行政調(diào)解的現(xiàn)實困境和改進路徑

楊飛

摘 要：行政調(diào)解在實踐中面臨著定位不清晰、效果不彰等問題，欠缺制度支撐、程序設(shè)計不科學等是主要原因。行政調(diào)解不應拘泥于另起爐灶式的制度重構(gòu)，而應積極嵌入現(xiàn)有糾紛解決機制，同時允許行政權(quán)的適度靈活處分，以提高行政調(diào)解的實效。檢察機關(guān)應貫徹精準監(jiān)督理念，加強對行政調(diào)解的監(jiān)督，在監(jiān)督辦案中讓行政爭議得到實質(zhì)性化解。

關(guān)鍵詞：行政爭議 行政調(diào)解 實質(zhì)性化解 檢察監(jiān)督

《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》出臺后，行政調(diào)解與人民調(diào)解、司法調(diào)解一并作為構(gòu)建“大調(diào)解”體系的重要組成部分。國務院《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》提出要“健全行政調(diào)解制度，進一步明確行政調(diào)解范圍，完善行政調(diào)解機制，規(guī)范行政調(diào)解程序?！苯Y(jié)合近幾年各地健全行政調(diào)解的制度及實踐，行政機關(guān)在推行該制度過程中，普遍存在動力不足、效果不彰的問題。

一、 行政調(diào)解面臨的問題

（一）調(diào)解范圍界定不清

行政調(diào)解的著力點到底是行政機關(guān)對民事主體間糾紛的居中調(diào)解，還是行政爭議的協(xié)商化解？從大部分省區(qū)出臺的文件看，絕大多數(shù)是二者兼有。行政機關(guān)居中調(diào)解民事糾紛，均以相關(guān)的法律法規(guī)依據(jù)為支撐，如各地的“交調(diào)”（交通事故調(diào)解）、“勞調(diào)”（勞動糾紛調(diào)解）、消費者權(quán)益調(diào)解等，此類調(diào)解納入行政調(diào)解順理成章，自不待言。而對于官民糾紛類型的調(diào)解，本應作為“制度填補”的重點，各地實施情況反映出困惑頗多。

以行政調(diào)解工作走在全國前列的四川省為例，《四川省人民政府辦公廳關(guān)于進一步推進行政調(diào)解工作的意見》（川辦發(fā)[2010]21號）中，對行政調(diào)解范圍界定為“以預防和化解行政爭議糾紛為主線”。所謂“行政爭議”，當然系指爭議一方為行政機關(guān)，該文卻將行政機關(guān)居中調(diào)解民事糾紛納入其中，頗為文不對題。再如《江西省人民政府辦公廳關(guān)于推進行政調(diào)解工作的實施意見》（贛府廳發(fā)[2012]61號）對行政調(diào)解范圍表述為“行政爭議和依法由行政機關(guān)調(diào)解的民事糾紛”，但省級部門落實性文件卻對行政調(diào)解范圍的規(guī)定與省政府的規(guī)定有差別。如江西省《工商行政調(diào)解工作規(guī)定》（贛工商法字[2013]10號）文，將行政調(diào)解的范圍細化為“五大調(diào)解”，即：行政執(zhí)法爭議調(diào)解、合同爭議調(diào)解、行政許可爭議調(diào)解、消費爭議調(diào)解、行政復議調(diào)解，前四種調(diào)解貌似包含行政爭議，但又明確規(guī)定只針對民事糾紛，僅第五種依附于復議的調(diào)解才針對行政爭議。

《四川省人民政府行政調(diào)解聯(lián)席會議辦公室關(guān)于2013年全省行政調(diào)解工作的意見》（川府法[2013]12號）文件中也不得不承認“行政調(diào)解的范圍和方式尚未完全明確”。該文指出，對于行政不合理，行政不作為，行政行為存在瑕疵的案件，法律、法規(guī)不完善或相互之間存在不一致的案件，歷史遺留導致證據(jù)無法查明的案件，法律關(guān)系復雜或影響重大的案件，可以“探索納入”行政調(diào)解的范圍;對于因抽象行政行為、內(nèi)部行政行為引起的行政爭議，因行政許可、征收、確認或禁止性、標準性規(guī)定而產(chǎn)生的行政爭議等，可以“暫不納入”行政調(diào)解的范圍。經(jīng)過“探索納入”和“暫不納入”兩道篩子過濾，僥幸進入調(diào)解程序的行政爭議已寥寥無幾。又如《云南省行政調(diào)解規(guī)定（試行）》《蘇州市行政調(diào)解辦法》則均規(guī)定，行政調(diào)解只針對相關(guān)民事爭議。

