新時代基層央行內(nèi)審在組織治理中的作用研究

魏茹

【摘 要】本文基于IIA有效風(fēng)險管理和控制中的三道防線原理，簡析基層央行內(nèi)部治理格局，總結(jié)基層央行內(nèi)審在組織治理中的地位與作用及其影響因素，對有效發(fā)揮內(nèi)審職能作用提出點(diǎn)滴建議。

【關(guān)鍵詞】治理;內(nèi)部審計(jì);作用;建議

一、基層央行內(nèi)部治理格局

中國人民銀行創(chuàng)新研發(fā)剩余風(fēng)險管理模型，業(yè)務(wù)線條開展風(fēng)險管理自我評估，人民銀行內(nèi)審部門運(yùn)用信息管理系統(tǒng)開展風(fēng)險管理評估。早在2006年中國人民銀行就選擇了coso內(nèi)部控制整體框架，制定《中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制指引》，指導(dǎo)分支機(jī)構(gòu)開展風(fēng)險管理和內(nèi)控建設(shè)，形成并構(gòu)筑了風(fēng)險管理和內(nèi)控基礎(chǔ)格局。參照IIA有效風(fēng)險管理和控制的三道防線，可勾勒出中國人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)有效風(fēng)險管理和控制三道防線示意圖。除縣級支行，中國人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)依內(nèi)設(shè)部門結(jié)構(gòu)均可形成職責(zé)清晰且界線分離的三道防線。以地級市中心支行為例，第一道防線是履行法定職責(zé)并對外提供服務(wù)的業(yè)務(wù)部門，負(fù)責(zé)風(fēng)險管理自我識別、評估、控制、應(yīng)對和糾改各類檢查指出的問題;第二道防線是控制和保障等部門，發(fā)揮會計(jì)控制、法律控制、系統(tǒng)控制、安全控制、人力資源管理、后勤保障和意識形態(tài)教育等作用，同時負(fù)責(zé)風(fēng)險管理自我識別、評估、控制、應(yīng)對和糾改各類檢查指出的問題;第三道防線是擁有檢查監(jiān)督權(quán)限的內(nèi)審和紀(jì)委監(jiān)察部門。三道防線中的每一道都在組織治理中扮演各自角色，在治理層和執(zhí)行管理層的協(xié)調(diào)運(yùn)作下，三道防線相互關(guān)聯(lián)與協(xié)作，共同服務(wù)內(nèi)部治理。如下圖所示：

基層央行雖未獨(dú)立設(shè)立風(fēng)險管理部門，但風(fēng)險管理和控制遍及各部門、各崗位，呈現(xiàn)出全員風(fēng)險管理和控制格局。基層央行雖未設(shè)審計(jì)委員會，但需接受地方審計(jì)委員會、地方審計(jì)機(jī)關(guān)的指導(dǎo)與監(jiān)督。在人民銀行總行及其上級主管領(lǐng)導(dǎo)下運(yùn)作決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、激勵機(jī)制和問責(zé)機(jī)制，在依法履行貫徹執(zhí)行國家貨幣政策，維護(hù)金融穩(wěn)定和提供金融服務(wù)職責(zé)，為地方實(shí)體經(jīng)濟(jì)精準(zhǔn)提供政策、資金、便利和信息支持，促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

二、基層央行內(nèi)審在組織治理中的地位與作用

基層央行內(nèi)審在組織治理中的地位與其職能作用發(fā)揮呈正相關(guān)。時下，基層央行內(nèi)審在《中國人民銀行法》《中國人民銀行內(nèi)審工作制度》和《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》指導(dǎo)下，具有監(jiān)督、檢查和建議職能，依法相對獨(dú)立地服務(wù)組織治理，是組織治理重要組成部分，發(fā)揮著如下職能作用：

1.提示風(fēng)險，發(fā)揮評估和防范作用。確定以風(fēng)險為導(dǎo)向、以控制為主線、以治理為目標(biāo)、以增值為目標(biāo)的內(nèi)審模式，依據(jù)《中國人民銀行內(nèi)部控制審計(jì)試行辦法》、《中國人民銀行內(nèi)部控制審計(jì)操作手冊》和統(tǒng)一印發(fā)的審計(jì)方案，對單位層面和業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制的充分性、合理性、遵循性、有效性進(jìn)行審計(jì)和評價，提示控制缺陷;依據(jù)《中國人民銀行內(nèi)審部門風(fēng)險評估工作管理辦法》，應(yīng)用風(fēng)險評估管理系統(tǒng)，按剩余風(fēng)險評估模型，對機(jī)構(gòu)、部門和業(yè)務(wù)單元開展風(fēng)險評估，提示剩余風(fēng)險;依據(jù)各類審計(jì)結(jié)果，提示潛在風(fēng)險。

