如何協(xié)同福利體制與應(yīng)急體系？
——新冠肺炎疫情跨界危機(jī)中的制度銜接

鄭彬睿 韓克慶

一、問題的提出

新冠肺炎疫情肆虐全球。這次新冠肺炎疫情，不僅嚴(yán)重威脅人類的生命健康安全，更對人類發(fā)展造成了前所未有的巨大挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的風(fēng)險管理、危機(jī)管理和應(yīng)急管理，已經(jīng)難以完全適應(yīng)此次疫情帶來的跨界危機(jī)，因而僅用傳統(tǒng)或單一的視角，難以處理這場日益復(fù)雜的跨界危機(jī)。

與2003年“非典”相比，我國抗擊此次疫情的應(yīng)急管理能力和水平都有了極大提高。我國疫情發(fā)生后，大致經(jīng)歷了兩個階段：其一是疫情適應(yīng)期。新冠肺炎是一個全新病毒，其主要危害性和傳播途徑等，需要一定時間觀察和研究。在這一時期，我國一邊尋求治療方案，一邊對新冠疫情進(jìn)行控制。其二是快速防控期。隨著對病毒特性的逐漸掌握，我國快速反應(yīng)，利用強行政動員手段，充分發(fā)揮體制優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，通過封鎖武漢、修建火神山醫(yī)院和雷神山醫(yī)院等措施，快速取得疫情防控階段性成果。值得一提的是，我國在此次疫情中所采用的行政動員和其他非醫(yī)學(xué)手段，對最終取得抗擊疫情的決定性成果具有舉足輕重的作用。

具體而言，跨界危機(jī)治理特征的舉措包括：首先，通過建立中央新冠肺炎領(lǐng)導(dǎo)小組，全面加強中央對全局的指揮和把控能力，從而組織起一場國家層面的疫情阻擊戰(zhàn)。其次，建立國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，便于各行政職能部門之間協(xié)調(diào)配合，應(yīng)對不斷上升的疫情防控和其他相關(guān)次生災(zāi)害所造成的需求，同時保持與公眾的有效溝通，及時發(fā)布疫情最新數(shù)據(jù)和防控成果。再次，通過軍民協(xié)同，采用對口支援的方式，快速補充“疫情中心”地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生保障資源，將不確定因素降至最低。

這次新冠疫情爆發(fā)也提供了一個契機(jī)，讓我們重新反思福利發(fā)展模式與應(yīng)急管理體制之間的關(guān)系。尤其應(yīng)該思考的是，跨界危機(jī)治理應(yīng)該如何與福利體制有效結(jié)合起來，充分發(fā)揮政府的政治動員和福利體制優(yōu)勢，為民眾在最危難時刻提供保障和服務(wù)。鑒于此，本文著重討論福利體制建設(shè)與跨界危機(jī)治理之間的關(guān)系：一是探討當(dāng)前我國福利體制的短板為何，以期改進(jìn)危機(jī)應(yīng)對；二是從總體安全觀視角，討論我國應(yīng)急管理體制應(yīng)該如何與福利體制建設(shè)緊密結(jié)合。此外，本文還結(jié)合英國的制度設(shè)計理念與經(jīng)驗教訓(xùn)，系統(tǒng)闡釋福利體制對于跨界危機(jī)治理的重要功能，為確定我國福利發(fā)展模式以及下一步整個國家治理能力的全面提升提供理論借鑒。

二、危機(jī)治理的三種視角與福利體制的風(fēng)險對沖

新冠肺炎疫情研究中，一大批學(xué)者都將視線集中在一些特定的領(lǐng)域如公共治理機(jī)制(高翔、郁建興，2020)、疫情爆發(fā)對各領(lǐng)域的影響(彭宗超等，2020)、公共衛(wèi)生學(xué)科體系短板(楊芊等，2020)以及社會治理(顧昕，2020)等。通過對已有文獻(xiàn)的梳理可以發(fā)現(xiàn)，較少有學(xué)者將應(yīng)急管理與福利體制進(jìn)行關(guān)聯(lián)，也鮮有文獻(xiàn)進(jìn)一步將跨界危機(jī)治理與福利體制相關(guān)聯(lián)。應(yīng)當(dāng)看到，福利體制不但能夠應(yīng)對各種不確定風(fēng)險(Starke et al.，2013)，而且可以降低這些風(fēng)險對于個人、家庭、市場以及國家的沖擊和破壞(Spicker， 2017)。一般來說，當(dāng)公共衛(wèi)生事件爆發(fā)后，福利體制是穩(wěn)定社會、刺激經(jīng)濟(jì)、維護(hù)政治的重要制度保障。同樣，新冠肺炎這樣前所未見的跨界危機(jī)，更加離不開福利體制與應(yīng)急管理體系的協(xié)同。

