行政公益訴訟訴前程序探析

摘? 要：訴前程序作為行政公益訴訟的重要階段，對節(jié)約司法資源、促進(jìn)行政機(jī)關(guān)自我糾錯有著獨(dú)到的作用，但訴前程序也存在不完善的地方，如檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)行使不充分、檢察建議不完善、程序銜接機(jī)制不順暢等。針對這些問題，應(yīng)當(dāng)對癥下藥，采取擴(kuò)大案件線索范圍、賦予強(qiáng)制調(diào)查權(quán)、規(guī)范檢察建議、明確相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)等方式推動訴前程序完善，促進(jìn)訴前程序充分發(fā)揮作用，以保護(hù)社會大眾和國家利益。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟;訴前程序;檢察建議;調(diào)查權(quán)

中圖分類號：D9?????????? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A???????????? 文章編號：1672-4437（2020）02-0080-03

2017年的《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）正式確立了行政公益訴訟制度，雖然此前公益訴訟制度已經(jīng)過兩年的試點(diǎn)工作，并證明公益訴訟對社會公益起到了極大的維護(hù)作用，但作為一項新興制度，公益訴訟的理論依據(jù)和制度建設(shè)仍然需要進(jìn)一步完善。訴前程序作為行政公益訴訟的前置程序，能夠起到節(jié)約司法資源、維護(hù)行政機(jī)關(guān)良好形象、提高糾紛解決效率等重要作用?！稒z察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》提出，在提起行政公益訴訟前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)或者糾正違法行為，這與后來正式確立的訴前程序表述基本相同。此后在《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實施辦法》中將訴前程序進(jìn)一步細(xì)化，在2018年《兩高關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下稱《兩高解釋》）中對訴前程序的回復(fù)期限也加以修改。

一、訴前程序的功能分析

公益訴訟程序設(shè)立的目的在于維護(hù)社會公益，在訴前程序中將問題解決可以盡早制止侵害公共利益的行為，防止損害的擴(kuò)大。為能全面發(fā)揮訴前程序維護(hù)社會公益的效果，我們有必要對訴前程序的功效進(jìn)行分析。

（一）有利于節(jié)約司法資源

在社會倡導(dǎo)多元化糾紛解決機(jī)制的大背景下，通過訴前程序維護(hù)社會公益符合社會發(fā)展趨勢，有利于節(jié)約司法資源。首先，訴前程序的一個最顯著的作用就是可以實現(xiàn)案件的分流[1]。訴前程序的運(yùn)用避免了案件直接進(jìn)入繁瑣的訴訟環(huán)節(jié)，在訴前程序中檢察權(quán)發(fā)揮了監(jiān)督的功效，監(jiān)督行政權(quán)促使行政機(jī)關(guān)履行應(yīng)盡職能。實踐證明，訴前程序?qū)ι鐣娴木S護(hù)是顯著的。在試點(diǎn)工作中，檢察機(jī)關(guān)辦理訴前程序案件共6952件，行政機(jī)關(guān)糾正違法行為或者履行職責(zé)的有4358件，占比達(dá)到75%，3/4以上的案件可以通過訴前程序解決①。其次，相對于民事公益訴訟的訴前程序來說，行政公益訴訟的訴前程序更有利于解決公益問題。民事公益訴訟訴前程序規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟前應(yīng)當(dāng)公告，并沒有針對特定的對象要求其承擔(dān)破壞社會公益的職責(zé)，其目的在于尋找適格主體提起公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)起到的僅僅是支持起訴的作用;行政訴訟則不同，檢察機(jī)關(guān)是唯一的適格主體，只有檢察機(jī)關(guān)才能承擔(dān)起“法律監(jiān)督者”的責(zé)任。兩種程序設(shè)定目的的不同決定了在民事公益訴訟的訴前程序是解決不了問題的。而實踐中絕大多數(shù)案件提起的都是行政訴訟，這也就證明了行政公益訴訟訴前程序的效用。最后，在公共利益保護(hù)領(lǐng)域，行政權(quán)相比司法權(quán)的行使效率更高，因為行政機(jī)關(guān)更加專業(yè)，在行使的過程中可以調(diào)動各方的力量綜合治理，而訴前程序督促行政履職來維護(hù)社會公益更加適合。