2.揭示問題，發(fā)揮檢查和確認(rèn)作用。實(shí)現(xiàn)從“對與不對”向“好與不好”的審計(jì)理念轉(zhuǎn)變;實(shí)現(xiàn)從全面手工翻查向計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)過渡;突出績效管理，推動實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理審計(jì)常態(tài)化;依據(jù)《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》，按照經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)四年全覆蓋目標(biāo)，推動離任審計(jì)向任中經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)有序過渡;堅(jiān)持“一項(xiàng)審計(jì)、多項(xiàng)成果”項(xiàng)目管理方式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與專項(xiàng)審計(jì)有機(jī)結(jié)合。

3.提出建議，發(fā)揮改善和追責(zé)作用?；谠蚍治雠c評價，對目標(biāo)偏差、控制缺陷和業(yè)務(wù)違規(guī)提出糾改建議;踐行“三個區(qū)分開來和容錯糾錯并舉原則，依法對內(nèi)審監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題及責(zé)任人提出處理建議，對造成重大責(zé)任事故和經(jīng)濟(jì)損失的單位主要負(fù)責(zé)人、直接責(zé)任人，提出移送處理建議。

4.溝通信息，發(fā)揮報告和反饋?zhàn)饔?。?yán)格做到“雙溝通、兩報告和兩反饋”，即向本單位溝通審計(jì)計(jì)劃、審計(jì)資源和其它需求，就審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題、審計(jì)評價和審計(jì)建議，與審計(jì)對象始終保持信息溝通;向本單位和上級主管部門報告審計(jì)結(jié)果和整改落實(shí)情況;向?qū)徲?jì)對象反饋審計(jì)結(jié)果，并就審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題和處理建議函告派出行相關(guān)業(yè)務(wù)部門。

5.監(jiān)督進(jìn)展，發(fā)揮維護(hù)和增加價值作用。積極探索整改體制機(jī)制，整改評價指標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)，推動審計(jì)成果轉(zhuǎn)化機(jī)制建設(shè)，踐行有利于內(nèi)審成果應(yīng)用與轉(zhuǎn)化的后續(xù)監(jiān)督活動。頂層從多個制度層面，明確規(guī)定被審單位主要負(fù)責(zé)人為整改第一責(zé)任人，將審計(jì)結(jié)果以及整改情況納入被審單位、部門和個人年度績效考核，與干部考核、任免、獎懲相掛鉤，與所在單位領(lǐng)導(dǎo)班子黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核相掛鉤，與領(lǐng)導(dǎo)班子民主生活會以及領(lǐng)導(dǎo)班子成員述職述廉相掛鉤。通過加強(qiáng)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改落實(shí)情況管理，為組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供合理保障。

三、基層央行內(nèi)審職能作用發(fā)揮的影響因素

影響基層央行內(nèi)審職能作用發(fā)揮的因素包括但不限于內(nèi)審領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、資源配置、管理制度、制度執(zhí)行和后續(xù)教育方面。影響因素主要集中在組織結(jié)構(gòu)造成的同級監(jiān)督乏力，以及審計(jì)資源短缺、內(nèi)部管理制度不健全、審計(jì)程序執(zhí)行不到位等，具體表現(xiàn)是：

1.縣級機(jī)構(gòu)三道防線職責(zé)交織，同級監(jiān)督乏力。1998年人民銀行系統(tǒng)內(nèi)設(shè)內(nèi)審部門，三定方案規(guī)定縣級支行配備一名專（兼）職內(nèi)審干部，作為上級審計(jì)檢查聯(lián)絡(luò)員，掛靠本單位人事政工股。實(shí)踐中，縣支行審計(jì)業(yè)務(wù)統(tǒng)一執(zhí)行上級內(nèi)審年度計(jì)劃與目標(biāo)任務(wù)，業(yè)務(wù)無形被上級內(nèi)審部門上收，很少并且也難以自主獨(dú)立開展同級監(jiān)督。縣級支行內(nèi)審人員常被要求負(fù)責(zé)本單位工會、人事，甚至代班會計(jì)、國庫、后備管庫員，一人承擔(dān)三道防線多個角色，加之縣級支行組織結(jié)構(gòu)個性化特征，致縣級支行三道防線界線不清晰、職責(zé)相交織。從歷年案件發(fā)生頻度和問題性質(zhì)看，縣級支行始終占比很高。就2015至2018年全面從嚴(yán)治黨背景下，某分行轄內(nèi)縣支行共發(fā)生案件37起，占轄內(nèi)案件總數(shù)55.22%，縣支行違反中央八項(xiàng)規(guī)定案件18起，占轄內(nèi)同類案件72%。

