基于平衡記分卡的公共部門管理績(jī)效評(píng)估研究

何夢(mèng)婷

摘要：隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，各界對(duì)公共部門管理績(jī)效評(píng)估提出了更高的要求。文章以績(jī)效評(píng)估為理論基礎(chǔ)，以平衡記分卡為分析方法，首先總結(jié)國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)公共部門績(jī)效的相關(guān)研究，其次結(jié)合平衡記分卡展開(kāi)探討，然后立足本國(guó)實(shí)情進(jìn)行本土化思考，建立我國(guó)公共環(huán)境管理部門績(jī)效評(píng)估平衡記分卡模型并以實(shí)際量化指標(biāo)分析。

關(guān)鍵詞：平衡記分卡;公共部門管理;績(jī)效評(píng)估

最早是在經(jīng)濟(jì)學(xué)相關(guān)研究中為表達(dá)利潤(rùn)的計(jì)算而提出“績(jī)效”概念，隨后廣泛應(yīng)用于人力資源管理中，仍以工商企業(yè)使用為主，隨著公共管理運(yùn)動(dòng)的展開(kāi)和興起，“績(jī)效”也被政府部門管理中運(yùn)用。中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)聯(lián)合課題組在2003年提出，我國(guó)受西方公共部門行政理論的影響，在近30年也逐漸發(fā)展和完善“政府績(jī)效”概念。關(guān)于“政府績(jī)效”這個(gè)概念，清華大學(xué)博士后周凱認(rèn)為政府績(jī)效包括經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)這三個(gè)方面，是因?yàn)閷?shí)施相關(guān)政策而產(chǎn)生的成果表現(xiàn)。綜上所述，公共部門績(jī)效是指公共部門的產(chǎn)出，其內(nèi)涵較為廣泛并充分反映公共部門的工作服務(wù)水平。

關(guān)于公共部門績(jī)效管理的研究，西方學(xué)者White L D提出績(jī)效管理是組織為達(dá)到既定目標(biāo)而采取的資源優(yōu)化配置的過(guò)程，績(jī)效管理不同于其他形式的管理，它立足于系統(tǒng)思考，全方位、多視角考慮組織績(jī)效。在美國(guó)，國(guó)家績(jī)效評(píng)價(jià)小組認(rèn)為績(jī)效管理其本質(zhì)是過(guò)程化管理，首先依據(jù)績(jī)效信息制定組織績(jī)效目標(biāo)，然后配置資源優(yōu)先次序，同時(shí)告知領(lǐng)導(dǎo)者是否需要修改以達(dá)到目標(biāo)要求，最后是一個(gè)不斷完善修正的循環(huán)。

關(guān)于公共部門績(jī)效評(píng)估的研究，伊始于第二次世界大戰(zhàn)，由西方學(xué)者克萊倫斯雷德和赫伯特西蒙首次提出。但在目前，國(guó)內(nèi)外對(duì)“績(jī)效評(píng)估”的概念界定并未達(dá)成高度統(tǒng)一。其中奧斯本和蓋不勒都認(rèn)為公共部門績(jī)效評(píng)估是將公共部門管理控制由過(guò)程化轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)化，更多衡量政府部門由于公共事務(wù)產(chǎn)生的業(yè)績(jī)?？傊?，績(jī)效評(píng)估作為績(jī)效管理不可或缺的一部分，系統(tǒng)描述了個(gè)人或者團(tuán)體工作業(yè)績(jī)的不足。

關(guān)于平衡記分卡的研究，平衡記分卡由Robert·S·Kaplan and David·P·Norton首次提出，并且在13年前第一次引入到公共部門中，在其著作《平衡計(jì)分卡：化戰(zhàn)略為行動(dòng)》中通過(guò)豐富的成功案例來(lái)進(jìn)行支撐。但就平衡記分卡和公共部門的聯(lián)系來(lái)說(shuō)，作者并沒(méi)有解釋說(shuō)明平衡記分卡運(yùn)用在公共部門中的原因，也沒(méi)有提出平衡記分卡在現(xiàn)實(shí)運(yùn)用中的困難。在我國(guó)，畢意文和孫永玲這兩位學(xué)者首次將平衡記分卡模型應(yīng)用在我國(guó)公共部門，并且介紹了其可行性。隨后學(xué)者張定安對(duì)可行性做出了較為詳細(xì)的闡釋，然而沒(méi)有結(jié)合公共部門績(jī)效做進(jìn)一步思考。彭國(guó)甫以及吳建南和孔曉勇等學(xué)者則進(jìn)一步深入地探討了平衡計(jì)分卡在我國(guó)公共部門績(jī)效評(píng)估中的案例應(yīng)用，卻仍沒(méi)有結(jié)合平衡記分卡做必要性分析。學(xué)者夏謙謙總結(jié)提出平衡計(jì)分卡在企業(yè)和公共部門兩種運(yùn)行模式的差異化與共同點(diǎn)。還有的相關(guān)文獻(xiàn)資料多為概念定性分析，缺少基于本國(guó)實(shí)際的案例討論，本文基于前人研究成果，扎根于現(xiàn)實(shí)，以公共部門環(huán)境管理案例來(lái)探討基于平衡記分卡的公共部門管理績(jī)效評(píng)估。

