行政公益訴訟訴前程序司法化研究

楊淑雅 岳啟杰 劉淼

摘 要：訴前程序在檢察行政公益訴訟中發(fā)揮著重要作用。訴前程序的單向性、封閉式運(yùn)行模式，暴露出其公開性不夠、程序性不強(qiáng)等問題，一定程度制約著訴前程序功能的有效發(fā)揮。行政公益訴訟訴前程序的司法化，是有限司法化、適度司法化，可吸收、借鑒司法程序的有益元素，最大限度激發(fā)訴前程序的內(nèi)在動(dòng)力，從而更加全面充分維護(hù)公益這個(gè)核心。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟 訴前程序 司法化

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟是以司法手段維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的重要制度安排，對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)法治政府、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。訴前程序是檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的前置程序和必經(jīng)程序。作為督促之訴、協(xié)同之訴，訴前程序彰顯了檢察權(quán)謙抑性品格，體現(xiàn)了對(duì)行政權(quán)的謙讓，同時(shí)也有利于節(jié)約司法資源。實(shí)踐證明，訴前程序在行政公益訴訟制度中發(fā)揮著重要作用，絕大多數(shù)公益案件在訴前程序得到解決。2017年7月至2019年12月，北京市門頭溝區(qū)檢察機(jī)關(guān)共辦理公益行政案件50件，全部在訴前程序解決。囿于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度仍處于起步發(fā)展階段，訴前程序呈現(xiàn)出單向性、封閉式等特征，存在公開性不夠、程序保障不到位等問題，亟需加以解決。本文立足檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的憲法定位，結(jié)合訴前程序運(yùn)行實(shí)際，擬就行政公益訴訟訴前程序司法化展開研究，以期為理論界和實(shí)務(wù)界提供有價(jià)值的參考。

一、行政公益訴訟訴前程序的司法化改造

正確理解行政公益訴訟訴前程序司法化的首要問題是，何謂司法化？司法化有哪些特征？司法化是相對(duì)于行政化而言的，行政化主要體現(xiàn)為行政體系管理和被管理、上命下從的關(guān)系。關(guān)于司法化的認(rèn)定，理論界和實(shí)務(wù)界眾說紛紜，理解不一。筆者認(rèn)為，司法化的特征可歸納為：一是中立性。裁判者秉持客觀公正義務(wù)，依據(jù)事實(shí)和法律，不偏不倚，依法行使職權(quán)，獨(dú)立作出決定，排除外在干擾。二是對(duì)抗性。兩造具備，裁判者居中裁判，控辯雙方訴訟地位平等，控辯雙方通過舉證、質(zhì)證、言辭辯論主張各自訴求，表達(dá)意見和觀點(diǎn)。三是公開性。除國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私等依法保密的事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)一律向社會(huì)公眾公開，接受外界的監(jiān)督。公開不僅要求結(jié)果公開，更要做到程序公開。四是規(guī)范性。案件的啟動(dòng)程序、證明標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定規(guī)則等，應(yīng)明確具體，便于操作，避免語義模糊不清。五是程序性。明確規(guī)定當(dāng)事人程序性權(quán)利以及程序性權(quán)利救濟(jì)保障措施。

目前學(xué)界關(guān)于“司法化”的研究，主要集中在憲法司法化、行政復(fù)議司法化和審查逮捕司法化等領(lǐng)域。行政公益訴訟訴前程序司法化是學(xué)界關(guān)注的新動(dòng)向，屬于新的研究課題，學(xué)術(shù)成果鮮有出現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)“生于司法，卻無往不在行政之中”。檢察機(jī)關(guān)是司法機(jī)關(guān)，卻始終采用行政性辦案方式而欠缺司法特征。因此，適度司法化的改革要求，起因于我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)以及職能特點(diǎn)。[1]需要注意的是，與法院的審判權(quán)不同，檢察權(quán)不具有終局性。對(duì)訴前程序進(jìn)行司法化改造，應(yīng)采取有限的司法化、適度的司法化，而不是完全意義的司法化，不能全盤照抄審判制度。如果簡(jiǎn)單機(jī)械地套用審判中司法化的做法，結(jié)果難免事與愿違，可能既得不到司法化改造所追求的公平，又失去訴前程序行政化的效率。因此，行政公益訴前程序的司法化改造，應(yīng)立足于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的憲法職能定位，吸收和借鑒審判制度的合理、有益元素，進(jìn)一步完善訴前程序，使訴前程序能夠?qū)崿F(xiàn)公平與效率的有機(jī)結(jié)合，最大限度發(fā)揮訴前程序的功能和價(jià)值，實(shí)現(xiàn)有效維護(hù)公益的立法目的。

