安慶市PPP項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展研究

韓婷婷

[提要] 安慶市委、市政府審時(shí)度勢(shì)，搶抓機(jī)遇，在城市基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域精準(zhǔn)“切題”，大力推廣運(yùn)用PPP模式，取得諸多成績，但也面臨著監(jiān)管部門分散、職責(zé)不清、政府和社會(huì)資本的項(xiàng)目合作機(jī)制不暢、專業(yè)管理人員不足、PPP融資模式單一等問題。本文在深入調(diào)研和科學(xué)分析基礎(chǔ)上，提出可以通過加大PPP項(xiàng)目調(diào)度力度、加強(qiáng)PPP項(xiàng)目運(yùn)營監(jiān)管、規(guī)范PPP項(xiàng)目落地程序、拓寬PPP項(xiàng)目投融資渠道、多方引進(jìn)和培育專業(yè)人才及建立督辦考核制度等途徑，大力推進(jìn)安慶市PPP項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：安慶;PPP項(xiàng)目;運(yùn)營監(jiān)管;投融資渠道

基金課題：2019年安慶市領(lǐng)導(dǎo)圈定課題：“新時(shí)代推動(dòng)安慶PPP高質(zhì)量發(fā)展研究”（項(xiàng)目編號(hào)：ZZCY-2019-03-18）

中圖分類號(hào)：F83 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2020年5月6日

一、安慶市本級(jí)PPP項(xiàng)目現(xiàn)狀及所取得的成績

PPP模式即指政府與社會(huì)資本合作（Public-Private-Partnerships）開展公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式、融資模式乃至管理模式。2014年以來，安慶市委、市政府審時(shí)度勢(shì)，搶抓機(jī)遇，在城市基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域精準(zhǔn)“切題”，大力推廣運(yùn)用PPP模式。2015年3月，安慶市結(jié)合實(shí)際及時(shí)出臺(tái)了《安慶市人民政府關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見（試行）》（宜政秘[2015]20號(hào)），成立了安慶市城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，市長任組長，分管副市長任副組長，財(cái)政、發(fā)改、建設(shè)等部門負(fù)責(zé)人為成員，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，形成領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌推進(jìn)、部門各司其職的良好工作局面。污水廠網(wǎng)一體化項(xiàng)目、外環(huán)北路、電動(dòng)汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施三個(gè)項(xiàng)目先后入選了財(cái)政部第一批、第二批、第三批示范項(xiàng)目。

目前，安慶市本級(jí)通過審核的PPP項(xiàng)目共19個(gè)，入庫項(xiàng)目總投資388.59億元，已落地的項(xiàng)目有8個(gè)：安慶市外環(huán)北路工程PPP項(xiàng)目，安慶城區(qū)污水廠網(wǎng)一體化PPP項(xiàng)目，安慶城區(qū)環(huán)衛(wèi)一體化PPP項(xiàng)目，安慶市市區(qū)公共停車場PPP項(xiàng)目，安慶市新能源電動(dòng)汽車充電基礎(chǔ)設(shè)，安慶市靜脈產(chǎn)業(yè)園（一期）PPP項(xiàng)目，安慶高新區(qū)山口片綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目，安慶市順安南區(qū)、祥和南苑公租房PPP項(xiàng)目，入庫項(xiàng)目主要集中在城市基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境治理等領(lǐng)域。（表1）

二、安慶市PPP項(xiàng)目所取得的成績

（一）加快安慶經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)程。外環(huán)北路PPP項(xiàng)目2015年4月8日開標(biāo)，2015年6月6日開工。該項(xiàng)目比兩年合同工期提前8個(gè)月完工，創(chuàng)造了PPP模式下的安慶速度。外環(huán)北路的建成，極大地推進(jìn)了圓夢(mèng)新區(qū)的建設(shè)和招商引資工作;高新區(qū)山口片綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目的實(shí)施，使安慶市支柱產(chǎn)業(yè)之一的新材料及醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)有了長足的發(fā)展空間，使作為安慶市工業(yè)經(jīng)濟(jì)的重要載體之一的高新區(qū)有了質(zhì)量和體量上的重要提升、擴(kuò)充;新能源汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施的實(shí)施，為安慶市加快發(fā)展新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了一項(xiàng)必要條件。