一、公共部門平衡記分卡模型的本土化構(gòu)想

由于本國(guó)國(guó)情和歷史發(fā)展，政府部門、公共組織、非營(yíng)利組織普遍存在多層次等級(jí)化現(xiàn)象，其部門績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)更是差別萬(wàn)千。本文認(rèn)為在借鑒學(xué)習(xí)國(guó)外優(yōu)秀的公共部門考核模式時(shí)，必須先認(rèn)清本國(guó)實(shí)情，構(gòu)建符合中國(guó)特色的公共部門績(jī)效評(píng)估模型，為具體分析，選取有典型意義的地方政府組織作為本次本土化模型構(gòu)建對(duì)象。

綜合考慮之前政府部門的績(jī)效考核指標(biāo)體系，再根據(jù)平衡記分卡的分析原理，將傳統(tǒng)的地方政府績(jī)效評(píng)估體系進(jìn)行了一定的調(diào)整，重新分為政府成本、政府業(yè)績(jī)、政府內(nèi)部管理流程、政府學(xué)習(xí)與發(fā)展四個(gè)指標(biāo)。

1. 政府成本指標(biāo)

雖然地方政府有財(cái)政補(bǔ)貼，但如同企業(yè)一樣，財(cái)務(wù)成本同樣成為支撐政府運(yùn)行的先行條件。在此認(rèn)為政府成本不僅囊括政府內(nèi)部管理成本，也包括政府對(duì)外公共項(xiàng)目的投資費(fèi)用，總結(jié)來(lái)說(shuō)，政府財(cái)務(wù)成本是指政府發(fā)生行為時(shí)所產(chǎn)生的一切費(fèi)用。

2. 政府業(yè)績(jī)指標(biāo)

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，地方政府的職能要求也進(jìn)一步提升，不但要提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，也要提前為社會(huì)發(fā)展做好戰(zhàn)略規(guī)劃。而對(duì)于地方政府的業(yè)績(jī)考核可以通過(guò)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)發(fā)展四個(gè)子指標(biāo)來(lái)分析。

3. 政府內(nèi)部管理流程指標(biāo)

地方政府期望成長(zhǎng)為一個(gè)優(yōu)秀的組織，必須要建立完善的內(nèi)部管理流程，這一項(xiàng)指標(biāo)綜合考慮政府內(nèi)部運(yùn)行狀態(tài)和外部反饋，有機(jī)結(jié)合動(dòng)態(tài)運(yùn)行和靜態(tài)結(jié)構(gòu)評(píng)估，進(jìn)行科學(xué)有效的公共部門績(jī)效評(píng)估。

4. 政府學(xué)習(xí)與發(fā)展指標(biāo)

全球化、信息化、科技化不僅影響著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，也對(duì)政府管理提出更高層次的要求。傳統(tǒng)的政府與社會(huì)關(guān)系已然不能滿足于社會(huì)發(fā)展，“創(chuàng)新”成為政府轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。實(shí)現(xiàn)政府自我革新與自我成長(zhǎng)，離不開(kāi)政府內(nèi)部與外部行政生態(tài)環(huán)境的良性互動(dòng)，離不開(kāi)自我學(xué)習(xí)發(fā)展的自驅(qū)力驅(qū)動(dòng)，離不開(kāi)政府學(xué)習(xí)發(fā)展的績(jī)效考核。

