(nèi)的定義權(quán)和優(yōu)先權(quán)來(lái)影響政策優(yōu)先級(jí)。合法性能給政策一定的支持，合法性不足則會(huì)直接影響政策成敗。政策公開(kāi)性和公共輿論也會(huì)影響政策質(zhì)量，專業(yè)全面的政策信息披露可以增加部門間以及社會(huì)與政策系統(tǒng)間互動(dòng)，有利于提供更多時(shí)間準(zhǔn)備和調(diào)整政策，以提升政策質(zhì)量(Fawcett & Marsh，2012)。比如在后種族隔離時(shí)代的南非住房政策案例中，當(dāng)?shù)卣茨苤匾曈擅耖g社會(huì)推動(dòng)的辯論和相關(guān)聽(tīng)證會(huì)，行政官僚和政策制定者面臨明顯的政策失敗卻缺乏自省，最終導(dǎo)致政策脫離實(shí)踐(Bond & Tait，1997)。

(三)政策行動(dòng)者

政策行動(dòng)者包括政策制定者、建議者、執(zhí)行者、監(jiān)督者和評(píng)估者等，也可分為官方行動(dòng)者與民間行動(dòng)者；行動(dòng)者素質(zhì)、組織架構(gòu)和行動(dòng)者間的關(guān)系也會(huì)影響政策質(zhì)量(羅芳，2007)。政策對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益結(jié)果的最終影響受制于社會(huì)行動(dòng)者的行為和反應(yīng)，而這取決于他們對(duì)相關(guān)政策的未來(lái)預(yù)期(Scartascini et al.，2013)。成功的政策需要一個(gè)控制重要執(zhí)行資源的立法者或行政官員來(lái)監(jiān)督執(zhí)行，使其持續(xù)發(fā)揮影響(Ingram & Mann，1980)。政策行動(dòng)者的偏好能鼓勵(lì)或要求競(jìng)爭(zhēng)性組織提高政策質(zhì)量(Lawrence，1997)。政治行動(dòng)者的合作能力是影響每個(gè)國(guó)家政策特征的重要因素，能夠使有效的公共政策成為可能，而合作程度受政治參與者的數(shù)量、關(guān)鍵政治行動(dòng)者的跨期聯(lián)系、委托(授權(quán))、執(zhí)行技術(shù)的有效性、關(guān)鍵政治行動(dòng)者行動(dòng)場(chǎng)域的特征等因素的影響(Scartascini et al.，2013)。政策系統(tǒng)中公共政策主體所具備的知識(shí)存量、知識(shí)結(jié)構(gòu)、文化背景、道德品性、社會(huì)閱歷、歷史經(jīng)驗(yàn)、思維方式和創(chuàng)新精神等因素?zé)o時(shí)無(wú)刻不在影響公共政策質(zhì)量(寧有才，2012)。公共政策主體特性包括執(zhí)行機(jī)關(guān)的結(jié)構(gòu)與人員、主管領(lǐng)導(dǎo)的方式和技巧、執(zhí)行的能力與信心等(Smith，1973)。如果政策行動(dòng)者有耐心且行動(dòng)足夠持久，那么在這種無(wú)限反復(fù)博弈的納什均衡中，他們能夠維持最優(yōu)政策(Scartascini et al.，2013)。假若管理人員缺乏某些技能，則可能無(wú)法制定高質(zhì)量的政策(Allen et al.，1992)。