當(dāng)前，對于突發(fā)事件的治理研究主要存在三種視角：其一是風(fēng)險管理視角。這一視角與貝克(Ulrich Beck)提出的風(fēng)險社會理論密不可分，貝克(Beck, 1992)強調(diào)積極主動應(yīng)對風(fēng)險發(fā)生。鐘開斌(2007)認(rèn)為，風(fēng)險具有極強的不確定性，因而特別關(guān)注針對不確定因素的源頭治理。另外，風(fēng)險管理視角關(guān)注風(fēng)險與社會的關(guān)聯(lián)性(唐鈞，2018a)，十分注重對各種不確定風(fēng)險的日常管理或長效機(jī)制的建立(唐鈞，2018b)，提倡以預(yù)防為主、爭取標(biāo)本兼治，從根源上避免風(fēng)險爆發(fā)。

另一種研究視角是危機(jī)管理視角。這一視角強調(diào)對危機(jī)的過程管理，或?qū)ξC(jī)的全局掌控。這一研究視角提倡對危機(jī)爆發(fā)的事前、事中、事后全過程實施動態(tài)管理和系統(tǒng)治理(張成福，2003)。這一視角的研究者將重點聚焦于公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制的建立，重視對危機(jī)管理的激勵制度構(gòu)建，重視公共危機(jī)爆發(fā)后的控制與應(yīng)對、恢復(fù)與重建等(鐘開斌，2014；范澄維等，2017)。因此，危機(jī)管理決策過程也是這一視角研究的重中之重(薛瀾等，2003a)。

第三種研究視角是應(yīng)急管理視角。應(yīng)急管理視角以事件為導(dǎo)向，強調(diào)公共安全管理的“非常態(tài)屬性”。這一視角認(rèn)為，突發(fā)事件或風(fēng)險爆發(fā)后，應(yīng)急管理主體如政府應(yīng)該盡快對事態(tài)進(jìn)行控制(薛瀾等，2003b)。這一視角強調(diào)，政府應(yīng)該對突發(fā)事件采取一系列有條不紊、有組織有計劃且非常規(guī)的應(yīng)對措施，從而最大限度地消除突發(fā)事件對整個國家的影響(薛瀾、鐘開斌，2005)。應(yīng)急管理視角強調(diào)，應(yīng)急管理相關(guān)制度和內(nèi)容都屬于“非常態(tài)管理”。因此，這一研究視角對于制度構(gòu)建、應(yīng)急能力提升，以及政府在整個應(yīng)對突發(fā)事件扮演的角色和作用非常關(guān)注。在現(xiàn)實層面，近年來我國應(yīng)急管理事業(yè)發(fā)展非常迅速，建立了“一案三制”的應(yīng)急管理體系(高小平、劉一泓，2008)，應(yīng)急管理部也已經(jīng)成為我國重要的行政管理部門。

實際上，三種關(guān)于跨界危機(jī)治理的視角各有千秋、各有側(cè)重(見表1)。新冠肺炎疫情在三種視角中，可以分別被定義為風(fēng)險、危機(jī)和突發(fā)事件。理解新冠肺炎疫情這類事件的側(cè)重點，分別是從事件的不確定性、過程和事件本身出發(fā)的。三種研究視角的解決方法，分別是源頭治理、建立預(yù)警機(jī)制和事態(tài)控制。但是事實上，這三種研究視角在應(yīng)對新冠肺炎這類跨界危機(jī)時，都會顯得不盡如人意。例如：風(fēng)險管理本身就充滿了不確定性，很難對無法預(yù)見和預(yù)防的災(zāi)害進(jìn)行提前應(yīng)對；危機(jī)管理視角注重全過程管理，但是往往很難形成一套有機(jī)統(tǒng)一的整合體系；應(yīng)急管理視角則在應(yīng)對跨界危機(jī)事件時顯得十分無力。

表1 三種跨界危機(jī)治理研究視角比較

資料來源：作者整理。

在發(fā)達(dá)國家，福利體制建設(shè)為整合這三種理論視角提供了一個極佳的平臺。福利體制在建立之初，就是為了應(yīng)對工業(yè)文明給人類社會帶來的各種不確定風(fēng)險，并且降低這些風(fēng)險對個人、家庭、社區(qū)、市場以及國家的沖擊(Zutanvern & Kohli， 2010)。隨著福利體制的發(fā)展，它已經(jīng)逐漸從西方世界危機(jī)的根源變成了西方福利國家的危機(jī)管理機(jī)制——讓西方各國得以從各種危機(jī)尤其是經(jīng)濟(jì)和政治危機(jī)中生存和發(fā)展(Starke et al.， 2013)。根據(jù)一些福利國家的經(jīng)驗，如英國和加拿大，福利體制與應(yīng)急管理體制相融合，可以有效應(yīng)對突發(fā)事件對國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會的負(fù)面沖擊(Rocan，2012 )。對于類似本次新冠肺炎疫情這樣棘手的跨界危機(jī)，福利體制可以與應(yīng)急管理體系合作形成非常態(tài)社會安全網(wǎng)。