（二）促進(jìn)行政機(jī)關(guān)自我糾錯

維護(hù)好社會公益是行政機(jī)關(guān)應(yīng)盡的職責(zé)，訴前程序通過監(jiān)督的方式保證行政機(jī)關(guān)的職責(zé)落實到位，促使行政機(jī)關(guān)自我糾錯。如前所述，絕大多數(shù)行政機(jī)關(guān)都自愿在訴前程序中履行職責(zé)，這主要是因為訴前程序給予了行政機(jī)關(guān)一個體面的臺階，讓其主動履行法定職責(zé)[2]。公共利益的維護(hù)事關(guān)行政機(jī)關(guān)的良好形象，在行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的過程中難免會存在疏漏，此時檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督能推動行政機(jī)關(guān)及時糾正錯誤或履行職責(zé)，避免直接采取訴訟的方式，給予公眾以良好的社會形象。同時，讓行政機(jī)關(guān)主動糾錯是司法機(jī)關(guān)保持謙抑性的方式，可防止司法權(quán)對行政權(quán)的過多干預(yù)。行政公益訴訟規(guī)定的范圍是生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域，在這些領(lǐng)域中行政機(jī)關(guān)的專業(yè)性更強(qiáng)，而相對來說司法工作人員的熟悉程度較低，可避免事前活動中司法權(quán)對行政權(quán)的不正當(dāng)指導(dǎo)和干預(yù)，有利于行政機(jī)關(guān)自我職能的充分發(fā)揮。

二、訴前程序的問題分析

從法律條文的表述中來看，行政公益訴訟的訴前程序需要經(jīng)過提起檢察建議、行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)和提起行政訴訟幾個階段。對訴前程序進(jìn)行完善也應(yīng)當(dāng)從這些角度進(jìn)行完善。

（一）檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)行使不充分

檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟前必須要進(jìn)行調(diào)查核實以確定是否進(jìn)行立案、需要承擔(dān)責(zé)任的對象以及檢察建議的相關(guān)內(nèi)容，但檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查權(quán)卻并不完善。從案件線索來說，檢察機(jī)關(guān)獲取相關(guān)案件線索渠道較窄。在《行政訴訟法》和《兩高解釋》中規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)獲取案件線索在“檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)”過程中。在司法改革的過程中，檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)將大部分案件偵查權(quán)利移送給了監(jiān)察委，這也就縮小了檢察機(jī)關(guān)可能發(fā)現(xiàn)案件線索的范圍。從法律條文中也不能看出，檢察機(jī)關(guān)可以從公眾舉報的過程中獲取相關(guān)信息，對檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮監(jiān)督的作用存在一定的阻礙。發(fā)現(xiàn)案件線索后，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查手段缺乏強(qiáng)制力。行政公益訴訟案件存在證據(jù)偏在，主要證據(jù)都掌握在行政機(jī)關(guān)一方，檢察機(jī)關(guān)在事實調(diào)查和證據(jù)收集方面存在先天的弱勢[3]。與此同時，相關(guān)法條并沒賦予檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查公益訴訟案件中諸如查封、扣押和限制人身自由的強(qiáng)制權(quán)，當(dāng)相關(guān)組織機(jī)構(gòu)對調(diào)查活動不予配合時，無疑增加了檢察機(jī)關(guān)工作的難度，拖延對公共利益的維護(hù)，最終導(dǎo)致?lián)p害的擴(kuò)大。在行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)以后，行政機(jī)關(guān)對于履職狀況也存在調(diào)查核實的義務(wù)。但實踐中檢察機(jī)關(guān)并不關(guān)心事后調(diào)查核實，認(rèn)為“案結(jié)事了”，又或者存在調(diào)查核實不充分、只關(guān)注履職結(jié)果而未關(guān)注是否適當(dāng)履職的情況。

（二）檢察建議不完善

檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過調(diào)查認(rèn)為可以提起行政公益訴訟后，需要對相關(guān)行政機(jī)關(guān)提起檢察建議。檢察建議在訴前程序中居于核心的地位，其目的就是為了督促行政機(jī)關(guān)，對行政機(jī)關(guān)履行維護(hù)公益的職責(zé)以指導(dǎo)。為了對行政行為加以指導(dǎo)，檢察建議原則上應(yīng)該是越充分越好。但檢察機(jī)關(guān)在這些領(lǐng)域中的專業(yè)程度不如行政機(jī)關(guān)，想要加以指導(dǎo)需要消耗大量的人力物力進(jìn)行調(diào)查，不符合訴訟經(jīng)濟(jì)的目的。相反，如果檢察建議不充分，行政機(jī)關(guān)未能充分理解相關(guān)內(nèi)容，導(dǎo)致履職不到位，最終被起訴[4]。對于檢察建議的回復(fù)期限上，《兩高解釋》做出的規(guī)定是兩個月，特別緊急情況下為15天。這樣的規(guī)定是比較合理的，但現(xiàn)實生活中也存在著較為復(fù)雜的情況，一些行政行為所需要的時間較長，諸如土地資源破壞的情形，在鑒定、專家評審中需要不同部門相互配合的過程等都需要花費(fèi)大量時間。