二、行政公益訴訟訴前程序存在的問題

（一）司法雙向性不足，行政單向性凸顯

行政公益訴訟訴前程序中檢察機(jī)關(guān)處于主導(dǎo)地位，單方掌控著案件的流程和走向。“從訴前程序的立案環(huán)節(jié)到檢察建議的發(fā)出以及最終決定是否提起行政公益訴訟，都呈現(xiàn)出單向性程序結(jié)構(gòu)，基本上都是檢察機(jī)關(guān)在唱獨(dú)角戲?！盵2]訴前程序的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)為行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為，致使公益處于被侵害狀態(tài)。而對(duì)于行政機(jī)關(guān)是否存在違法行使職權(quán)或者不作為的情形，檢察機(jī)關(guān)往往根據(jù)收集的調(diào)查材料，單方作出認(rèn)定。在發(fā)出訴前檢察建議后，決定案件是否進(jìn)入訴訟環(huán)節(jié)的關(guān)鍵條件是行政機(jī)關(guān)是否完全依法履職，亦由檢察機(jī)關(guān)單方?jīng)Q定?？梢?，訴前程序的啟動(dòng)權(quán)、提起公益訴訟的決定權(quán)都在檢察機(jī)關(guān)一方，這一定程度上凸顯了檢察機(jī)關(guān)的“強(qiáng)勢(shì)”、行政機(jī)關(guān)的“弱勢(shì)”。在訴前程序單向性的結(jié)構(gòu)中，行政機(jī)關(guān)作為一方當(dāng)事人，參與案件的程度不高，提出意見、建議以及進(jìn)行舉證、質(zhì)證的機(jī)會(huì)不多，這與司法的雙向性和對(duì)抗性訴訟構(gòu)造極不協(xié)調(diào)。

（二）公開性不夠，呈現(xiàn)封閉性特征

訴前程序從線索發(fā)現(xiàn)、立案審查、調(diào)查取證乃至訴前檢察建議發(fā)出的整個(gè)過程，始終處于封閉式運(yùn)行狀態(tài)，外界往往難以獲得任何案件信息。這種封閉式的訴前程序運(yùn)行模式，雖然有利于案件事實(shí)的查清、證據(jù)的收集，能夠提升辦案工作效率，但卻容易導(dǎo)致訴前程序的公開性不夠。由于公開性不夠，一方面因缺少外部監(jiān)督，容易引起外部對(duì)檢察公益訴訟訴前程序公正性的質(zhì)疑;另一方面，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在訴前程序中知情權(quán)保障不足，容易引起行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察公益訴訟制度的不理解，甚至產(chǎn)生抵觸情緒，進(jìn)而影響行政機(jī)關(guān)對(duì)訴前檢察建議的接受度、認(rèn)可度。

（三）對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履職認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

行政機(jī)關(guān)是否依法履職的認(rèn)定直接關(guān)乎公益案件能否進(jìn)入提起訴訟環(huán)節(jié)。對(duì)行政違法行為的認(rèn)定，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)即可做出判斷;而對(duì)行政不作為的認(rèn)定，存在不同的認(rèn)識(shí)。有觀點(diǎn)認(rèn)為只要行政機(jī)關(guān)動(dòng)起來，采取了一定的措施，就算履職，應(yīng)堅(jiān)持行為標(biāo)準(zhǔn);也有觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)堅(jiān)持結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)，不但要求行政機(jī)關(guān)行動(dòng)起來，還要看結(jié)果，即公益是否得到實(shí)際有效保護(hù)。對(duì)不依法履職是采取實(shí)質(zhì)判斷還是形式上認(rèn)定也有不同理解。有的行政機(jī)關(guān)只作書面回復(fù)，而沒有采取實(shí)際措施或措施不到位;有的行政機(jī)關(guān)沒有作書面回復(fù)，但實(shí)際卻整改落實(shí)。由于立法未作出明確規(guī)定，司法解釋也未及時(shí)跟進(jìn)，導(dǎo)致實(shí)踐中操作不統(tǒng)一，缺乏司法規(guī)范性，嚴(yán)重制約訴前程序保護(hù)公益價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