對于中國福利體制研究，理論界始終存在幾個誤區(qū)。其一，將福利國家等同于高福利，例如將北歐模式等同于福利國家，片面強調(diào)了福利國家的財政成本和社會負(fù)擔(dān)(李筠，2019)，而忽視了其對社會建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大作用(Barr，2020)。其二，將福利國家認(rèn)為是西方危機(jī)的根源或中心(呂普生，2020)，而忽略了從2008年以來，我國以及許多其他國家社會政策不斷擴(kuò)展的事實。就我國而言，2003年“非典”以來，社會政策已經(jīng)進(jìn)入一個發(fā)展的黃金時期(Ngok，2013)，2013年習(xí)近平總書記更是首次提出“社會政策托底”的重要論述(新華每日電訊，2013)。其三，認(rèn)為福利國家已經(jīng)是過去式(肖揚東、劉卓紅，2013)。這實際上是將福利國家及其相關(guān)制度看作一個靜態(tài)的概念，而忽視了制度本身具有與經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展情況同步變革的自身適應(yīng)性特點。其四，認(rèn)為中國屬于雙軌型生產(chǎn)型福利體制(Kim，2015)。這種誤區(qū)忽視新時代我國社會矛盾的轉(zhuǎn)變后，福利體制走向整合發(fā)展的新特點，忽視了新時代社會政策對經(jīng)濟(jì)社會協(xié)同發(fā)展的重要作用(Zheng，2018)，也不利于系統(tǒng)完善福利制度對于個人、家庭以及國家的總體安全保障作用。

以上誤區(qū)一方面容易陷入意識形態(tài)之爭——社會主義福利社會是否比資本主義福利國家更優(yōu)越(畢天云，2010)。另一方面，容易忽略福利制度在危機(jī)管理，甚至是國家整體安全中應(yīng)有的功能和作用。需要注意的是，西方福利體制發(fā)展絕非靜態(tài)過程，它們已經(jīng)經(jīng)歷了數(shù)代變遷。有學(xué)者(Garland，2016)提出，當(dāng)前福利國家已經(jīng)隨著技術(shù)革命進(jìn)入了4.0時代，即福利國家4.0時代，而我國在福利體制上仍屬于改革發(fā)展階段，在制度體系和功能完善方面，與發(fā)達(dá)國家仍存在一定的差距。相似地，還有學(xué)者(Gough，2004)認(rèn)為，中國在福利建設(shè)上雖然用較少的社會支出取得了較好的福利效果，但是在整個福利體制的水準(zhǔn)上仍有諸多提升空間(Sharkh & Gough， 2010)。

實際上，福利體制與應(yīng)急管理或者危機(jī)治理體制密不可分(Goetz，2017)。隨著不確定性風(fēng)險帶來的影響越發(fā)復(fù)雜，處理難度日益加大，尤其是跨界風(fēng)險更加頻發(fā)，無論是單純從技術(shù)角度，還是從人文角度為重的單一防災(zāi)減災(zāi)模式，其效果往往都難以令人滿意，存在效果不確定、代價過大、減災(zāi)工具和政策目標(biāo)難以匹配等諸多病灶(鐘開斌、鐘發(fā)英，2016)。福利體制應(yīng)對風(fēng)險的邏輯，首先是保障低收入群體不受災(zāi)害所帶來的次生災(zāi)害影響，如失業(yè)、傷病和無家可歸等。其次，福利體制會對危機(jī)治理產(chǎn)生影響。一些福利國家在常態(tài)化下可能已經(jīng)債臺高筑或者政治環(huán)境相對復(fù)雜(Starke et al.， 2013)，如何度過危機(jī)與福利體制常態(tài)化投入和設(shè)計密切相關(guān)?？傮w而言，一般成熟福利國家已經(jīng)構(gòu)建起了一套與其福利體制相適應(yīng)的應(yīng)急管理機(jī)制(Castles，2010)，即便災(zāi)害會增加其福利負(fù)擔(dān)，但災(zāi)害過后并不會帶來福利體制的徹底改革(Vis et al.， 2011)。另外，福利體制的覆蓋率會對災(zāi)害應(yīng)對方式產(chǎn)生重大影響，例如自由主義國家在應(yīng)對危機(jī)過程中可能會更需要自主性和積極性，而社會民主主義福利國家則會形成自動應(yīng)對策略(Starke et al.， 2013)?？傮w而言，福利體制對常見風(fēng)險如貧困、失業(yè)等存在系統(tǒng)性預(yù)案，福利體制越是全面，個人和家庭越不容易受到“黑天鵝”事件風(fēng)險的沖擊；同時福利體制對未知風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)也存在相應(yīng)的政策工具和管控機(jī)制(Castles，2010)。因此，福利體制與應(yīng)急管理體系的銜接和作用，顯得尤為重要。

三、跨界危機(jī)治理與福利體制的有效銜接

雖然從全球衛(wèi)生安全指數(shù)排名來看，我國公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)對機(jī)制和醫(yī)療水平，不具備英美等發(fā)達(dá)國家的優(yōu)勢(GHS Index，2019)。但是，中國卻能夠率先進(jìn)入“緩疫階段”，除了醫(yī)療衛(wèi)生資源和醫(yī)療隊伍的強力支持外，更為重要的是，通過強政治動員與應(yīng)急管理體制相結(jié)合的社會隔離、社區(qū)封閉等非醫(yī)學(xué)手段，通過各個政府部門之間的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，取得了抗疫“戰(zhàn)爭”的重要成效。這些非醫(yī)學(xué)手段，恰恰有效化解了跨界危機(jī)所帶來的四大挑戰(zhàn)，即無法預(yù)估的不確定性、非常態(tài)化的資源擠兌問題、整合各個部門的力量以及不斷保持與公眾溝通并及時公布相關(guān)信息(Ansell et al.， 2010)。