（三）訴前程序銜接制度不順暢

當(dāng)行政機(jī)關(guān)沒有按時積極履行訴前程序中的職責(zé)的時候，檢察機(jī)關(guān)可以提起行政公益訴訟，這時就涉及到訴前程序與公益訴訟的銜接問題。是否提起公益訴訟取決于對行政機(jī)關(guān)在訴前程序中履職的判斷，但實際上這個判斷標(biāo)準(zhǔn)比較模糊。在判斷標(biāo)準(zhǔn)上是采取“行為標(biāo)準(zhǔn)”還是“結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)”[5]如果不能將這一判斷標(biāo)準(zhǔn)加以明確，實踐中就會造成適用的混亂。由于職責(zé)分工的不同，檢察機(jī)關(guān)對時效性以及善后結(jié)果更容易觀察。如果采取結(jié)果為標(biāo)準(zhǔn)，就會出現(xiàn)這樣一種情況：行政機(jī)關(guān)已經(jīng)采取了行動，在可預(yù)見的范圍會起到效果，但在訴前程序的時效內(nèi)其效果并未顯現(xiàn)，這時再提起訴訟就會對司法資源造成浪費(fèi)，訴前程序的價值目的無法達(dá)成。另一種情況則是判斷行政機(jī)關(guān)在訴前程序規(guī)定時間內(nèi)是否完全履職，此種標(biāo)準(zhǔn)問題在于只單純認(rèn)為行政機(jī)關(guān)已經(jīng)盡力就不提起訴訟，那么對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督力量就有所減弱。除履職的判斷標(biāo)準(zhǔn)之外，檢察建議與訴訟請求之間也存在著銜接的問題。檢察建議作為法定的訴前程序，檢察機(jī)關(guān)訴請的范圍應(yīng)當(dāng)與檢察建議一致[6]。如果以損害結(jié)果為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷，只要未達(dá)到結(jié)果要求就全部提起訴訟，這對行政機(jī)關(guān)之前的努力是一種否定，會導(dǎo)致降低行政機(jī)關(guān)維護(hù)公益的積極性。

三、訴前程序的完善

通過對檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的訴前程序問題進(jìn)行分析，我們可以發(fā)現(xiàn)對訴前程序的問題的根源在于相關(guān)制度的設(shè)計還不是很完善，需要根據(jù)實踐要求加以細(xì)化。

（一）強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)行使

1.擴(kuò)大案件線索范圍

為能保障檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮維護(hù)公益的職能，首先應(yīng)當(dāng)保障監(jiān)察機(jī)關(guān)能獲得有效的線索，擴(kuò)大可獲取的案件線索范圍。首先，對檢察機(jī)關(guān)“履行職責(zé)”應(yīng)當(dāng)進(jìn)行擴(kuò)大解釋，不能僅局限于檢察機(jī)關(guān)在辦理刑事案件中發(fā)現(xiàn)的線索。檢察機(jī)關(guān)偵查的刑事案件范圍并不能完全包含公益訴訟案件可能出現(xiàn)的范圍，所以履行職責(zé)的范圍應(yīng)當(dāng)是檢察機(jī)關(guān)履行所有公務(wù)活動中發(fā)現(xiàn)的案件線索，既包含檢察院自偵案件，也包含了其他機(jī)關(guān)移交的相關(guān)案件。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)其他機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間的合作，對其他機(jī)關(guān)所發(fā)現(xiàn)的有關(guān)公益訴訟案件線索直接向檢察機(jī)關(guān)提交，防止檢察機(jī)關(guān)在辦理案件過程中的疏漏。公眾是社會公益線索最直接的來源渠道，通過公眾的舉報能第一時間發(fā)現(xiàn)案件線索，及時防治損害的擴(kuò)大。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動接受來自社會大眾所提出的線索，建立專門的舉報平臺接受公眾的舉報信息，通過引入社會公眾、媒體監(jiān)督來豐富案件線索來源。

2.賦予檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)制調(diào)查權(quán)

目前《兩高解釋》中也只規(guī)定了“有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民應(yīng)當(dāng)配合”，但這樣的規(guī)定過于寬泛且解釋的位階不高，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)首先應(yīng)當(dāng)由法律進(jìn)行確認(rèn)。調(diào)查權(quán)的行使需要相應(yīng)的保障，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)在必要時采取強(qiáng)制查封、扣押、凍結(jié)等強(qiáng)制性權(quán)利的方式，方便檢察機(jī)關(guān)多元化行使調(diào)查權(quán)[7]。檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實的職責(zé)也是要分階段的，提出檢察建議后的核實必須進(jìn)行，以確保對行政機(jī)關(guān)的履職監(jiān)督到位，最大化地維護(hù)好社會公益。