政策利益相關(guān)者通過(guò)各種渠道影響政策制定過(guò)程。社會(huì)行動(dòng)者對(duì)政策的支持十分重要(Knoepfel et al.，2007)。目標(biāo)群體的組織或制度化程度、接受領(lǐng)導(dǎo)的情形也影響著政策質(zhì)量(Smith，1973)。如果沒(méi)有充分爭(zhēng)取持反對(duì)意見(jiàn)的利益群體的支持，政策質(zhì)量可能會(huì)下降并最終失敗(Ingram & Mann，1980)。齊通(Zittoun，2015)指出，利益相關(guān)者的批評(píng)性判斷在政策制定中發(fā)揮著重要作用。利益相關(guān)者不僅直接影響政策制定，還能通過(guò)建構(gòu)話語(yǔ)對(duì)政策質(zhì)量的判斷產(chǎn)生影響。公共機(jī)關(guān)向關(guān)鍵利益相關(guān)者傳達(dá)政策目標(biāo)時(shí)，盡可能照顧廣泛的社會(huì)價(jià)值(Bovens & Hart，1995)，可以防止因?yàn)樘厥馍鐣?huì)或經(jīng)濟(jì)利益導(dǎo)致的政策失敗(Peters，2015)。但也要注意，利益相關(guān)者也可能通過(guò)賄賂或協(xié)助政府官員來(lái)改變政策內(nèi)容(Ascher，2000)。如果利益相關(guān)者反對(duì)改革進(jìn)程和強(qiáng)烈抵制變革，政策變革最終可能在制定具體規(guī)則時(shí)失?。焕嫦嚓P(guān)者不僅會(huì)對(duì)政策提出批評(píng)，還會(huì)試圖迫使決策者做出改變(Mantino，2013)。

(四)政策能力

決策者能力會(huì)影響政策質(zhì)量(Ascher，2000)。公共政策質(zhì)量還取決于每個(gè)國(guó)家是否有能力承擔(dān)制定和維持有效政策所必需的跨期成本，這種能力與國(guó)會(huì)能力、司法獨(dú)立、官僚獨(dú)立和專業(yè)精神等機(jī)構(gòu)特征有關(guān)。一個(gè)有效和有能力的官僚機(jī)構(gòu)能提高公共政策的執(zhí)行質(zhì)量，官僚機(jī)構(gòu)的能力和獨(dú)立性能降低政策傾向于政治化和政治機(jī)會(huì)主義的可能性，并提高政策對(duì)環(huán)境變化的適應(yīng)性(Scartascini et al.，2013)。如果決策部門未能將政策目標(biāo)與實(shí)際情況結(jié)合來(lái)制定政策實(shí)質(zhì)性框架，則會(huì)導(dǎo)致政策質(zhì)量下滑(Snow，2015)。官僚和目標(biāo)群體之間的內(nèi)部協(xié)調(diào)過(guò)程不容易受到公眾監(jiān)督(Howlett，2014)，因此，政策設(shè)計(jì)創(chuàng)新尤其需要注意政策工具的選擇，以降低政策失敗風(fēng)險(xiǎn)并提高政策成功概率(Linder & Peters，1990)。

政策設(shè)計(jì)直接影響政策質(zhì)量。政策失敗最直接的源頭是政策設(shè)計(jì)失誤，其原因多種多樣(Peters，2015)，既可能是因?yàn)檎吣繕?biāo)不明確或過(guò)于雄心勃勃，或很少汲取過(guò)往經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)且制定了很難達(dá)到的政策目標(biāo)(Ahsan，2003)；也有可能是因?yàn)檎咝枰獫M足多個(gè)相互沖突的目標(biāo)，政策制定者在設(shè)計(jì)中將這些目標(biāo)全部納入會(huì)增加政策的脆弱性，如政府的緊縮措施，同時(shí)削減公共開(kāi)支和增加稅收以達(dá)到減少債務(wù)的目的可能造成政策的脆弱性以及隨之而來(lái)的高風(fēng)險(xiǎn)。政策設(shè)計(jì)中的錯(cuò)誤判斷也會(huì)影響政策質(zhì)量。一旦決策者對(duì)政策所需資源水平、目標(biāo)的可行性和明確性、執(zhí)行所需最適當(dāng)措施等方面的判斷出現(xiàn)偏差，都會(huì)導(dǎo)致政策設(shè)計(jì)失敗(McConnell，2014)。政策失敗可能會(huì)觸發(fā)政策學(xué)習(xí)，以降低政策失敗再次發(fā)生的可能性，這需要學(xué)習(xí)關(guān)于制度和政策的設(shè)計(jì)、決策和執(zhí)行的規(guī)劃，并在正確時(shí)間將它們安排在正確的地方(Bovens & Hart，2016)。