可見，許多地方政府推動行政調(diào)解的初衷是意圖將行政爭議調(diào)解作為工作的重點，“兼濟”民事糾紛居中調(diào)解，但實踐顯示其調(diào)解范圍仍是以調(diào)解民事爭議為“大頭”，行政爭議調(diào)解反退縮到“兼顧”的尷尬地位。從基層調(diào)解實踐來看，情況也大抵如此。

（二）制度支撐軟弱無力

行政調(diào)解之所以在行政爭議領(lǐng)域舉步維艱，主要根源是地方性法律依據(jù)立意高遠而法律效力層次偏低，無法提供足夠的制度支撐。如調(diào)解協(xié)議（含和解協(xié)議）的達成和執(zhí)行，實踐中情況不佳。如《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于加強行政調(diào)解工作的意見》（浙政辦發(fā)[2013]52號）文規(guī)定，“行政調(diào)解達成協(xié)議的，行政調(diào)解機關(guān)應當制作行政調(diào)解書，由當事人、調(diào)解主持人簽名并加蓋行政調(diào)解機關(guān)印章，自當事人簽字之日起生效”?！墩憬⌒姓{(diào)解辦法》（2017年3月1日起施行）則只規(guī)定對民事調(diào)解協(xié)議的司法確認。而《關(guān)于深入貫徹落實浙江省行政調(diào)解辦法的實施意見》（杭政辦函〔2017〕110號）中表示，要“努力爭取人民法院支持，建立行政調(diào)解書（民事糾紛）由人民法院或仲裁機構(gòu)確認效力機制，探索行政調(diào)解書（行政爭議）申請司法確認制度”。

《上海市高級人民法院關(guān)于加強行政案件協(xié)調(diào)和解工作的若干意見》（滬高法[2007]93號）第18條規(guī)定：“當事人達成和解協(xié)議，但尚未履行完畢，或履行約定期限尚未屆滿，原告或上訴人申請撤訴的，人民法院應關(guān)注行政和解協(xié)議的履行，不得為求結(jié)案而急于送達準予撤訴裁定，應防止因毀約或失信而導致循環(huán)訴訟”。該規(guī)定足以反映審判機關(guān)的立場：即便在法官主持下達成的行政和解協(xié)議，也必須眼見雙方履行完畢，才算案結(jié)事了，遑論行政機關(guān)主持之下的調(diào)解協(xié)議的效力。而《浙江省行政調(diào)解辦法》第23條對調(diào)解協(xié)議的效力進行了創(chuàng)新，“行政調(diào)解書自各方當事人簽收之日起生效，當事人應當按照約定履行。行政機關(guān)不履行行政調(diào)解書的，行政調(diào)解機關(guān)應當責令履行”，這一做法值得肯定。

其次，對行政調(diào)解案件，調(diào)解期間是否計入復議申請期限以及是否影響后續(xù)訴訟時效也缺乏明確規(guī)定。有的地區(qū)規(guī)定在復議調(diào)解程序中，復議機關(guān)可以依職權(quán)適用關(guān)于“其他正當理由”的規(guī)定給予寬緩（如新政辦發(fā)[2012]121號文中規(guī)定“適用行政調(diào)解優(yōu)先原則解決矛盾糾紛，但未達成調(diào)解協(xié)議，造成申請行政復議時效延誤的，經(jīng)主持行政調(diào)解的機關(guān)出具書面說明，行政復議機關(guān)應當適用行政復議法關(guān)于‘其他正當理由的規(guī)定”）。針對行政訴訟程序，個別地方比較寬容，如川高法[2009]543號第17條，“訴前行政調(diào)解引起民事訴訟時效的中斷。行政調(diào)解的期間應當從行政訴訟起訴期限內(nèi)予以扣除”，大多數(shù)地方立法性文件對此語焉不詳。