事實上，無論是封城封路、封閉社區(qū)等非醫(yī)學(xué)手段，還是政府部門間的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，都具有明顯的跨界危機(jī)治理特點。所謂跨界危機(jī)，是指英文中跨國危機(jī) (Transnational Crisis)(Molleda，2010)、跨界危機(jī)(Transboundary Crisis)(Boin and Rhinard， 2008)、跨界威脅(Transboundary Threats)(Meyer，2016)、跨境危機(jī)(Cross Border Crisis)(Omar et al.， 2017)，中文則稱為跨域公共危機(jī)、復(fù)合公共危機(jī)(張玉磊，2016)。簡言之，跨界危機(jī)就是跨越不同的界別、跨越區(qū)域、跨越不同的部門的一種危機(jī)(馬奔，2009)。跨界危機(jī)治理，是一種需要協(xié)同不同的行政部門、不同的界別主體(張玉磊，2016)，甚至需要進(jìn)行群眾動員進(jìn)行“總體戰(zhàn)”的治理模式。本次新冠肺炎的發(fā)生和防控，就是一場舉傾國之力進(jìn)行的“保衛(wèi)戰(zhàn)”“阻擊戰(zhàn)”(嚴(yán)鵬，2020)，已經(jīng)大大超越了一個省、一個部門的管轄范圍，屬于典型的跨界危機(jī)。

首先，強有力的行政主體是跨界危機(jī)治理的核心。疫情發(fā)生后，黨和政府高度重視，習(xí)近平總書記統(tǒng)一部署，黨中央、國務(wù)院成立中央新冠肺炎應(yīng)對領(lǐng)導(dǎo)小組，李克強總理擔(dān)任組長，建立國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，為提升中央統(tǒng)籌指揮和對疫情全面把控提供了重要組織保障。同時，黨中央和國務(wù)院第一時間明確防疫的總體方針和戰(zhàn)略，即發(fā)動“總體戰(zhàn)”“阻擊戰(zhàn)”(人民日報，2020a)，快速進(jìn)入應(yīng)急響應(yīng)狀態(tài)等。國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制保持與公眾溝通，及時發(fā)布最新最權(quán)威抗疫數(shù)據(jù)，保障了公眾知情權(quán)，也為群眾了解國外疫情發(fā)展情況提供了權(quán)威渠道，為后疫情時代復(fù)工復(fù)產(chǎn)奠定了重要的基礎(chǔ)。戰(zhàn)略上的正確抉擇，令行禁止的行政效率，讓我國各界團(tuán)結(jié)一致，不僅總體上保持了較低的確診病例數(shù)和病亡率，而且用較短時間及時阻斷了疫情的快速傳播。

其次，政府部門間的合作是跨界危機(jī)治理的制度保障。此次疫情發(fā)生后，跨部門、跨地域、跨界別的群防群治(習(xí)近平，2020c)發(fā)揮了重要作用。為盡快控制疫情，中央和省市各級黨委政府、國家衛(wèi)生健康委員會、國務(wù)院各個部(局)群策群力，采用對口支援的方式，從各軍種、各省(直轄市)抽調(diào)精銳醫(yī)療力量馳援湖北，緩解了湖北地區(qū)的醫(yī)護(hù)人員緊張的問題。同時，政府官員、社區(qū)干部、志愿者都為這次快速控制疫情，提供了重要力量支持。

最后，充足的市場供應(yīng)是跨界危機(jī)治理的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。經(jīng)過多年市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國擁有雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和物質(zhì)儲備。作為“世界工廠”和全球供應(yīng)鏈的“中心”，我國擁有世界上最齊全的工業(yè)生產(chǎn)體系和世界最強的生產(chǎn)能力，這保障了能夠快速解決醫(yī)療防護(hù)物資緊缺的問題，能夠快速修建火神山、雷神山醫(yī)院，快速改建方艙醫(yī)院。在強大的工業(yè)生產(chǎn)能力支持下，我國得以改變床位供需不平衡的狀況，保障患者應(yīng)收盡收，應(yīng)治盡治。

總體來看，我國應(yīng)對此次新冠肺炎疫情的跨界危機(jī)治理成效顯著，在無法預(yù)估的不確定危機(jī)中不斷增加國家內(nèi)部的穩(wěn)定性和確定性，并很好地應(yīng)對了非常態(tài)下資源“井噴式”擠兌及其他次生災(zāi)害，通過權(quán)威部門發(fā)布疫情最新狀況，保持了公眾與政府之間的溝通，通過各部門間協(xié)同合作，形成了一場教科書般的跨界危機(jī)應(yīng)對。但同時，作為與民生保障息息相關(guān)的公共衛(wèi)生危機(jī)，福利體制應(yīng)該發(fā)揮的制度保障作用卻不夠彰顯，主要表現(xiàn)在：