(五)政策資源

政策資源泛指所有有助于公共政策制定與執(zhí)行的條件，包括法律、人力資源、強(qiáng)制力、金錢、信息、組織、共識(shí)、政治支持、時(shí)間和基礎(chǔ)設(shè)施等(Knoepfel et al.，2007)。政治體系中利益集團(tuán)的談判機(jī)制會(huì)使合理的政策需要與可實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)達(dá)成一致，從而確保政策成功；公眾和政策制定者間的聯(lián)系機(jī)制(如政黨)扮演著表達(dá)和調(diào)節(jié)合理政策需要的媒介角色；合理政策工具的選擇和對(duì)執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督，依賴于政策制定者的經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)知識(shí)和奉獻(xiàn)精神，并以此來(lái)提升政策質(zhì)量(Ingram & Mann，1980)。政府缺乏足夠的資金和解決問(wèn)題的政治意愿可能是政策失敗的兩個(gè)重要原因(Wolman，1981)。政策執(zhí)行質(zhì)量也受限于決策者在政策能力上的激勵(lì)程度和在資源上的投入程度(Berkman et al.，2008)。

技術(shù)是一種重要的政策資源。技術(shù)因素包括軟件技術(shù)、政策信息、管理和立法工具等，這些都會(huì)對(duì)政策質(zhì)量產(chǎn)生影響(Knoepfel et al.，2007)。技術(shù)突破或技術(shù)故障也會(huì)影響政策執(zhí)行，進(jìn)而影響其質(zhì)量(Ingram & Mann，1980)。通過(guò)創(chuàng)新技術(shù)將元情景下的創(chuàng)新轉(zhuǎn)換到目標(biāo)情景中，可以對(duì)政策質(zhì)量發(fā)揮積極作用。在此過(guò)程中，睿智的政策設(shè)計(jì)者必須甄別想法，并且創(chuàng)造性地使想法與選擇的目標(biāo)情景相適應(yīng)(Coletti，2013)。由于多元化政策目標(biāo)彼此競(jìng)爭(zhēng)，信息對(duì)政策決策就尤為重要，政府需要有效信息幫助制定和評(píng)估政策(Diener，2009)。信息資源包括供行動(dòng)者使用的和面向大眾的信息(Knoepfel et al.，2007)，提高信息儲(chǔ)量和信息整合能力對(duì)政策質(zhì)量有積極影響(Weiss，1982)，因此要建立信息系統(tǒng)以提升政策質(zhì)量(Lawrence，1997)。公共問(wèn)題模糊和復(fù)雜的本質(zhì)要求政策設(shè)計(jì)者從社會(huì)科學(xué)中學(xué)習(xí)利用技術(shù)工具，在多目標(biāo)政策框架下比較不同標(biāo)準(zhǔn)的政策選擇，制定高質(zhì)量政策(Mansour，2010)。

四、提升公共政策質(zhì)量的可行路徑

政策質(zhì)量受政策制定和實(shí)施階段各個(gè)因素的影響，因此，公共政策質(zhì)量提升需要基于政策制定、執(zhí)行和評(píng)估的全過(guò)程視角考察。政策制定過(guò)程主要包括問(wèn)題概念化、理論評(píng)估和選擇、目標(biāo)細(xì)化和方案設(shè)計(jì)；政策執(zhí)行過(guò)程涉及資源充足性、管理和控制結(jié)構(gòu)、官僚規(guī)則制定、政治效力以及反饋和評(píng)估(Wolman，1981)。政策評(píng)估通過(guò)讓政府確定什么是有效和高質(zhì)量的政策，進(jìn)而推動(dòng)政策學(xué)習(xí)以改善政策(Sanderson，2002)。麥康奈爾(McConnell，2010a)將政策成功框架劃分為過(guò)程、項(xiàng)目和政治三個(gè)維度，政策可能在每一方面成功和/或失敗，也可能伴隨著一系列彈性成功、沖突成功、不穩(wěn)定成功和失敗(McConnell ，2010b)。因此，可從建立公共政策智囊平臺(tái)，充分利用和整合智力資源；構(gòu)建“問(wèn)題—社會(huì)問(wèn)題—公共問(wèn)題—政策問(wèn)題”的政策問(wèn)題識(shí)別路徑；推行“前—中—后”的政策評(píng)估體系，多重把關(guān)政策質(zhì)量；建立公共政策追責(zé)機(jī)制，通過(guò)激發(fā)提升政策質(zhì)量的內(nèi)動(dòng)力等方式提升公共政策質(zhì)量(張維維，2020)。在中國(guó)現(xiàn)有政策環(huán)境下，推行循證決策、落實(shí)政策審計(jì)可作為優(yōu)化公共政策質(zhì)量的可行路徑(陳雪蓮，2017)。綜合現(xiàn)有研究，基于公共政策質(zhì)量的內(nèi)涵體系與政策全過(guò)程視角，可從制度化的政策體系、科學(xué)化的制定過(guò)程、有效的政策執(zhí)行和合乎目標(biāo)的政策產(chǎn)出四個(gè)方面提升公共政策質(zhì)量。