（四）程序性權(quán)利設(shè)置有待健全完善

1.行政機(jī)關(guān)對(duì)訴前檢察建議的異議權(quán)不明確。異議權(quán)是被監(jiān)督者應(yīng)享有的一項(xiàng)重要的程序性訴訟權(quán)利。雖然2019年2月最高人民檢察院出臺(tái)的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱“檢察建議工作規(guī)定”）賦予被監(jiān)督單位的異議權(quán)，明確規(guī)定被建議單位在一定期限內(nèi)可以提出異議，檢察機(jī)關(guān)對(duì)異議應(yīng)當(dāng)立即進(jìn)行復(fù)核。但《最高人民檢察院關(guān)于印發(fā)<人民檢察院檢察建議法律文書格式樣本>的通知》附件1中樣式9“行政公益訴訟訴前程序用”，并沒有設(shè)置告知被建議單位可以提出異議及提出異議的期限等內(nèi)容。訴前檢察建議作為訴前程序中最重要的法律文書，文書格式直接關(guān)系到行政機(jī)關(guān)異議權(quán)能否有效行使，文書格式存在的缺陷不利于保護(hù)行政機(jī)關(guān)的合法權(quán)利。

2.行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議的復(fù)核權(quán)不完善。檢察建議工作規(guī)定第23條規(guī)定，被建議單位對(duì)檢察建議提出異議的，檢察官應(yīng)當(dāng)立即進(jìn)行復(fù)核。經(jīng)復(fù)核，異議成立的，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)討論決定后，及時(shí)對(duì)檢察建議書作出修改或者撤回檢察建議書;異議不成立的，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)檢察長(zhǎng)同意后，向被建議單位說明理由。該規(guī)定雖賦予了被監(jiān)督單位對(duì)檢察建議的復(fù)核權(quán)，但存在不完善之處，由檢察官?gòu)?fù)核，沒有明確是原檢察官?gòu)?fù)核還是另行指派檢察官?gòu)?fù)核，如由原承辦檢察官?gòu)?fù)核，出于維護(hù)自身利益的考慮，往往很難改變已作出的決定。

3.行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)回避權(quán)不明確?；乇苤贫仁乾F(xiàn)代法治社會(huì)的一項(xiàng)重要制度，是當(dāng)事人的一項(xiàng)重要權(quán)利，是保證司法人員客觀公正處理案件的重要保障。回避制度要求司法人員不得參與有利害關(guān)系決定的制定和事務(wù)的處理，盡可能排除影響或干擾公正決定的因素?，F(xiàn)有的法律、司法解釋并未專門設(shè)置訴前程序中行政機(jī)關(guān)享有的申請(qǐng)回避權(quán)。行政訴訟法雖規(guī)定了回避權(quán)，但主要是針對(duì)審判程序中審判員等相關(guān)人員的回避，并未涉及檢察公益訴訟訴前程序中的回避。由于缺乏法律依據(jù)，行政公益訴前程序中遇到涉及與案件處理有利害關(guān)系的需回避事由時(shí)，是否回避、如何回避、由誰決定回避等問題，是司法實(shí)踐中面臨的困惑和難題。

三、行政公益訴訟訴前程序司法化的必要性

（一）維護(hù)司法公正的重要舉措

司法是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線，對(duì)公益保護(hù)也不例外。行政公益訴訟采用“訴前程序+提起訴訟”的雙軌模式，但訴前程序與提起訴訟有著明顯區(qū)別。訴前程序缺少訴訟環(huán)節(jié)中控辯對(duì)抗式的證據(jù)展示、法庭辯論等環(huán)節(jié)，被監(jiān)督者參與度不高，表達(dá)意見和抗辯的機(jī)會(huì)較少，這容易引起行政機(jī)關(guān)乃至社會(huì)公眾對(duì)訴前程序的誤解。訴前檢察建議對(duì)行政機(jī)關(guān)來講，有一定的強(qiáng)制力和震懾力，如不按照訴前檢察建議要求進(jìn)行整改落實(shí)，則面臨著被告上法庭的風(fēng)險(xiǎn)。優(yōu)化訴前程序，借鑒司法程序中的對(duì)抗性因素，賦予被監(jiān)督者享有參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和異議權(quán)，使檢察機(jī)關(guān)充分聽取其建議和意見，是司法“兩造兼聽”的客觀要求，也是實(shí)現(xiàn)司法公平公正的應(yīng)有之義。