2.咨詢服務(wù)方式單一，確認(rèn)服務(wù)資源有限。IIA界定“顧問、建議、引導(dǎo)、培訓(xùn)等均屬于咨詢服務(wù)”，項(xiàng)目審計(jì)報告中的建議是當(dāng)前基層內(nèi)審咨詢職能作用發(fā)揮的主渠道，適合基層有效治理的內(nèi)審確認(rèn)與咨詢邊界問題仍處于探究階段。咨詢職能全方位崛起，需要頂層制度設(shè)計(jì)、咨詢服務(wù)管理系統(tǒng)平臺和一支具備應(yīng)有專業(yè)技能的內(nèi)審人才隊(duì)伍?；鶎觾?nèi)審隊(duì)伍漸入新老更替，由前期老齡化轉(zhuǎn)向新一輪年輕態(tài)，內(nèi)審后備資源和梯隊(duì)干部處于培養(yǎng)階段。新時代央行業(yè)務(wù)日新月異，金融理論與實(shí)踐突飛猛進(jìn)，基層內(nèi)審服務(wù)組織治理所需的人力資源和應(yīng)有知識與技能仍然短缺和不足。

3.內(nèi)審制度尚不健全，內(nèi)部管控存在缺陷。內(nèi)部審計(jì)資源利用缺乏有效管理制度，質(zhì)量保證與改進(jìn)程序缺乏管理制度，監(jiān)督整改進(jìn)展未全部納入審計(jì)操作程序，整改評估標(biāo)準(zhǔn)不一，缺乏系統(tǒng)規(guī)范的評估指標(biāo)和評估標(biāo)準(zhǔn)，審計(jì)操作流程需進(jìn)一步設(shè)計(jì)，審計(jì)質(zhì)量問責(zé)制度需建立健全，監(jiān)督合力有待增強(qiáng)。

4.審計(jì)程序執(zhí)行不到位，審計(jì)質(zhì)量問題多樣化。不同程度存在審計(jì)程序執(zhí)行不完整不到位，逐級復(fù)核制度走過場，審計(jì)依據(jù)不精準(zhǔn)，證據(jù)收集不充分，問題陳述不清晰，數(shù)據(jù)關(guān)系未厘清，數(shù)據(jù)報告不準(zhǔn)確，問題分析不深入，深層原因未挖掘，審計(jì)結(jié)論欠客觀，審計(jì)建議針對性不強(qiáng)，一定程度影響內(nèi)審權(quán)威與公信力。

此外，內(nèi)審信息化程度還不高，計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)工具應(yīng)用范圍有限，尚未覆蓋所有業(yè)務(wù)領(lǐng)域。盡管采用綜合信息系統(tǒng)管理審計(jì)項(xiàng)目，但審計(jì)項(xiàng)目管理仍處在人機(jī)管理階段，尚未解決審計(jì)檔案管理自動化、項(xiàng)目信息全方位共享和審計(jì)信息整合等問題。

四、充分發(fā)揮基層央行內(nèi)審在組織治理作用的幾點(diǎn)建議

建立在國內(nèi)內(nèi)審準(zhǔn)則與國際內(nèi)審準(zhǔn)則趨同基礎(chǔ)上的確認(rèn)和咨詢服務(wù)職能，是基層央行內(nèi)審在組織治理中作用發(fā)揮的兩大路徑。充分發(fā)揮基層央行內(nèi)審職能作用需從如下方面著手：

1.健全組織治理機(jī)制，加強(qiáng)黨委對內(nèi)審工作的領(lǐng)導(dǎo)。在人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)設(shè)立內(nèi)部審計(jì)委員會，制定內(nèi)部審計(jì)委員會管理制度，加強(qiáng)內(nèi)審組織領(lǐng)導(dǎo);建立健全風(fēng)險管理和內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組，制定領(lǐng)導(dǎo)小組工作規(guī)程，明確小組成員分工，加強(qiáng)風(fēng)險管理和內(nèi)控長效機(jī)制建設(shè)。