(一)制度化的政策體系

高質(zhì)量政策首先要構(gòu)建制度化、理性化與穩(wěn)定性的政策體系。有學(xué)者提出了基于跨期合作的政策能力分析框架。當(dāng)決策行為者能夠隨著時(shí)間的推移達(dá)成并維持協(xié)議時(shí)，可能形成具有穩(wěn)定性、適應(yīng)性和連貫性等良好特征的政策。達(dá)成這種合作協(xié)議的能力取決于決策機(jī)構(gòu)的特征，包括議會(huì)決策能力、司法獨(dú)立、官僚能力、政黨制度化和內(nèi)閣穩(wěn)定性等(Scartascini et al.，2013)。制度化的政策體系影響政策過(guò)程和政策質(zhì)量，進(jìn)而產(chǎn)生不同的政治影響。政治影響既包括對(duì)執(zhí)行政策的黨派或政府帶來(lái)的積極影響，也包括對(duì)反對(duì)黨造成的消極影響(Newman & Head，2015)；還包括民眾和社會(huì)對(duì)政策的接受度和認(rèn)可度變化，以及對(duì)政策系統(tǒng)的外部性影響。

立足公共政策體系特征，制度化的政策體系主要包括政策穩(wěn)定性、政策適應(yīng)性、政策協(xié)調(diào)性與一致性、政策執(zhí)行、政策效率和政策公共性等特性(Scartascini et al.，2013)。(1)政策穩(wěn)定性。政策穩(wěn)定并不意味著政策無(wú)法改變，而是說(shuō)變化往往是對(duì)不斷變化的經(jīng)濟(jì)狀況或以往的政策失敗作出反應(yīng)，而非對(duì)脆弱的政治風(fēng)向做出反應(yīng)。穩(wěn)定性包含經(jīng)濟(jì)自由度、合法或政治性變化、新政府的繼承性、政府行動(dòng)的一致性和連續(xù)性等。(2)政策適應(yīng)性。政策適應(yīng)性是指能根據(jù)不斷變化的經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)整政策，并在明顯失敗時(shí)改變政策的能力。適應(yīng)性包含政治領(lǐng)導(dǎo)靈活行動(dòng)的能力、學(xué)習(xí)能力、用創(chuàng)新代替失敗措施的能力、有效回應(yīng)能力、決策能力、主動(dòng)制定和執(zhí)行政策的能力。(3)政策協(xié)調(diào)性和一致性。協(xié)調(diào)性和一致性主要指央地政府間的有效協(xié)調(diào)。中央政府內(nèi)部不同機(jī)構(gòu)之間或不同級(jí)別政府之間可能缺乏協(xié)調(diào)，這往往反映了政治互動(dòng)的非合作性質(zhì)。(4)政策執(zhí)行。政策執(zhí)行主要指政策執(zhí)行程度、政策改革的有效性、制定和執(zhí)行政策主動(dòng)權(quán)的能力、政府收入的有效性等。(5)政策效率。政策效率指無(wú)論政府決定遵循什么樣的政策方向，它都能以不同程度的效率實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。效率包含公共開(kāi)支是否有浪費(fèi)、經(jīng)濟(jì)和人力資源是否有效利用、制定和執(zhí)行是否有效等。(6)政策公共性。政策公共性指政策在多大程度上促進(jìn)了總體福利和公共利益而非將利益輸送給特定個(gè)體、派系或地區(qū)。公共性涉及決策時(shí)對(duì)利益相關(guān)者的態(tài)度、為了誰(shuí)(窮人還是富人)以及腐敗程度(Berkman et al.，2008)。