（三）程序設(shè)計固步自封

可能出于強化制度支撐的考慮，各地在設(shè)計行政調(diào)解程序時大多另起爐灶，意圖為行政調(diào)解開疆拓土。這種一廂情愿在實踐中反而限制了制度的發(fā)揮空間，表現(xiàn)有二：

一是啟動程序繁復。浙江省為例，浙政辦發(fā)[2013]52號中規(guī)定，“凡符合調(diào)解條件的，行政調(diào)解機關(guān)應當在收到申請之日起5個工作日內(nèi)發(fā)出受理通知，明確調(diào)解時間、地點和調(diào)解主持人;不符合調(diào)解條件的，應當告知申請人，并說明理由”，即應調(diào)盡調(diào)、能調(diào)即調(diào)。而2016年《浙江省行政調(diào)解辦法》第9條則規(guī)定，“行政調(diào)解機關(guān)收到行政調(diào)解申請后，應當予以登記。屬于本機關(guān)行政調(diào)解范圍且另一方當事人同意調(diào)解的，應當在5個工作日內(nèi)通知各方當事人……不屬于本機關(guān)行政調(diào)解范圍或者另一方當事人不同意調(diào)解的，應當在收到申請之日起5個工作日內(nèi)告知申請人，并說明理由”，制度設(shè)計者頗有些小心翼翼，采取了類似仲裁受理模式，行政調(diào)解的適用再一次被限制。其實對于行政相對人申請調(diào)解的，行政爭議已然形成，調(diào)解機關(guān)（一般都是涉爭議行政機關(guān)的上級機關(guān)）應該盡可能地甚至可依職權(quán)組織調(diào)解，在行政環(huán)節(jié)就化解爭議。如果爭議行政機關(guān)一方不同意即放棄調(diào)解，等于將期待行政調(diào)解的當事人主動推入復議、訴訟，甚至信訪渠道，背離行政調(diào)解制度實質(zhì)化解矛盾的初衷。

二是過于強調(diào)體制內(nèi)調(diào)解。許多地區(qū)把行政調(diào)解與人民調(diào)解、行政復議、行政訴訟、信訪中的調(diào)解做嚴格區(qū)分，認為只有有權(quán)行政機關(guān)主持下的調(diào)解才有資格納入行政調(diào)解。從理論上講，復議、訴訟、信訪可解決全部行政爭議，單獨的行政調(diào)解制度本已經(jīng)生存余地狹小，要說有，恐怕只有相對人對抽象行政行為不服的情形，但實際上根本不具備調(diào)解的操作性。目前各地出臺的調(diào)解制度與信訪制度相比較，二者價值目標基本趨同，對相對人而言區(qū)別不大。退一步講，如行政調(diào)解依附于現(xiàn)有強勢的糾紛解決框架仍得不到發(fā)展，按照“以獨立換自主”的制度設(shè)計路徑恐怕也將發(fā)育不全，這種看似專業(yè)化分工實際是對化解行政爭議構(gòu)成毫無必要的束縛。

二、行政調(diào)解突破口的選擇

機制創(chuàng)新應該體現(xiàn)出制度上有突破、實踐中有成效，從各地出臺的行政調(diào)解制度看并沒有實現(xiàn)。應對這一制度困境，應力爭將行政調(diào)節(jié)嵌入現(xiàn)有多元糾紛解決機制內(nèi)（如行政訴訟、復議、信訪），不同糾紛解決途徑互為倚重，凡有助于實質(zhì)性化解爭議的方式方法都爭取運用行政調(diào)解，以此為突破，打開行政調(diào)解源頭活水。

（一） 充分激活復議調(diào)解

行政復議法實施條例創(chuàng)設(shè)了調(diào)解和解程序，但調(diào)解日漸式微，大部分當事人都會撤回申請，乃因“隱性和解”的廣泛存在，“與其讓和解行為陳倉暗度，不如明修棧道”。[1]現(xiàn)有的地方規(guī)范性文件大都可適用于復議調(diào)解，但應突出依職權(quán)調(diào)解，并大力簡化程序。激活復議調(diào)解程序就不能拘泥于行政權(quán)力不可處分原則，2016年，最高人民法院審理林建國訴山東省濟南市住房保障和房產(chǎn)管理局房屋行政管理一案，最終通過行政調(diào)解書方式結(jié)案，以行政調(diào)解的方式改變了二審駁回相對人上訴的裁定。[2]如何軟化行政裁量權(quán)的學說多有，此不贅述。但可將愿意接受并積極履行調(diào)解后新行政行為作為一種法定情形，在相關(guān)行政裁量權(quán)細化標準中予以明確。如在處罰、強制等制裁型行政行為中，給予減輕處罰、變更措施，在給付型行政行為中給予一定優(yōu)惠等。一旦裁量的標準與幅度明確，權(quán)力濫用的弊端就會減少，也讓外部監(jiān)督有了依據(jù)。