其一，醫(yī)療衛(wèi)生體系的預(yù)防預(yù)警功能發(fā)揮不夠。這次疫情爆發(fā)前期，基層醫(yī)院的“守門人”作用未得到真正體現(xiàn)，基層醫(yī)院的利用率非常低，分級診療制度仍然沒有真正落地。實際上，分級診療不僅是國家“大健康”發(fā)展戰(zhàn)略不可或缺的核心模塊，同時也為提升我國醫(yī)療服務(wù)水平、提升應(yīng)急管理能力，甚至為未來戰(zhàn)備提供重要的制度保障。如果分級診療制度發(fā)揮作用，則可以有效防止“醫(yī)療擠兌”現(xiàn)象，甚至不需要建設(shè)方艙醫(yī)院來扭轉(zhuǎn)床位供需不平衡。

其二，社會保險作用相對滯緩。雖然我國社會保險體系發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險逐步建立和完善，但碎片化現(xiàn)象仍較嚴(yán)重(顧昕，2017)。疫情爆發(fā)后，在中央和地方出臺免費治療政策前，基本醫(yī)療保險制度基本沒有發(fā)揮功能，還出現(xiàn)了一些風(fēng)險和問題。養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險面臨同樣的問題，我國社會保險在覆蓋率雖然取得了長足進(jìn)步(韓克慶，2018)，但其風(fēng)險保障功能仍有待提高，特別是與應(yīng)急響應(yīng)和公共服務(wù)銜接不足的問題需要格外重視。

其三，社會救助參與不足。在疫情防控初期，一些特殊人群如老人、孕婦和殘障人士，尤其是流動人口，沒有能夠得到及時有效的救助和保障。在重大突發(fā)風(fēng)險爆發(fā)時，包括監(jiān)獄的犯人在內(nèi)的一大批社會邊緣群體也容易被忽略。

其四，應(yīng)急管理的制度保障功能薄弱。新冠肺炎疫情發(fā)生后，作為國家重要職能部門的應(yīng)急管理部鮮有表現(xiàn)。盡管應(yīng)急管理部的工作立足于災(zāi)害風(fēng)險，國務(wù)院各個行政部門之間也有職責(zé)邊界，但是預(yù)防化解公共衛(wèi)生危機(jī)、確保公共安全，仍然是應(yīng)急管理部門的重要功能。

上述問題，足以說明我國福利體制建設(shè)仍有巨大提升空間。從制度主義視角來看，非常態(tài)下福利體制的表現(xiàn)不足源于常態(tài)下福利體制建設(shè)的局限。常態(tài)下我國福利體制建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也將嚴(yán)重制約我國國家治理能力現(xiàn)代化水平的進(jìn)一步提升。破除這一局限，需要我們在肯定抗疫取得階段性成果的同時，反思福利體制建設(shè)與跨界危機(jī)治理之間的關(guān)系。

四、西方福利國家的經(jīng)驗教訓(xùn)

與中國相比，英國應(yīng)對疫情“群體免疫”做法備受詬病。作為世界上第一個福利國家，英國的福利體制是跨界危機(jī)治理的制度基礎(chǔ)。英國在疫情爆發(fā)之初的大意“輕敵”，浪費了機(jī)會窗口，導(dǎo)致制度失靈。但是，“老牌”福利國家在突發(fā)公共衛(wèi)生事件這類危機(jī)處理中形成的長效機(jī)制，仍然值得我們借鑒和學(xué)習(xí)。在2019年公布的《全球衛(wèi)生安全指數(shù)報告》中，英國的公共衛(wèi)生水平僅次于美國，位列第二(GHS Index，2019)，這說明英國的醫(yī)療水平和制度應(yīng)對能力不弱。英國將公共安全體系作為福利體制的延伸，其主要職責(zé)范圍非常廣，包括應(yīng)對自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生危機(jī)、戰(zhàn)爭以及恐怖襲擊等。

英國國民健康體系NHS是英國整體公共安全體系的靈魂，也是英國跨界危機(jī)治理的核心樞紐。依托立法，英國從頂層設(shè)計層面到地方治理層面，幾乎能夠有效發(fā)揮各方力量的能動性，從而將跨界危機(jī)的社會影響降到最低。2016年以來，英國內(nèi)部恐怖襲擊等治安案件頻發(fā)，也越來越呈現(xiàn)出跨界危機(jī)特征，如2018年倫敦恐怖襲擊，最終發(fā)展成為伊斯蘭群眾與英國白人之間的種族和教派斗爭。為了應(yīng)對日益復(fù)雜的安全形勢，英國在中央和地方層面都設(shè)立了三級響應(yīng)機(jī)制，形成了多層分工、上下聯(lián)動、跨部門協(xié)作的運行機(jī)制(李格琴，2013)，而這三級響應(yīng)機(jī)制都有NHS參與和執(zhí)行。