為有效提升公共政策質(zhì)量，應(yīng)建立健全科學(xué)的政策制定體制，劃清政策制定權(quán)限，調(diào)整政策制定范圍；加強(qiáng)政策創(chuàng)新，形成政策內(nèi)生化機(jī)制；加強(qiáng)和完善法制，有效規(guī)范政策行為(劉進(jìn)才，1999)。在我國(guó)發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的具體情境下，應(yīng)營(yíng)造良好的決策環(huán)境，明確執(zhí)政黨、人大、政府的決策權(quán)限、職責(zé)和范圍，建立健全體制內(nèi)的政策研究機(jī)構(gòu)；大力發(fā)展體制外的政策研究組織；完善決策的信息系統(tǒng)；逐步實(shí)現(xiàn)公共決策過(guò)程的程序化；大膽借鑒國(guó)外先進(jìn)的公共決策理論方法和技術(shù)；提高政策研究人員的知識(shí)素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力；將公共決策納入法制化的軌道(陳振明，1995)，構(gòu)建制度化和規(guī)范化的公共政策體系。

(二)科學(xué)化的政策制定過(guò)程

決策過(guò)程對(duì)政策質(zhì)量和績(jī)效具有重要影響(Scartascini et al.，2008)。政策失敗的主要原因在實(shí)施階段，但根源往往在制定過(guò)程而非執(zhí)行過(guò)程(Wolman，1981)。高質(zhì)量政策的關(guān)鍵在于良好的政策設(shè)計(jì)(McConnell，2010b)。成功的政策制定過(guò)程會(huì)產(chǎn)生可行和成功的政策方案，但什么是成功的政策制定過(guò)程，其本質(zhì)可能具有爭(zhēng)議(McConnell，2010b)。

科學(xué)化的政策制定過(guò)程需要解決那些顯著的決策慣性問(wèn)題。決策貫性是指各決策機(jī)構(gòu)在多大程度上朝著一致的方向努力。政策制定者試圖解決政府并不適合解決的問(wèn)題；之所以不適合解決，原因可能在于他們追求無(wú)法實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)、使用無(wú)效的政策工具、對(duì)社會(huì)問(wèn)題的原因知之甚少、試圖改變?nèi)祟愋袨檫@些幾乎不可能完成的任務(wù)(Robertson，1989)。大型的中央集權(quán)組織可能阻礙政策創(chuàng)新，因?yàn)樾畔⒇毞?、協(xié)調(diào)缺失、溝通失敗和信息過(guò)載都會(huì)降低集中解決問(wèn)題的能力(Lindblom，1977)。有學(xué)者(Pressman & Wildavsky，1983)指出，阻礙、拖延、繁文縟節(jié)、重疊、重復(fù)、搖擺不定、猶豫不決是國(guó)家計(jì)劃決策的典型病癥。

科學(xué)的政策制定過(guò)程要遵循一定的決策原則。有學(xué)者基于交易成本理論，測(cè)量了政策制定過(guò)程的能力，提出政策制定要達(dá)到政策靈活性、政策連貫性、政策公共性和政策穩(wěn)定性等目標(biāo)(Lehoucq，2010)。公共政策制定要遵循充分信息原則、平衡原則、安全原則、膽怯原則、反詰原則、防偏好原則和經(jīng)濟(jì)原則(秦德君，2007)，體現(xiàn)效果、效率、充足性、公平性、回應(yīng)性和適宜性價(jià)值(鄧恩，2002)。提升公共政策質(zhì)量的關(guān)鍵是要增強(qiáng)決策者的決策能力，建立實(shí)現(xiàn)充分民主化、發(fā)揮咨詢專家作用的決策機(jī)制；完善政策制定者的責(zé)任機(jī)制，使個(gè)人利益與政策利益掛鉤，避免政策的主觀隨意性。由于政策制定涉及不同主體，政策制定者應(yīng)獲得、了解決策信息，使信息與理論相結(jié)合，從而做出科學(xué)選擇(Weiss，1982)。提升公共決策能力，最重要的是增強(qiáng)行政部門的決策能力(Scartascini et al.，2013)。