（二）提升檢察公信力的有效途徑

正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以看得見的方式實(shí)現(xiàn)。辦案過程的透明度、參與度直接決定著檢察公信力。公開是司法化的顯著特征，其要求盡可能擴(kuò)大案件的公開范圍，包括但不限于案件受理、聽證、質(zhì)證、法律文書等重要事項(xiàng)。司法公開有助于社會(huì)公眾了解訴前程序案件情況，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)，增加社會(huì)公眾的信任度。當(dāng)前訴前程序側(cè)重于提升效率，公開性不強(qiáng)、透明度不高。公益訴訟制度是公益司法保護(hù)的重要制度創(chuàng)新，通過訴前程序司法化改造，提升訴前程序的公開性，并通過加強(qiáng)釋法說理、接受社會(huì)公眾監(jiān)督，提高行政機(jī)關(guān)對(duì)檢察公益訴訟工作的認(rèn)可度和接受度。同時(shí)，司法化改造有利于檢察人員在充分聽取涉案人員意見基礎(chǔ)上進(jìn)行合理判斷并及時(shí)釋法說理，通過儀式化、看得見的程序操作過程保障各方參與權(quán)利，達(dá)到以公開促公正、以公正樹公信的目的。[3]

（三）提高辦案質(zhì)效的必然要求

辦案質(zhì)效是檢察工作的生命線，提升案件質(zhì)效是檢察工作不懈追求的目標(biāo)。當(dāng)前司法體制改革、監(jiān)察體制改革、訴訟制度改革疊加推進(jìn)，檢察事業(yè)面臨前所未有的深刻變革。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)正視檢察權(quán)外部環(huán)境發(fā)生的變化，以及行政公益訴訟制度自身存在的問題和不足，通過對(duì)訴前程序結(jié)構(gòu)進(jìn)行司法化改造，激發(fā)公益訴訟制度新的活力，最大限度發(fā)揮訴前程序的價(jià)值和功能，將訴前檢察建議做成剛性、做到剛性，全面提升案件質(zhì)效，實(shí)現(xiàn)辦案的政治效果、社會(huì)效果和法律效果的統(tǒng)一。

四、行政公益訴訟訴前程序司法化路徑

（一）檢察官恪守客觀公正義務(wù)

習(xí)近平總書記指出，“檢察官作為公共利益的代表，肩負(fù)著重要責(zé)任”。公益訴訟檢察官作為公共利益的代表，在履行公益訴訟法律監(jiān)督職責(zé)時(shí)，應(yīng)秉持客觀公正立場(chǎng)，全面客觀收集證據(jù)，既要收集行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為的證據(jù)，也要注重收集行政機(jī)關(guān)業(yè)已履職的證據(jù)，只有這樣才能真正當(dāng)好公共利益的代表、公平正義的守護(hù)者。同時(shí)，健全完善檢察官客觀公正履職的配套機(jī)制：一是積極順應(yīng)司法體制改革，全面推行檢察官辦案責(zé)任制，落實(shí)“誰辦案誰負(fù)責(zé)，誰決定誰負(fù)責(zé)”，明確員額檢察官與檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)之間的履職清單、權(quán)限清單和責(zé)任清單，賦予員額檢察官一定范圍內(nèi)的案件處理決定權(quán)，壓縮不必要的審批環(huán)節(jié)和業(yè)務(wù)決策流程，減少行政干預(yù)的空間。二是嚴(yán)格貫徹落實(shí)《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》等三個(gè)規(guī)定，防止領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理，排除不當(dāng)干預(yù)。