（二） 積極參與訴訟調(diào)解

《關(guān)于進一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見》 （法發(fā)[2010]16號）中對此有相應規(guī)定，如積極引導訴前前置調(diào)解，并可以暫緩立案。在該意見“做好行政案件協(xié)調(diào)工作”一節(jié)中規(guī)定了“對一些重大疑難、影響較大的案件，要積極爭取黨委、人大支持和上級行政機關(guān)配合，邀請有關(guān)部門共同參與協(xié)調(diào)”，積極促成上級行政機關(guān)積極接受審判機關(guān)的“委托協(xié)調(diào)”等。行政調(diào)解參與到訴訟中有足夠的發(fā)揮空間，借力推動調(diào)解制度化不失為一個方向，能在業(yè)務做大同時做強。2020年《最高人民法院關(guān)于進一步完善委派調(diào)解機制的指導意見》中延續(xù)了司法支持行政調(diào)解的思路，對充分發(fā)揮行政委派調(diào)解職能仍在大力推動。

（三）主動融入大調(diào)解

《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》中明確提出要“完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系”。司法機關(guān)、信訪部門對行政調(diào)解歷來持積極鼓勵態(tài)度，應力爭在其中切實發(fā)揮行政調(diào)解的息訴罷訪功能。2019年12月，浙江省行政爭議調(diào)解中心揭牌運行，各級中心以法院為主導，涉訴行政機關(guān)為調(diào)解主要參與者，共同推進行政爭議調(diào)解工作。這類中心（包括各地大調(diào)解中心、信訪超市）的建立，一定程度上是對過去強調(diào)“訴訪分離”但效果欠佳所進行的反思與改進。借鑒檢察機關(guān)近年提出的“案—件比”思路，只要這些“中心”能把行政爭議的“案—件比”降下來，調(diào)解就有效果，參與調(diào)解的部門都是受益者。

三、檢察機關(guān)如何發(fā)揮職能作用

關(guān)于行政調(diào)解的爭議目前仍較大，有學者在解讀《法治政府藍皮書：中國法治政府發(fā)展報告（2017）》時對行政調(diào)解的困境表達了憂慮，指出制度還 “在保險柜里”。 [3]行政調(diào)解的發(fā)展還需再加強，在實踐中進一步凝聚共識。目前，檢察機關(guān)正在開展行政爭議實質(zhì)性化解工作，有必要在此過程中，加強對行政調(diào)解的總結(jié)與反思，進一步發(fā)揮檢察監(jiān)督的職能作用。

一是將檢察監(jiān)督嵌入現(xiàn)有行政調(diào)解機制。雖然還欠缺國家層面的立法，但各地確有必要探索行政檢察可介入范圍。如合作共建各類大調(diào)解中心、信訪超市等，合理厘定參與范圍，將檢察監(jiān)督納入行政調(diào)解機制中。在浙江多地已經(jīng)開展此類探索，檢察機關(guān)進駐大調(diào)解中心，應邀或主動參加涉法涉訴行政調(diào)解。2018年，浙江省檢察院和省法院就實質(zhì)性化解行政爭議出臺紀要，參照檢察公益訴訟管轄范圍，對行政訴訟中涉及五大類行政調(diào)解事項的，檢察機關(guān)可派員參與調(diào)解，將檢察監(jiān)督前拓至訴訟中。2018年10月，《浙江省生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商管理辦法（試行）》出臺，檢察機關(guān)全程參加生態(tài)環(huán)境損害修復和賠償磋商，促成賠償協(xié)議，磋商未成的依法支持賠償權(quán)利人向法院提起民事訴訟，這種磋商也是行政調(diào)解的一種方式。