(三)有效的政策執(zhí)行

政策不能有效執(zhí)行是降低政策質(zhì)量的重要因素之一(Newman & Head，2015)。政策能否有效執(zhí)行，可通過(guò)政策范圍的變化、技術(shù)必然性的程度、政策一致的程度、執(zhí)行系統(tǒng)協(xié)調(diào)特性的程度和政策環(huán)境的穩(wěn)定性衡量(Ingram & Mann，1980)。有些政策雖然設(shè)計(jì)得很好，但卻在實(shí)施階段失敗了，原因可能在于解釋問(wèn)題、組織使命問(wèn)題、組織協(xié)調(diào)問(wèn)題以及資源與組織能力約束等問(wèn)題的影響(Prasad et al.，2017)。隨著政策的實(shí)施，政策執(zhí)行系統(tǒng)各組成部分之間的相互作用會(huì)導(dǎo)致差異和緊張。一個(gè)政策若是因?yàn)楹戏ㄐ圆蛔?、受到阻撓等原因不能順利?zhí)行，也會(huì)影響其政策質(zhì)量。導(dǎo)致執(zhí)行陷阱的主要原因包括：目標(biāo)陳述不完整、不當(dāng)?shù)膱?zhí)行機(jī)構(gòu)、政策內(nèi)部或政策之間的目標(biāo)沖突、激勵(lì)失靈、執(zhí)行機(jī)構(gòu)或高級(jí)官員相互沖突的指令、執(zhí)行機(jī)構(gòu)或執(zhí)行人員能力有限、支持政策執(zhí)行的行政資源不足以及未能與受影響的社區(qū)有效溝通等(Howes et al.，2017)。

史密斯(Smith，1973)構(gòu)建了一個(gè)政策執(zhí)行過(guò)程分析模型，模型要素包括理想化的政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體和環(huán)境因素，有效的政策執(zhí)行要充分重視這幾個(gè)要素之間的互動(dòng)。政策穩(wěn)定性也被納入政策質(zhì)量評(píng)估中，因?yàn)樵O(shè)計(jì)得再好的公共政策，如果是短暫的、不斷修改的，可能無(wú)法取得任何成功。政策有效執(zhí)行需要具備一定的前提條件，包括優(yōu)秀的執(zhí)行主體、良好的執(zhí)行者心態(tài)、充足的執(zhí)行資源、合理的政府運(yùn)行機(jī)制、規(guī)范有序的政府執(zhí)行流程、質(zhì)量較高的政策制定、科學(xué)有效的監(jiān)控手段和積極向上的組織文化等(莫勇波，2005)。從政策梗阻研究發(fā)現(xiàn)，高質(zhì)量政策應(yīng)具有合法性、合理性、明確性、協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性、連續(xù)性、科學(xué)性、目標(biāo)具有彈性、政策之間能夠良性循環(huán)的特征(丁煌，2002)。

(四)合乎目標(biāo)的政策產(chǎn)出

考察政策產(chǎn)出是否合乎預(yù)期目標(biāo)，進(jìn)行政策評(píng)估非常關(guān)鍵。價(jià)值觀、立場(chǎng)、興趣、時(shí)間和文化的作用與政策事實(shí)一樣重要。評(píng)估既是一項(xiàng)規(guī)范性工作，因?yàn)樗俣嗽u(píng)估績(jī)效的標(biāo)準(zhǔn)；也是一項(xiàng)政治工作，因?yàn)榻o項(xiàng)目貼上某些標(biāo)簽可能會(huì)讓參與項(xiàng)目的人政治化(Bovens & Hart，2016)。政策評(píng)估方法也會(huì)影響政策質(zhì)量，比較典型的方法有三種：一種是常識(shí)性的方法，即高質(zhì)量政策指那些被證明是成功的政策；另一種是檢驗(yàn)政策制定者在政策研究中的選擇是否和實(shí)際生活中的選擇相符，或者是否和該領(lǐng)域公認(rèn)專家的判斷相符；第三種方法是詳細(xì)說(shuō)明達(dá)到該政策決策的最優(yōu)過(guò)程，即如果經(jīng)過(guò)了適當(dāng)?shù)牟襟E、采取了合理的預(yù)防措施，就是好政策(Weiss，1982)。