2.改革縣級支行內(nèi)設(shè)結(jié)構(gòu)，聯(lián)動發(fā)揮內(nèi)審第三道防線作用。增強(qiáng)縣支行監(jiān)督力量，設(shè)立不少于兩名工作人員的審計(jì)監(jiān)察室，明確縣支行紀(jì)委書記和內(nèi)審工作人員職責(zé)，調(diào)整縣級支行內(nèi)審履職權(quán)限。建議頂層從三定方案和人員編制方面，對縣級支行內(nèi)設(shè)部門實(shí)施改革。

3.優(yōu)化內(nèi)審隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，推進(jìn)正規(guī)化、專業(yè)化和職業(yè)化建設(shè)。通過內(nèi)審工作人員準(zhǔn)入制度，優(yōu)化內(nèi)審人員配置;通過單位人力資源管理政策，實(shí)行內(nèi)審干部到業(yè)務(wù)部門跟班、定期跨部門交流，優(yōu)化內(nèi)審部門人員知識和年齡結(jié)構(gòu);加強(qiáng)后續(xù)教育，鼓勵內(nèi)審人員參加職業(yè)資格考試，倡導(dǎo)審計(jì)實(shí)踐成長，提高內(nèi)審干部創(chuàng)新思維和實(shí)戰(zhàn)技能，努力建設(shè)一支政治素質(zhì)過硬、專業(yè)攻底扎實(shí)、職業(yè)道德高尚的內(nèi)審隊(duì)伍。

4.建立健全內(nèi)審制度，提升內(nèi)審工作質(zhì)效。建立健全內(nèi)審人力資源保障制度，有序開展聯(lián)合審計(jì)、外包審計(jì)和獨(dú)立審計(jì);建立健全審計(jì)質(zhì)量自我評估和外部評估制度、績效考核和問責(zé)制度，推動各項(xiàng)制度有效執(zhí)行，保障內(nèi)審人員客觀獨(dú)立履職;完善整改工作機(jī)制，落實(shí)問題整改和責(zé)任追究，建立健全審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題移送制度，健全審計(jì)報告、結(jié)果公告和風(fēng)險提示制度;整合內(nèi)部監(jiān)督實(shí)力，充分發(fā)揮內(nèi)審、巡視、人事、紀(jì)委監(jiān)察合力;整合現(xiàn)場、非現(xiàn)場審計(jì)流程，流程覆蓋審計(jì)工作各環(huán)節(jié)，形成一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的內(nèi)部管理制度，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)、部門、人員和項(xiàng)目管理。

5.利用專題培訓(xùn)和信息交流載體，拓寬咨詢服務(wù)方式。以教育培訓(xùn)方式，向一、二道防線上的職能部門宣講風(fēng)險評估和內(nèi)部控制新知識，增強(qiáng)崗位工作人員風(fēng)險防范意識;總結(jié)項(xiàng)目審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題和審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，及時傳遞給相關(guān)業(yè)務(wù)部門，促進(jìn)問題整改、健全管理制度和監(jiān)督制度執(zhí)行;結(jié)合實(shí)際，制定咨詢服務(wù)操作流程或管理辦法，規(guī)范咨詢服務(wù)行為;及時掌握組織風(fēng)險管理和內(nèi)部管理策略，積淀管理知識和技能，提升咨詢服務(wù)水平。

6.用好現(xiàn)有審計(jì)手段和方式，做好技術(shù)普及和信息共享工作。不斷總結(jié)內(nèi)審綜合管理系統(tǒng)和風(fēng)險管理評估系統(tǒng)運(yùn)用過程遇到的問題和獲取的經(jīng)驗(yàn)，針對系統(tǒng)應(yīng)用結(jié)果與管理創(chuàng)新，提出良好業(yè)務(wù)需求，推動內(nèi)審信息化升級轉(zhuǎn)型。繼續(xù)做好計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)相關(guān)知識和審計(jì)技能培訓(xùn)，開展全員技能普及活動，強(qiáng)化線下訓(xùn)練和考核。加強(qiáng)審計(jì)信息綜合分析，做好信息分類、存儲和管理工作，探索大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等新興管理技術(shù)，推進(jìn)審計(jì)信息化建設(shè)，推進(jìn)信息共享和循環(huán)利用。

（作者單位：中國人民銀行上饒中心支行）