（二）加快改善民生的步伐。如今，置身安慶，大家都有一個(gè)顯著而真切的共識(shí)——安慶的道路哪怕是背街小巷都特別干凈。環(huán)境衛(wèi)生大為改觀的背后，是安慶市環(huán)衛(wèi)一體化PPP項(xiàng)目正式運(yùn)行帶來的環(huán)衛(wèi)體制的改革創(chuàng)新。環(huán)衛(wèi)一體化PPP項(xiàng)目實(shí)施以來，安慶市環(huán)衛(wèi)機(jī)械化作業(yè)率達(dá)90%，作業(yè)服務(wù)面積從之前的1，825萬平方米增加到2，146萬平方米。環(huán)衛(wèi)一體化項(xiàng)目的實(shí)施，為安慶市2017年榮膺全國文明城市稱號(hào)做出了舉足輕重的重要貢獻(xiàn);外環(huán)北路工程于2016年9月28日通車后，徹底改變了安慶“內(nèi)無網(wǎng)、無外環(huán)”的歷史，拉開了城市框架，極大改善了群眾交通出行環(huán)境，提升了城市形象，進(jìn)一步滿足了市民日益高漲的宜居、宜業(yè)、宜游需求。

（三）提升安慶的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。2018～2019年度，外環(huán)北路榮膺第一批中國建設(shè)工程魯班獎(jiǎng)（國家優(yōu)質(zhì)工程獎(jiǎng)），開創(chuàng)了全國市政公益類PPP項(xiàng)目獲此殊榮的先例。外環(huán)北路開創(chuàng)了國內(nèi)純公益性市政工程PPP運(yùn)作的先河，國內(nèi)來安慶考察學(xué)習(xí)外環(huán)北路建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的絡(luò)繹不絕;安慶市新能源電動(dòng)汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目也是全國首例“PPP模式”下的充電基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。通過這些高水準(zhǔn)項(xiàng)目的示范引領(lǐng)作用，極大地提升了安慶市城市建設(shè)的整體水平。

三、安慶市PPP項(xiàng)目實(shí)踐中存在的問題

PPP成功運(yùn)行，一般要具備四個(gè)核心要素機(jī)制：雙方平等的伙伴關(guān)系機(jī)制、監(jiān)督管理、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享。調(diào)研中，課題組發(fā)現(xiàn)市本級(jí)部分PPP項(xiàng)目在推進(jìn)過程中還存在一些問題，有共性問題也有個(gè)別問題，有顯性問題也有深層次問題。

（一）監(jiān)管部門分散，職責(zé)不清。監(jiān)督管理是成功實(shí)施PPP的基礎(chǔ)。但PPP項(xiàng)目牽涉環(huán)節(jié)眾多，涉及多個(gè)政府職能部門，當(dāng)PPP項(xiàng)目監(jiān)管上與其他項(xiàng)目監(jiān)管交叉共存、當(dāng)具體事項(xiàng)的監(jiān)管適用不同的監(jiān)管依據(jù)時(shí)，就可能出現(xiàn)監(jiān)管真空。部分市直單位傾向性認(rèn)為進(jìn)入項(xiàng)目執(zhí)行階段之后，項(xiàng)目監(jiān)管完全是項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的責(zé)任，就可能導(dǎo)致政府監(jiān)管角色缺失;部分項(xiàng)目存在重前期輕后期、重建設(shè)輕運(yùn)營現(xiàn)象，對(duì)PPP項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備和采購階段較重視，而對(duì)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營以及移交的監(jiān)管沒有考慮周全。出現(xiàn)這種偏差，與制度安排上的多頭管理有一定關(guān)系。