高質(zhì)量政策需要制定合理的政策目標(biāo)，并設(shè)計(jì)有效工具實(shí)現(xiàn)這一特定目標(biāo)，目標(biāo)越精確越好(Lawrence，2010)。有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)只考量政策的客觀成效(Newman & Head，2015)，但也有學(xué)者強(qiáng)調(diào)要關(guān)注實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出的成本(Ascher，2000)。收益也可以被認(rèn)為是政策的產(chǎn)出，收益不僅僅包括產(chǎn)出與目標(biāo)的匹配度，還包括在更廣泛時(shí)空范圍內(nèi)的產(chǎn)出和不同國(guó)家政治文化背景下的相對(duì)產(chǎn)出。隨著時(shí)間變動(dòng)，政策目標(biāo)和執(zhí)行努力等都會(huì)變化，因此還可以將政策產(chǎn)出分為短期政策產(chǎn)出、中長(zhǎng)期政策產(chǎn)出等。產(chǎn)出還需要根據(jù)不同的地理或社會(huì)系統(tǒng)的邊界限定進(jìn)行評(píng)估，在不同的邊界和空間內(nèi)產(chǎn)出也會(huì)有所不同(Bovens & Hart，1996)。

政策評(píng)估可以通過(guò)相關(guān)性、影響、效果、效率和生產(chǎn)性經(jīng)濟(jì)等因素進(jìn)行衡量。“相關(guān)性”檢驗(yàn)政治-行政規(guī)劃目標(biāo)間的聯(lián)系；“影響”用來(lái)測(cè)量政策規(guī)范目標(biāo)的適配性，通過(guò)系統(tǒng)性比較以及正式執(zhí)行與實(shí)際情況的比較來(lái)完成；“效果”用來(lái)測(cè)量政策預(yù)期影響和社會(huì)現(xiàn)實(shí)影響間的關(guān)系，通過(guò)比較政治-行政規(guī)劃中的目標(biāo)和實(shí)際觸發(fā)的對(duì)目標(biāo)群體的影響來(lái)實(shí)現(xiàn)；“效率”描繪政策成本與收益間的關(guān)系，運(yùn)用成本-收益分析與成本-效用分析方法，探討最優(yōu)配置問(wèn)題；“生產(chǎn)性經(jīng)濟(jì)”標(biāo)準(zhǔn)與投入資源的產(chǎn)出相關(guān)，對(duì)行政執(zhí)行進(jìn)程進(jìn)行評(píng)估(見(jiàn)圖2)(Knoepfel et al.，2007)。

圖2 政策質(zhì)量評(píng)估的目標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)

資料來(lái)源：Knoepfel et al.，2007： 236。

總之，政策能否實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)是政策質(zhì)量最基礎(chǔ)、最直接的評(píng)估指標(biāo)。政策不能達(dá)到既定目標(biāo)、沒(méi)能產(chǎn)出相應(yīng)政策結(jié)果，可被視為質(zhì)量低下(Peters，2015)。高質(zhì)量政策采用的政策工具至少與其目標(biāo)一致，并且要為達(dá)到目標(biāo)而服務(wù)(Lawrence，2010)。由于政策目標(biāo)有時(shí)候并不明顯，因此不能僅僅著眼于表面目標(biāo)，而要考察政策系統(tǒng)的實(shí)際目標(biāo)。