結(jié)合上述各個(gè)指標(biāo)的分析，初步構(gòu)建地方政府績(jī)效評(píng)估平衡記分卡框架體系（見(jiàn)圖1）。

二、公共部門平衡記分卡的本土化應(yīng)用實(shí)例分析

隨著社會(huì)主義主要矛盾的轉(zhuǎn)化，不難發(fā)現(xiàn)人民對(duì)政府管理的要求不只是局限于滿足溫飽的公共服務(wù)，出于對(duì)美好生活的向往，社會(huì)公眾對(duì)諸如：水質(zhì)保障、防霾降噪、垃圾分類、土地沙漠化等環(huán)境問(wèn)題的關(guān)注度不斷上升。但就目前情況而言，政府對(duì)于環(huán)境治理顯然沒(méi)有完全達(dá)到人民心中的及格線，“APEC藍(lán)”等案例充分說(shuō)明政府有能力也有希望治理好環(huán)境。至于如何在短期內(nèi)構(gòu)建地方政府環(huán)境部門績(jī)效評(píng)估體系確實(shí)是目前的首要難題和現(xiàn)實(shí)瓶頸。本文以公共環(huán)境管理部門為例，運(yùn)用平衡記分卡構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)體系，希望通過(guò)實(shí)例分析為政府部門自我革新提供新思路。

（一）公共環(huán)境管理部門平衡記分卡財(cái)務(wù)層面

財(cái)務(wù)成本作為政府運(yùn)行的基礎(chǔ)，同樣環(huán)境管理部門也需要從此入手，準(zhǔn)確量化統(tǒng)計(jì)成本有利于數(shù)據(jù)化呈現(xiàn)績(jī)效指標(biāo)。公共環(huán)境管理部門的管理成本由運(yùn)轉(zhuǎn)成本、監(jiān)管成本以及項(xiàng)目成本等方面構(gòu)成。公共環(huán)境管理部門平衡記分卡財(cái)務(wù)指標(biāo)見(jiàn)表1。

（二）公共環(huán)境管理部門平衡記分卡業(yè)績(jī)層面

公共環(huán)境管理部門的業(yè)績(jī)指標(biāo)是反映其管理績(jī)效水平高低的最重要方面。地方政府公共環(huán)境管理部門的業(yè)績(jī)主要體現(xiàn)在相關(guān)法規(guī)完善程度、假冒偽劣食品和藥品的打擊力度，疾病的防治率、公共環(huán)境危機(jī)事件處理情況等。公共環(huán)境管理部門平衡記分卡業(yè)績(jī)指標(biāo)表2。

（三）公共環(huán)境管理部門平衡記分卡內(nèi)部業(yè)務(wù)流程層面

公共環(huán)境管理部門內(nèi)部業(yè)務(wù)管理流程反映出部門發(fā)展態(tài)勢(shì)。主要包括公共環(huán)境處罰及時(shí)與否、規(guī)范與否、公共環(huán)境管理透明度等方面。公共環(huán)境管理部門內(nèi)部業(yè)務(wù)流程指標(biāo)見(jiàn)表3。

（四）公共環(huán)境管理部門平衡記分卡學(xué)習(xí)與發(fā)展層面

無(wú)論是企業(yè)還是公共部門，學(xué)習(xí)與發(fā)展是組織成長(zhǎng)的必經(jīng)之路，站在戰(zhàn)略高度思考制約公共環(huán)境部門績(jī)效的因素，在此列出可細(xì)化的考核指標(biāo)。公共環(huán)境管理部門學(xué)習(xí)與發(fā)展指標(biāo)見(jiàn)表4。

三、結(jié)論

由上述可見(jiàn)，地方公共環(huán)境管理部門績(jī)效評(píng)估平衡記分卡在一定程度上彌補(bǔ)了傳統(tǒng)的單純建立在業(yè)績(jī)指標(biāo)而甚少全方位思考的缺陷。通過(guò)建立財(cái)務(wù)成本指標(biāo)、業(yè)績(jī)指標(biāo)、內(nèi)部流程指標(biāo)和學(xué)習(xí)與發(fā)展指標(biāo)量化數(shù)據(jù)分析，內(nèi)外結(jié)合、成本與業(yè)績(jī)前后對(duì)比、短期目標(biāo)與長(zhǎng)期戰(zhàn)略統(tǒng)一，真正為公共環(huán)境管理部門績(jī)效評(píng)估提供良好基石。

雖然平衡記分卡在各大企業(yè)和西方國(guó)家公共部門績(jī)效評(píng)估中得到廣泛應(yīng)用，產(chǎn)生的效果也相對(duì)喜人。但平衡記分卡我國(guó)公共部門應(yīng)用中確實(shí)也存在諸如指標(biāo)體系構(gòu)建成本高、子指標(biāo)分配權(quán)重難確定等障礙，未來(lái)還需要不斷探索和完善中國(guó)公共部門管理績(jī)效評(píng)估研究。

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（作者單位：河海大學(xué)）