NHS是一個層級森嚴(yán)、系統(tǒng)普惠的醫(yī)療服務(wù)體系。雖然經(jīng)歷了多次改革，但是NHS的基本原則并未發(fā)生本質(zhì)變化(蔡江南，2016)，仍然盡可能為英國民眾提供“全民免費醫(yī)療保障”。NHS也是英國福利體制的核心和驕傲(Powell，2008)。NHS為英國跨界危機(jī)管控體系建立了牢不可破的后盾。在《公民突發(fā)事件法案》和《健康與社會護(hù)理法案》的指導(dǎo)下，NHS對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件、生物安全事件、核戰(zhàn)爭以及恐怖襲擊事件等建立了一套處理模式，即“IOR模式”(NHS，2019)。

所謂IOR模式，是初級響應(yīng)機(jī)制(Initial Operational Response)，這個模式是建立在英國抗災(zāi)恢復(fù)力之上，即與英國自身經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平相契合的應(yīng)急管理模式。IOR要求NHS在公共衛(wèi)生事件的事前、事中、事后進(jìn)行有計劃性的清單式科學(xué)應(yīng)對措施，它包括計劃、風(fēng)險評估、風(fēng)險控制、疏散、培訓(xùn)、系統(tǒng)維護(hù)、災(zāi)后恢復(fù)等內(nèi)容。

首先，IOR模式強調(diào)，NHS及其下屬部門對跨界危機(jī)需要進(jìn)行科學(xué)計劃。計劃需要精確到個人，同時對公共衛(wèi)生事件中具有病毒傳播能力的個人求助場景進(jìn)行預(yù)設(shè)，即該病患可能前往任何一個NHS下屬機(jī)構(gòu)尋求幫助，從而造成病毒的快速擴(kuò)散。因此IOR模式要求NHS各級機(jī)構(gòu)及其下屬機(jī)構(gòu)，與其他的國家緊急狀態(tài)服務(wù)協(xié)同服務(wù)，并且對潛在人手短缺的場景提供應(yīng)急預(yù)案，而且要求對接待病患的密切接觸者如醫(yī)院前臺、保安等密切接觸者進(jìn)行精確記錄和管理。同時，這個應(yīng)對計劃還需要包含其他相關(guān)內(nèi)容，如事件應(yīng)對計劃、事件持續(xù)計劃和阻斷計劃三個部分。

其次，IOR模式要求NHS對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件根據(jù)事件的等級需要，進(jìn)行適當(dāng)?shù)陌踩L(fēng)險提示和緊急疏散。NHS強調(diào)，及時示警和疏散對于公共衛(wèi)生事件至關(guān)重要。此外，NHS要求對于不明公共衛(wèi)生事件的風(fēng)險進(jìn)行細(xì)致評估，快速鎖定地方有害物質(zhì)和風(fēng)險源，而且這項風(fēng)險評估由國家和地方層面的風(fēng)險權(quán)威機(jī)構(gòu)進(jìn)行和通知。這個評估非常重要，將會對接下來整個國家對相關(guān)跨界危機(jī)的處置方式、風(fēng)險應(yīng)對環(huán)境、人員訓(xùn)練以及設(shè)備需求等多方面產(chǎn)生重大影響。

值得注意的是，IOR模式要求NHS對于社會心理和弱勢群眾的需求做重點安排。這說明，英國將公共安全體制作為福利體制的延伸。在緊急狀態(tài)下，對弱勢群體以及潛在的社會心理效應(yīng)等影響加以重視，這其中不僅對弱勢群體的基本生活需要保障進(jìn)行系統(tǒng)有序的安排，同時針對這一群體存在抗風(fēng)險能力更弱的情況，進(jìn)行特殊關(guān)照和保護(hù)，保障困難人群有足夠的醫(yī)療物資，能夠防范基本衛(wèi)生風(fēng)險。

總結(jié)來說，IOR模式在具體執(zhí)行中主要分為五個步驟：第一步，確定風(fēng)險。對風(fēng)險進(jìn)行定位，并盡快確定風(fēng)險傳播渠道和其他潛在負(fù)面影響。集中考慮可能會對就業(yè)人群、其他社會公眾和醫(yī)院中病人存在的影響。第二步，確定風(fēng)險人群，并列舉所有可能傳播的途徑及其危害。第三步，對風(fēng)險進(jìn)行科學(xué)評估，并給予適合和充分的控制手段來降低傳播風(fēng)險。特別是執(zhí)行好“三移除”策略，即移除或隔離傳染人、移除病患外衣、移除傳染物質(zhì)(源)。第四步，精確記錄和執(zhí)行發(fā)現(xiàn)。這一步主要是強調(diào)在培訓(xùn)中必須嚴(yán)格遵照風(fēng)險評估中相關(guān)注意事項以及牢記潛在危害因素，決定出誰會受到威脅、怎么受到威脅，并且列舉出潛在活動對其他公眾和NHS的醫(yī)護(hù)人員的損害。第五步，回顧風(fēng)險評估結(jié)果。所有的風(fēng)險評估，需要根據(jù)風(fēng)險的變化情況被重新審查。