（二）規(guī)范檢察建議

檢察建議是指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)履職、是否提起行政公益訴訟的重要依據(jù)，因此有必要對檢察建議統(tǒng)一規(guī)范。首先對于檢察建議詳細(xì)程度應(yīng)當(dāng)以闡明行政機(jī)關(guān)不履行職責(zé)或者錯誤履行職責(zé)為主要內(nèi)容，其次應(yīng)當(dāng)是證明公益受損的情況，表明行政行為與受損結(jié)果之間的因果關(guān)系，最后寫明檢察機(jī)關(guān)所希望改正的目標(biāo)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)注意在檢察建議時不能越俎代庖，保證行政機(jī)關(guān)可以自主履行職責(zé)。在檢察建議的回復(fù)期限上，應(yīng)當(dāng)注重個別案件的特殊性，如在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)上，生態(tài)環(huán)境和資源一旦遭受破壞則需要較長的時間進(jìn)行恢復(fù)，這就應(yīng)當(dāng)給予行政機(jī)關(guān)以較長的時間考察。但同樣由于周期較長，也有可能最終行政機(jī)關(guān)未完全履職以致生態(tài)環(huán)境惡化，此時對生態(tài)環(huán)境的損害更大，故而應(yīng)當(dāng)在該段時間內(nèi)進(jìn)行定期考察。這就要加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間的交流合作，可以采取聽證的方式通過聽取各方意見來合理設(shè)置行政機(jī)關(guān)需要履職的時間段。行政機(jī)關(guān)回復(fù)檢察建議也需要進(jìn)行規(guī)范，但是相對于檢察建議應(yīng)當(dāng)更加細(xì)致，把所有可以采取的手段以及公益恢復(fù)的相關(guān)情況全面告知檢察機(jī)關(guān)，以便檢察機(jī)關(guān)加以核實。

（三）保障訴前程序與提起訴訟的有效對接

想要將訴前程序與提起行政公益訴訟進(jìn)行有效對接，關(guān)鍵在于行政機(jī)關(guān)是否“履行職責(zé)”的判斷。對檢察建議應(yīng)當(dāng)綜合考察行政機(jī)關(guān)履職情況和履職結(jié)果兩個方面，對收到檢察建議后不予理睬的或者消極拖延的必然要提起行政公益訴訟。對行政機(jī)關(guān)已經(jīng)履職但履職不充分，且仍存在公益損害的結(jié)果時要注重分情況討論。如果履行了應(yīng)盡職責(zé)或者糾正了錯誤，但由于公益需要時間進(jìn)行恢復(fù)則可以不提起公益訴訟;對于既沒有履行職責(zé)又存在損害結(jié)果的，則要提起行政公益訴訟來追究行政機(jī)關(guān)的責(zé)任。訴前程序設(shè)置的根本宗旨是防止公共利益受損和救濟(jì)受損的公共利益，所以重點(diǎn)要判斷履職結(jié)果[8]。如果是由于其他原因?qū)е碌?，則仍要追究行政機(jī)關(guān)的責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)開啟行政公益訴訟時提出的訴訟請求應(yīng)當(dāng)與之前提出的檢察建議保持一致，超出的請求法院應(yīng)當(dāng)不予受理，以保護(hù)行政機(jī)關(guān)在合理范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟經(jīng)過了幾年的試點(diǎn)工作，總結(jié)了大量有益的經(jīng)驗。在行政公益訴訟的運(yùn)行制度過程中，我們要注重微觀規(guī)定的細(xì)化，以利于各機(jī)關(guān)在訴前程序中履行職責(zé)。由于訴前程序涉及到各項程序之間的交互，有必要理順相互之間的關(guān)系，防止履職發(fā)生沖突。制度的設(shè)計要便于各機(jī)關(guān)協(xié)作，維護(hù)好社會公益。

注釋：

① 詳見《最高檢民事行政檢察廳廳長胡衛(wèi)列回答關(guān)于修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定有關(guān)問題》，http：//www.weibo.com/5053469079/F9O3S50eX？mod=weibotime&type=comment#_rnd1498573329829.

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收稿日期：2019-12-30

作者簡介：蔡堃（1995-），男，安徽廬江人，安徽大學(xué)法學(xué)院在讀碩士，主要研究方向：訴訟法。