（二）政府和社會(huì)資本的項(xiàng)目合作機(jī)制需進(jìn)一步理順。如污水廠網(wǎng)一體化項(xiàng)目中，政府方要全程介入合作中涉及的每一項(xiàng)新增污水設(shè)施和應(yīng)急搶險(xiǎn)工程的投資決策、建設(shè)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和購買價(jià)格等，行政管理成本投入高，影響污水設(shè)施建設(shè)效益;高新區(qū)山口片綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目雙方在各自項(xiàng)目可研投資估算的確定等方面存在較大分歧，導(dǎo)致科研、初設(shè)、施工圖等編制、審批速度滯后，影響了項(xiàng)目推進(jìn)。此外，還存在“運(yùn)營與建設(shè)”兩張皮現(xiàn)象。今天的PPP作為一種管理模式，與之前的項(xiàng)目融資一個(gè)重要的區(qū)別，是項(xiàng)目公司應(yīng)當(dāng)承擔(dān)項(xiàng)目建成后的運(yùn)營管理工作，主要包括項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量與項(xiàng)目運(yùn)營效益。但某些企業(yè)為了減少運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用、追求利益最大化，就會(huì)降低項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量。當(dāng)前許多項(xiàng)目實(shí)施方案中，中標(biāo)方主要為了工程建設(shè)利潤，建成后的PPP項(xiàng)目再轉(zhuǎn)交給政府的市政公司負(fù)責(zé)運(yùn)營。運(yùn)營與建設(shè)成了兩張皮。不少項(xiàng)目在采購階段，將投資回報(bào)收益率與運(yùn)營管理維護(hù)費(fèi)用分開計(jì)算，作為兩個(gè)標(biāo)的，最后很難達(dá)到項(xiàng)目預(yù)期的目標(biāo)。

（三）PPP項(xiàng)目專業(yè)管理人員不足。PPP模式的運(yùn)行實(shí)施操作復(fù)雜，需要懂法律、經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)、合同管理、工程建設(shè)、城市規(guī)劃等方方面面的專業(yè)技術(shù)人員。目前，市財(cái)政局、城管局、環(huán)保局、高新區(qū)等PPP專業(yè)人員均顯不足。PPP項(xiàng)目前期往往可以借助中介機(jī)構(gòu)的力量實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，但是項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)期的監(jiān)管者，難以在PPP項(xiàng)目進(jìn)程中準(zhǔn)確而敏銳地發(fā)現(xiàn)問題，往往是有監(jiān)管之心，而無監(jiān)管之力。

（四）現(xiàn)階段PPP融資模式單一，社會(huì)資本參與率低。一方面資金來源過于倚重于銀行貸款;且由于PPP項(xiàng)目大都帶有公益性質(zhì)，還未形成穩(wěn)定的盈利模式，銀行對(duì)該類項(xiàng)目放貸門檻設(shè)置較高，各類金融工具也難以發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，制約了PPP項(xiàng)目融資。另一方面由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長、投資回收慢，風(fēng)險(xiǎn)較大，社會(huì)資本參與積極性有待提高。

（五）部分項(xiàng)目進(jìn)展未達(dá)預(yù)期。如高新區(qū)山口片綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目，開工以來累計(jì)完成投資約7億元，距離25億元投資目標(biāo)差距較大;且因林地、土地指標(biāo)、標(biāo)線遷移、棚改等問題，交地進(jìn)度滿足不了施工進(jìn)度的需要。靜脈產(chǎn)業(yè)園建設(shè)期為1年，但自2018年3月產(chǎn)生社會(huì)資本以來，目前現(xiàn)場開展的主要工作仍是土建工程，項(xiàng)目進(jìn)展較為緩慢。

四、大力推進(jìn)安慶市PPP項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展

（一）加大PPP項(xiàng)目調(diào)度力度。PPP模式是政府、市場以及社會(huì)合作提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的新模式，其更深刻的本質(zhì)和意義在于重塑政府、市場以及社會(huì)三者之間的關(guān)系，集中體現(xiàn)為共治、法治以及善治三重治理邏輯。所以，這個(gè)調(diào)度更多的應(yīng)是市級(jí)層面的，尤其是要加強(qiáng)對(duì)跨區(qū)、跨部門的問題的調(diào)度、督導(dǎo)和問責(zé);發(fā)改、審計(jì)、環(huán)保、水利、國土、住建、規(guī)劃等相關(guān)職能部門做好關(guān)鍵環(huán)節(jié)的配合工作;同時(shí)，要加快市級(jí)層面的PPP專家?guī)旖ㄔO(shè)，設(shè)立更加專業(yè)化的運(yùn)作機(jī)構(gòu)，為PPP人才隊(duì)伍的培養(yǎng)、PPP項(xiàng)目基本監(jiān)管制度等運(yùn)行提供支撐。