理論上說，英國現(xiàn)有的公共安全制度尤其是NHS系統(tǒng)，在對抗新冠肺炎疫情這類突發(fā)公共衛(wèi)生事件存在制度優(yōu)勢。作為公共安全體系制度核心，NHS雖然經(jīng)歷了多次改革(Timmins，2012)，但其自身嚴(yán)格的分級診療體系仍然存在，對于防范新冠肺炎疫情帶來的醫(yī)療資源擠兌，理論上仍具有“得天獨厚”的制度優(yōu)勢，而且NHS醫(yī)療水平很高，總體免費，群眾基礎(chǔ)非常扎實，醫(yī)患關(guān)系較好，理論上可以有效控制社會成本。一些學(xué)者甚至認(rèn)為NHS是世界上最健全的醫(yī)療衛(wèi)生體系之一(Nirula et al.，2019)。此外，英國在對低收入群體的醫(yī)療保護(hù)上相對友好(Pascall，2011)。在制度設(shè)計上，一直傾向于對弱者和低收入群體進(jìn)行保障。

但是，英國政府在抗疫中的表現(xiàn)卻差強人意，甚至出現(xiàn)許多“匪夷所思”的決策。應(yīng)急管理最高決策機(jī)構(gòu)，眼鏡蛇會議(Cobra)遲遲沒有重視本國新冠疫情，只是根據(jù)傳統(tǒng)應(yīng)急管理模式，給出了英國抗疫四階段方案，即“遏制”“延緩”“緩解”和“研究”。但在遏制階段，除了3 300億英鎊經(jīng)濟(jì)救濟(jì)政策組合包外，英國政府沒有及時拿出真正可行的方案來應(yīng)對新冠肺炎傳播，也錯失了與歐盟統(tǒng)一采購物資的“黃金時機(jī)”，如個人醫(yī)療防護(hù)物資(PPE)等沒有進(jìn)行即時的采購和儲備，最終導(dǎo)致英國疫情蔓延，包括首相在內(nèi)的一干政要甚至感染了新冠病毒。英國政府宣揚的“群體免疫”(Devlin & Boseley， 2020)，最終導(dǎo)致英國死亡率高居不下，與英國全球衛(wèi)生安全排名第二的位置極不匹配。一些制度上理應(yīng)被保護(hù)的弱勢人群如老人等，甚至成為NHS優(yōu)先放棄的目標(biāo)，成了一場“國家丑聞”(Horton，2020)。

英國的抗疫案例，說明了一些關(guān)鍵性問題。其一，對于應(yīng)對新冠肺炎疫情而言，單純依靠福利制度稍顯無力。英國對現(xiàn)有福利體制尤其是NHS過分依賴，而忽視了新冠疫情這場危機(jī)的跨界危機(jī)屬性，沒有對非常態(tài)下的資源擠兌問題做出有效應(yīng)對。其二，只是按照傳統(tǒng)危機(jī)應(yīng)對模式，也無法對具有跨界危機(jī)屬性的大災(zāi)害進(jìn)行有效應(yīng)對。英國四階段抗疫方案看似科學(xué)，但實際上沒有對疫情的潛在跨界風(fēng)險進(jìn)行正確認(rèn)識和評估。其三，自由福利體制在大危機(jī)面前表現(xiàn)脆弱，因此需要政府動員行政力量，更加積極主動地抗擊疫情。其四，建立長效福利的原因在于防范未來類似危機(jī)的到來，但是長效福利機(jī)制也需要靈活高效的行政管理體制。同時，需要注意的是，再好的制度設(shè)計也離不開嚴(yán)格的政策執(zhí)行。

五、結(jié)語

黨的十九大報告提出，要堅持總體國家安全觀，健全公共安全體系，堅決遏制重特大安全事故，提升防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力；更加自覺地防范各種風(fēng)險，堅決戰(zhàn)勝一切在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會等領(lǐng)域和自然界出現(xiàn)的困難和挑戰(zhàn)。新時代跨界危機(jī)治理應(yīng)該通過創(chuàng)新機(jī)制體制，充分平衡發(fā)展與安全的需要，特別重視現(xiàn)有應(yīng)急管理體制與福利體制的整合，從而真正走向“全災(zāi)種”“全過程”“多主體”整體治理模式。因此，在總體安全觀的指導(dǎo)下，對我國現(xiàn)有福利體制進(jìn)行查漏補缺、升級換代，并且推動應(yīng)急管理體制與福利體制融合，顯得非常必要。

本次新冠肺炎疫情爆發(fā)后，“黨中央高度重視，迅速作出部署，全面加強對疫情防控的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，要求各級黨委和政府及有關(guān)部門把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位”(習(xí)近平，2020a)。2月14日，習(xí)近平總書記指出“針對這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項”(人民日報，2020a)。立足長遠(yuǎn)，本文嘗試提出幾點跨界危機(jī)治理和福利體制建設(shè)的完善建議。