（二）探索訴前程序引入聽證制度

聽證一詞最早源于英國(guó)古老的“自然公正原則”，即任何權(quán)力都必須公正行使，對(duì)當(dāng)事人不利的決定必須聽取他的意見。目前，聽證制度主要應(yīng)用于行政程序，是指根據(jù)法律規(guī)定的條件，由非本案調(diào)查人作為主持人，采用準(zhǔn)司法的方式聽取利害關(guān)系人申辯的制度。鑒于聽證制度具有公開性、對(duì)抗性等司法性特征，行政公益訴訟訴前程序中有必要引入聽證制度，構(gòu)建具有司法特點(diǎn)的訴前程序機(jī)制。探索由非案件調(diào)查檢察人員主持聽證，由案件的調(diào)查人員與行政機(jī)關(guān)就行政機(jī)關(guān)是否存在違法行使職權(quán)或不作為進(jìn)行舉證、質(zhì)證、辯論，并把聽證結(jié)果作為是否制發(fā)訴前檢察建議或是否提起公益訴訟的重要依據(jù)。聽證程序的兩造對(duì)抗，有助于檢察機(jī)關(guān)全面準(zhǔn)確把握問題的實(shí)質(zhì)，達(dá)到兼聽則明的效果，實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正和程序公正并舉的辦案目的。此外，還要規(guī)范聽證的工作流程，明確告知聽證時(shí)間、聽證地點(diǎn)、參加人員、舉證質(zhì)證順序等事項(xiàng)，做到規(guī)范有序，保障聽證質(zhì)效。

（三）建立健全訴前檢察建議宣告式送達(dá)

宣告式送達(dá)是指檢察機(jī)關(guān)約請(qǐng)被監(jiān)督單位負(fù)責(zé)人到檢察機(jī)關(guān)專門場(chǎng)所（宣告室），由檢察官當(dāng)場(chǎng)宣讀檢察建議，并就檢察建議書中的案件事實(shí)認(rèn)定、法律適用等開展釋法說理，指出行政機(jī)關(guān)執(zhí)法存在的問題，提出整改措施，并由被監(jiān)督單位負(fù)責(zé)人當(dāng)場(chǎng)簽收，必要時(shí)邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員等第三方見證和監(jiān)督的送達(dá)方式。宣告式送達(dá)是具有典型特征的司法化程序機(jī)制，引入宣告式送達(dá)制度有利于改變?cè)V前程序的“行政性”面貌。宣告式送達(dá)是相對(duì)于書面送達(dá)而言的，其將“紙對(duì)紙”的檢察建議回復(fù)機(jī)制變成“面對(duì)面”的對(duì)話機(jī)制，不僅提升了檢察建議剛性，同時(shí)為檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間面對(duì)面講事實(shí)、擺道理搭建了溝通交流平臺(tái)，也便于行政機(jī)關(guān)理解和接受檢察建議，實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏的監(jiān)督目標(biāo)?！袄霉_和外部力量的參與，既可以督促行政機(jī)關(guān)正確認(rèn)識(shí)職責(zé)履行情況、主動(dòng)糾錯(cuò)，又可以提升社會(huì)對(duì)訴前程序決定的認(rèn)同度”。[4]

（四）明確行政機(jī)關(guān)不依法履行法定職責(zé)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)行政訴訟法和相關(guān)司法解釋的規(guī)定，對(duì)于發(fā)出訴前檢察建議后，行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，檢察機(jī)關(guān)可依法向法院提起訴訟。為此，對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履行法定職責(zé)的認(rèn)定，直接關(guān)系到案件是否進(jìn)入提請(qǐng)?jiān)V訟環(huán)節(jié)。不依法履行法定職責(zé)的認(rèn)定，應(yīng)采取行為導(dǎo)向與結(jié)果導(dǎo)向相結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行綜合分析判斷?！胺刹荒軓?qiáng)人所難”，對(duì)于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)已積極制定整改措施，但由于受季節(jié)氣候條件、施工環(huán)境等客觀原因限制，無法在法定回復(fù)期間內(nèi)整改完畢的，不能簡(jiǎn)單地認(rèn)定為未依法履行職責(zé)。如文物修繕、林木補(bǔ)種等受地域、工期等影響，往往難以在短時(shí)間內(nèi)整改完成，一律要求在回復(fù)期內(nèi)履職完畢是違背客觀規(guī)律的。對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履行法定職責(zé)的判斷和認(rèn)定，最高人民檢察院第49號(hào)指導(dǎo)案例“陜西省寶雞市環(huán)境保護(hù)局鳳翔分局不全面履職案”給出指導(dǎo)意見，即應(yīng)以法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)為依據(jù)，對(duì)照行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)力清單和責(zé)任清單，以是否全面運(yùn)用或者窮盡法律法規(guī)和規(guī)范性文件規(guī)定的行政監(jiān)管手段制止違法行為，國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益是否得到了有效保護(hù)為標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)分為三個(gè)層次，首先，是否有效制止違法行為;其次，公益是否得到有效保護(hù);最后，行政機(jī)關(guān)是否窮盡了手段，全面履行了監(jiān)管職責(zé)。在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)可參照指導(dǎo)案例，判斷行政機(jī)關(guān)是否依法履職。