二是對行政爭議類調(diào)解結(jié)果加強監(jiān)督。檢察機關(guān)對調(diào)解后行政裁量權(quán)是否被濫用、有無行政失職、行政機關(guān)不履行調(diào)解協(xié)議等進行監(jiān)督，視情況轉(zhuǎn)為行政檢察和行政公益訴訟。這種監(jiān)督本身也是防止調(diào)解可能存在“和稀泥”“暗箱操作”等現(xiàn)象。目前復議和行政訴訟案件的“調(diào)撤率”相當高，監(jiān)督重點是訴訟和復議案件中的相對人撤回起訴或申請和行政機關(guān)重新作出行政行為等情形，相關(guān)線索可從法律文書等公開途徑獲得，較為容易，難點是信訪中的行政調(diào)解，往往信息不透明，只能通過前述多渠道介入平臺來解決。

三是重視對民事爭議類調(diào)解結(jié)果的監(jiān)督。此類調(diào)解體量很大，因為不涉訴，屬于私權(quán)處分，檢察機關(guān)往往重視不夠、監(jiān)督不足，也容易矛盾多發(fā)。如市場監(jiān)管機關(guān)對消費爭議的調(diào)解，衛(wèi)生部門對醫(yī)療糾紛的調(diào)解，國土資源部門對礦產(chǎn)資源勘探開采、土地權(quán)屬爭議的調(diào)解，環(huán)保部門對污染糾紛的調(diào)解等，都有較明確的調(diào)解依據(jù)，檢察機關(guān)雖無須直接參與調(diào)解過程，但由于調(diào)解結(jié)果卻與公共利益密切相關(guān)，是檢察機關(guān)監(jiān)督的案源之一。我院自主研發(fā)的公益訴訟線索搜集平臺，已將公開的民事爭議類行政調(diào)解文書和相關(guān)信息納入線索收集范圍之內(nèi)。

四是檢察辦案中借鑒引入行政調(diào)解。這也是對行政調(diào)解的一種司法支持。刑檢部門辦理認罪認罰從寬案件，可以借助行政調(diào)解，促成矛盾雙方和解或達成調(diào)解協(xié)議，“兩高三部”《關(guān)于適用認罪認罰從寬制度的指導意見》第16條對相關(guān)調(diào)解協(xié)議效力給予了制度認可。在消費維權(quán)民事公益訴訟案件中，檢察機關(guān)已經(jīng)廣泛引入行政調(diào)解，各地市場監(jiān)管部門參與積極性均較高。浙江省岱山縣檢察院在辦理一起海島保護行政公益訴訟案件中，依法督促主管機關(guān)履行索賠職責，并召集行政機關(guān)和責任單位磋商并達成協(xié)議，成功收繳30萬元生態(tài)補償金。鑒于此，行政調(diào)解可考慮納入公益訴訟辦案規(guī)則，以豐富訴前督促履職手段，借力化解矛盾。最高人民檢察院目前正在大力推廣監(jiān)督辦案中的公開聽證，民事、行政檢察工作都可以借鑒行政審判中的委托調(diào)解、訴前調(diào)解等，把行政調(diào)解用好做實。

最后，行政復議法修訂已提上日程，如能通過修法將檢察監(jiān)督延伸到此準司法活動中，涵蓋復議中的行政調(diào)解的監(jiān)督，行政檢察職能將更完善。如浙江某機電公司不服工傷認定行政復議調(diào)處案已經(jīng)對此進行了探索。[4]。

注釋：

[1]溫輝：《論行政和解的理論基礎(chǔ)》，《法學雜志》2008年第3期。

[2]《最高人民法院行政審判十大典型案例（第一批）》，中國法院網(wǎng)https：//www.chinacourt.org/article/detail/2017/06/id/2893953.shtml，最后訪問日期：2020年5月6日。

[3]《行政調(diào)解實踐不盡人意，立法時應盡可能統(tǒng)一調(diào)整范圍》，中國政法大學法治政府研究院法治政府網(wǎng)http：//fzzfyjy.cupl.edu.cn/info/1021/8366.htm，最后訪問日期：2020年5月6日。

[4]本案入選最高人民檢察院發(fā)布的全國首批行政爭議實質(zhì)性化解典型案例。