首先，將福利體制建設(shè)提升為國家戰(zhàn)略。福利體制建設(shè)是為了降低不確定風(fēng)險對個人、家庭、市場甚至國家的影響，其中，非常態(tài)下失業(yè)、貧困、傷病和無家可歸者等社會弱勢群體，能夠在福利體制的制度屏障下首先得到保護(hù)。同時，福利體制能夠有效實現(xiàn)與其他相關(guān)制度的快速銜接，更加堅實地保障全體社會成員的生命健康權(quán)益。目前，我國正處于經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵時期，需要重新反思過去福利體制依附于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的構(gòu)建路徑，不能一直走生產(chǎn)型福利體制之路，更應(yīng)增強福利體制的保護(hù)性而不是生產(chǎn)性(Hudson & Kuhner，2012)。我國應(yīng)盡快將福利體制建設(shè)作為重要的國家戰(zhàn)略，這樣有利于將社會政策提升到與經(jīng)濟(jì)政策同等重要的位置，充分發(fā)揮社會政策的作用，全面提升人民群眾的幸福感、獲得感和安全感，彰顯社會政策托底經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能，為未來提升我國應(yīng)對跨界危機(jī)的治理能力和水平打下堅實基礎(chǔ)。

其次，整合應(yīng)急管理體制和福利體制。從英國的經(jīng)驗來看，無論是單純依靠傳統(tǒng)應(yīng)急管理辦法，還是單純依賴成熟的福利體制，都很難應(yīng)對跨界危機(jī)。我國的抗疫經(jīng)驗表明，強有力的行政動員可以有效遏制疫情蔓延，但尚不能完全滿足次生災(zāi)害防治的需要，也不能夠形成常態(tài)化的公共危機(jī)防控體系。因此，有必要實現(xiàn)應(yīng)急管理與福利體制的有機(jī)整合，即福利體制建設(shè)應(yīng)該包含應(yīng)急管理內(nèi)容，應(yīng)急管理體制在非常態(tài)下應(yīng)體現(xiàn)出福利性與保護(hù)性。實際上，無論是應(yīng)急管理、公共安全管理，還是福利體制建設(shè)，其主體在很大程度上都是重合的——都包括國家、企業(yè)、社區(qū)、家庭和個人(顧昕，2019)。在發(fā)達(dá)國家，公共安全管理被認(rèn)為是福利體制重要的觸手和延伸，而福利體制是常態(tài)化的社會保障制度措施辦法的集合。只有整合應(yīng)急管理體制與福利體制這兩個制度，才能夠真正形成一套符合整體國家安全觀的跨界危機(jī)治理體系。國家有關(guān)部門，如人力資源和社會保障部、民政部、應(yīng)急管理部、醫(yī)療保障局等多個部門，應(yīng)以本次疫情為契機(jī)，使應(yīng)急響應(yīng)、國家動員與福利管道有效銜接，為適應(yīng)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展模式轉(zhuǎn)型、社會矛盾變化進(jìn)行協(xié)同改革。

第三，強化基層公共安全能力。本次疫情期間，有些地方政府的社會治理能力和水平也暴露出一些問題，已經(jīng)嚴(yán)重制約了對跨界危機(jī)的應(yīng)對。因此，強化基層公共安全能力是跨界危機(jī)治理與福利體制銜接的重要努力方向。強化基層公共安全能力，需要從幾個方面展開：一是將分級診療作為地方公共安全體系建設(shè)的重要部分。通過推行分級診療，讓基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)駐社區(qū)，從根本上扭轉(zhuǎn)我國目前醫(yī)療資源倒置的現(xiàn)狀和問題，還可以實現(xiàn)福利體制與應(yīng)急管理體制自然銜接。二是對社區(qū)所轄居民進(jìn)行公共安全培訓(xùn)和教育。通過培訓(xùn)和教育，有利于居民在跨界危機(jī)爆發(fā)后能夠有序采取最正確的方式降低風(fēng)險，也有利于社區(qū)以有限的人力和資源保障最多群眾的利益。三是做好心理咨詢和輿論引導(dǎo)工作。無論是本次疫情中的病毒傳播，還是其他災(zāi)難事故或者恐怖襲擊等，都會對人的心理行為產(chǎn)生極大影響，并進(jìn)一步造成社會恐慌，誘發(fā)其他次生危機(jī)的產(chǎn)生，甚至帶來違法犯罪。因此，適時進(jìn)行個體心理壓力的疏解，注重輿論引導(dǎo)，也是強化基層公共安全能力不可或缺的重要組成部分。

本次疫情對各國制度建設(shè)均意義非凡。對歐美發(fā)達(dá)國家而言，一味強調(diào)自由放任的市場原則，一味強調(diào)緊縮的福利政策，一味依賴于現(xiàn)有行政管理體系或既有的福利體制，無論從經(jīng)濟(jì)效益還是從社會視角來看，都很難在未來新的跨界危機(jī)中實現(xiàn)真正的利益最大化。對我國而言，本次抗疫的巨大成功是中國特色社會主義制度優(yōu)越性的集中體現(xiàn)，尤其是強行政動員和強應(yīng)急管理體系推進(jìn)下的非醫(yī)療抗疫手段令世界稱贊。但需要注意的是，我國抗疫阻擊戰(zhàn)仍存在公共衛(wèi)生體系和長效福利機(jī)制建設(shè)不足的短板。因此，強調(diào)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，與構(gòu)建強大的公共衛(wèi)生體系和福利體制相輔相成，實現(xiàn)跨界危機(jī)治理與福利體制的有機(jī)結(jié)合，應(yīng)當(dāng)成為未來應(yīng)對社會風(fēng)險的重要戰(zhàn)略選擇。