（五）完善行政機(jī)關(guān)權(quán)利保護(hù)的程序性規(guī)定

1.明確行政機(jī)關(guān)的異議權(quán)。行政公益訴訟兩造訴訟地位是平等的，行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)都屬于黨委領(lǐng)導(dǎo)和人大監(jiān)督的公權(quán)力主體，都是人民政權(quán)的組成部分。[5]訴訟程序中應(yīng)尊重和保障行政機(jī)關(guān)的合法權(quán)利，并充分告知行政機(jī)關(guān)享有的權(quán)利。應(yīng)完善公益訴訟訴前檢察建議文書的內(nèi)容，增加被監(jiān)督行政機(jī)關(guān)異議權(quán)及提出異議的期限規(guī)定，充分保障行政機(jī)關(guān)提出建議和意見的權(quán)利，促進(jìn)司法公正，提升檢察公信力和司法權(quán)威。

2.完善行政機(jī)關(guān)復(fù)核權(quán)?？梢詤⒄招淌略V訟中偵查機(jī)關(guān)對(duì)不捕案件的復(fù)議復(fù)核規(guī)定，對(duì)檢察建議規(guī)定第23條規(guī)定進(jìn)行修改，即被監(jiān)督單位對(duì)檢察建議提出異議的，應(yīng)另行指派其他檢察官負(fù)責(zé)。經(jīng)復(fù)議，異議成立的，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)討論決定后，及時(shí)對(duì)檢察建議書作出修改或者撤回檢察建議書;異議不成立的，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)檢察長(zhǎng)同意后，向被監(jiān)督單位說明理由。經(jīng)復(fù)議后維持原檢察建議書的，被監(jiān)督單位可以向上一級(jí)人民檢察院申請(qǐng)復(fù)核。

3.增設(shè)回避制度。為了保障案件的客觀公正，有必要在行政公益訴訟中設(shè)置回避制度，明確回避情形、適用對(duì)象、回避事由、申請(qǐng)回避或依職權(quán)決定回避程序、法律后果等內(nèi)容。具體可以參照刑事訴訟法中關(guān)于回避的有關(guān)規(guī)定，檢察人員與行政機(jī)關(guān)或相關(guān)人員有利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)自行主動(dòng)申請(qǐng)回避。檢察長(zhǎng)發(fā)現(xiàn)檢察人員有回避情形的，應(yīng)當(dāng)要求其回避。行政機(jī)關(guān)也可以依法申請(qǐng)檢察人員回避。檢察人員的回避由檢察長(zhǎng)決定，檢察長(zhǎng)的回避由檢察委員會(huì)決定。在作出回避決定前，辦案人員不得停止調(diào)查取證行為。

注釋：

[1]參見龍宗智：《檢察機(jī)關(guān)辦案方式的適度司法化改革》，《法學(xué)研究》2013年第1期。

[2]王春業(yè)：《論行政公益訴訟訴前程序的改革》，《當(dāng)代法學(xué)》2020年第1期。

[3]參見馬方飛：《優(yōu)化制度設(shè)計(jì)完善行政公益訴訟訴前程序》，《檢察日?qǐng)?bào)》2019年7月7日。

[4]胡衛(wèi)列、遲曉燕：《從試點(diǎn)情況看行政公益訴訟訴前程序》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期。

[5]參見張雪樵：《檢察公益訴訟比較研究》，載周洪波、劉輝主編：《公益訴訟檢察實(shí)務(wù)培訓(xùn)講義》，法律出版社2019年版，第12頁(yè)。