（二）加強(qiáng)PPP項(xiàng)目運(yùn)營監(jiān)管。PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)是長期合作，一般至少在10年以上，尤其是在運(yùn)營期，為防止公共利益的喪失，必須要加強(qiáng)項(xiàng)目的運(yùn)營監(jiān)管，建立完善相應(yīng)政策制度。建議：一是根據(jù)項(xiàng)目所屬行業(yè)領(lǐng)域，明確行業(yè)主管部門的監(jiān)管職責(zé);二是建立PPP項(xiàng)目運(yùn)營情況專報(bào)制度，定期由PPP項(xiàng)目公司向行業(yè)主管部門報(bào)送項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營情況;三是市財(cái)政局作為政府付費(fèi)代表，要建立項(xiàng)目績效考核跟蹤機(jī)制，對(duì)考核不達(dá)標(biāo)及整改不到位的項(xiàng)目，要停止支付相關(guān)服務(wù)費(fèi)用;四要改善PPP融資后資金使用效率不高的問題，可以從事前預(yù)算和事后監(jiān)督兩個(gè)方面入手，成立專門的預(yù)算小組和監(jiān)督小組。

（三）規(guī)范PPP項(xiàng)目落地程序。在引進(jìn)社會(huì)資本合作前，規(guī)范操作PPP項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備和采購和移交等工作，包括設(shè)置合理的績效考核指標(biāo)體系、合理分配風(fēng)險(xiǎn)、確定合適的采購方式以及完善PPP項(xiàng)目合作協(xié)議條款等，保證后續(xù)監(jiān)管的可操作性。

（四）拓寬PPP項(xiàng)目融資渠道。政府要更加注重管理制度和模式的建立，積極對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資結(jié)構(gòu)和模式進(jìn)行改革。積極爭取中央、省預(yù)算內(nèi)投資，用于支持和鼓勵(lì)各地開展PPP項(xiàng)目前期工作。借鑒省內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，研究探索設(shè)立市PPP投資基金，參與PPP項(xiàng)目股權(quán)融資;為PPP項(xiàng)目提供包括投資、貸款、租賃、證券等在內(nèi)的綜合金融服務(wù);規(guī)范各類型金融機(jī)構(gòu)采取委托貸款和銀團(tuán)貸款等方式的合作機(jī)制，鼓勵(lì)銀行類金融機(jī)構(gòu)應(yīng)用新興的抵押融資方式，拓寬PPP項(xiàng)目的融資渠道;按照《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目專項(xiàng)債券發(fā)行指引》，鼓勵(lì)上市公司及其子公司發(fā)行PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券，創(chuàng)設(shè)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化制度，更方便地引入社會(huì)資本。

（五）多方引進(jìn)和培育PPP 項(xiàng)目所需的專業(yè)人才。加強(qiáng)地方政府相關(guān)職能部門和人員的實(shí)操能力培訓(xùn)，著力提升項(xiàng)目篩選、合同談判、風(fēng)險(xiǎn)防控、監(jiān)督管理等技能。同時(shí)，還需要從社會(huì)資本處提供新技術(shù)PPP、PPP新方法;建立專家?guī)?、購買專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)的服務(wù)，使地方政府能有效規(guī)避推行PPP項(xiàng)目可能出現(xiàn)的政策法律風(fēng)險(xiǎn)和隱患;探索建立市PPP產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟，鼓勵(lì)有實(shí)力的工程設(shè)計(jì)咨詢機(jī)構(gòu)和從事投資、金融、會(huì)計(jì)、法律等中介服務(wù)組織，開展PPP項(xiàng)目的咨詢服務(wù)。

（六）建立督辦考核制度。政府和社會(huì)資本合作工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)要定期舉行聯(lián)席會(huì)議，對(duì)階段性工作進(jìn)行總結(jié)和布置;指定專人負(fù)責(zé)落實(shí)項(xiàng)目推進(jìn)的具體內(nèi)容，及時(shí)向領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)辦公室報(bào)送工作進(jìn)展情況，確保PPP工作有序開展。要對(duì)市內(nèi)各縣區(qū)PPP項(xiàng)目入庫、簽約和執(zhí)行等方面的情況進(jìn)行季度通報(bào)、半年度和年度考核。對(duì)落地工作情況完成較好的區(qū)縣進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，并在項(xiàng)目前期費(fèi)、財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金的分配上予以相應(yīng)的傾斜。

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