五、結(jié)語(yǔ)與展望

公共政策質(zhì)量研究吸引了國(guó)內(nèi)外學(xué)者的廣泛興趣，形成了豐碩的研究成果。總體而言，公共政策質(zhì)量研究呈現(xiàn)以下趨勢(shì)：首先，公共政策質(zhì)量研究視角多元化，從靜態(tài)的政策質(zhì)量?jī)?nèi)涵體系考察到動(dòng)態(tài)的政治、項(xiàng)目和過(guò)程的多維度研究，體現(xiàn)了政策質(zhì)量研究視野的系統(tǒng)深入和多元拓展。其次，公共政策質(zhì)量研究?jī)?nèi)容全面，既從全系統(tǒng)視角考察了影響政策質(zhì)量的多重因素如政治環(huán)境、政策系統(tǒng)、政策行動(dòng)者、政策能力與政策資源；又注重構(gòu)建全過(guò)程的政策質(zhì)量提升體系，如從動(dòng)態(tài)的公共政策過(guò)程評(píng)估政策質(zhì)量、注重考察政策結(jié)果與目標(biāo)的契合度以及保護(hù)政策利益相關(guān)者的利益。再次，公共政策質(zhì)量研究方法的科學(xué)化，更加強(qiáng)調(diào)實(shí)證研究和案例研究，如許多國(guó)外學(xué)者展開(kāi)了公共政策質(zhì)量的國(guó)別比較研究，這有利于考察不同政治制度和政策體系下公共政策質(zhì)量的一般性發(fā)展規(guī)律和地方性知識(shí)。以上這些研究趨勢(shì)對(duì)中國(guó)公共政策質(zhì)量研究具有較強(qiáng)的啟發(fā)意義：一方面要系統(tǒng)梳理和總結(jié)國(guó)外公共政策質(zhì)量研究的既有成果，加強(qiáng)與國(guó)外公共政策學(xué)者的理論對(duì)話；另一方面，更重要的也許還在于要立足中國(guó)公共政策的豐富實(shí)踐，通過(guò)更多的實(shí)證研究檢驗(yàn)公共政策質(zhì)量的具體影響因素及不同因素間的相互關(guān)系，運(yùn)用更詳細(xì)的案例研究構(gòu)建中國(guó)公共政策質(zhì)量的評(píng)估體系并加以驗(yàn)證，提出具有解釋力的公共政策理論模式，從學(xué)術(shù)和實(shí)踐兩個(gè)層面推進(jìn)公共政策質(zhì)量研究的系統(tǒng)發(fā)展，推動(dòng)中國(guó)公共政策理論與實(shí)踐的科學(xué)化與現(xiàn)代化。

總之，公共政策質(zhì)量決定公共政策績(jī)效，也是影響一國(guó)發(fā)展績(jī)效的重要因素，是公共政策科學(xué)領(lǐng)域值得深入拓展的研究議題。本文基于國(guó)內(nèi)外研究文獻(xiàn)，從公共政策質(zhì)量的內(nèi)涵、影響公共政策質(zhì)量的因素以及如何提升三個(gè)方面進(jìn)行了初步探討。無(wú)論是對(duì)政策質(zhì)量?jī)?nèi)涵還是影響公共政策質(zhì)量因素的理解均是非常復(fù)雜的，需要結(jié)合具體的制度環(huán)境和政策背景進(jìn)行系統(tǒng)研究。本研究的價(jià)值在于：一方面呼吁中國(guó)公共政策研究者重視對(duì)政策質(zhì)量的深入研究；另一方面，通過(guò)文獻(xiàn)綜述揭示出政策質(zhì)量的多元化、復(fù)雜性與多變性特征，在不同的政治制度、政策體系與政策問(wèn)題的影響下，政策質(zhì)量可能呈現(xiàn)復(fù)雜多元的面向。因此，我們需要將公共政策質(zhì)量納入更微觀、具體和比較的研究視野，提煉廣為接受的公共政策質(zhì)量定義，發(fā)掘影響中國(guó)公共政策質(zhì)量的主要因素，從而構(gòu)建科學(xué)的政策質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，形成提升公共政策質(zhì)量的有效建議。如何通過(guò)公共政策質(zhì)量研究進(jìn)一步推動(dòng)中國(guó)公共政策的科學(xué)化、決策過(guò)程的制度化與決策能力提升，進(jìn)而為推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化做出應(yīng)有的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)，還有待公共政策研究者的共同努力。