國土資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督之完善

鄭靜雅

摘 要：實踐中國土資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行案件因欠缺強拆和沒收條件、執(zhí)行標準不明晰、變通執(zhí)行、變相利用以及缺乏執(zhí)行的現(xiàn)實條件等原因，導(dǎo)致執(zhí)行難、違法占地狀態(tài)難以消除，極易損害公共利益。應(yīng)從完善相關(guān)法律規(guī)范，健全制度機制，提升監(jiān)督能力等方面完善和加強國土資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：國土資源領(lǐng)域 行政非訴執(zhí)行 行政檢察監(jiān)督

行政非訴執(zhí)行制度自上世紀90年代確立，既監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，又促進解決執(zhí)行難問題。[1]對行政非訴執(zhí)行的理論研究大多聚焦于事前司法標準審查、執(zhí)行中存在問題及執(zhí)行后國家賠償救濟等方面，對行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督研究較少。司法實踐中，國土資源領(lǐng)域案件數(shù)量占比較大，成為行政非訴執(zhí)行的重點與難點。筆者以H省的X市和P市檢察院辦案實踐為研究樣本，剖析國土資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行難的主要情形與檢察監(jiān)督存在的問題，進而對完善國土資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督提出相關(guān)建議。

一、國土資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行難以執(zhí)行的主要情形

2018年H省X市國土資源部門共向法院申請行政非訴執(zhí)行違法占用土地案件191件，涉及違法占地1103畝，其中1001畝違法占地未采取強制拆除措施，占違法占地總面積的91%;P市國土資源部門共向法院申請行政非訴執(zhí)行違法占用土地案件1400件，涉及違法占地5631.8畝，其中5616.03畝違法占地未采取強制拆除措施，占違法占地總面積的99.7%。經(jīng)分析，兩地國土資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行難以執(zhí)行的情形主要包括五個方面：

（一）欠缺強拆和沒收條件

在司法實踐中，有些村民或居民出于自身便利及生存考慮，在未經(jīng)自然資源部門批準情況下進行折舊翻新或改建、擴建。在新建房屋中，有些折舊翻新、改擴建等不符合規(guī)劃。行政機關(guān)履行職能時，一般作出沒收或者限期拆除的決定，而沒有統(tǒng)籌考慮安頓建房戶等配套問題，導(dǎo)致不具備強制拆除或者沒收條件，致使法院無從入手，最終造成執(zhí)行難。

（二）執(zhí)行標準不明晰

此類情形多發(fā)生在農(nóng)戶建房領(lǐng)域。實踐中，農(nóng)戶建房的批準面積通常比國有出讓土地上建房批準面積少，但具體建造過程中實際建房面積一般都會超出批準面積，出現(xiàn)“少批多建、少批多占”現(xiàn)象。自然資源部門通常作出行政處罰，責令行政相對人（建房戶）“拆除超過批準建筑面積的部分”。但處罰書中往往沒有指出拆除的具體位置，造成執(zhí)行的具體標準不明確。而行政相對人（建房戶）多以房屋建設(shè)屬于整體架構(gòu)，拆除任一部分均會影響外觀形象、居住安全等原因不配合拆除。

（三）存在變通執(zhí)行現(xiàn)象

此類情形多發(fā)生在企業(yè)。實踐中，一些企業(yè)經(jīng)過批準的用地面積與實際占用的面積相差大，存在四至不清、權(quán)屬界定不明現(xiàn)象，特別是一些規(guī)模較大的企業(yè)直接與所在村委會簽訂征地協(xié)議，占用百余畝土地建設(shè)廠房。自然資源部門作出的行政處罰通常是“符合規(guī)劃的沒收，不符合規(guī)劃的拆除”。但實際執(zhí)行中往往存在變通執(zhí)行現(xiàn)象，一些企業(yè)會采取繳納一定數(shù)量罰款延長履行時間，以便完善相關(guān)用地指標與手續(xù);一些企業(yè)則置之不理，影響執(zhí)行的公信力。

（四）存在變相利用現(xiàn)象

此種情形多發(fā)生在一些農(nóng)村基層組織。實踐中，一些農(nóng)村村委會、社區(qū)居委會利用建設(shè)標準化廠房、農(nóng)家樂等形式，表明符合上級相關(guān)文件要求，實際上存在不經(jīng)批準建設(shè)等情形，有些甚至占用基本農(nóng)田。對此，自然資源部門作出的行政處罰通常為“沒收或拆除新建的建筑物、依法進行罰款”。實踐中行政機關(guān)申請人民法院執(zhí)行，但考慮到許多基層組織為貧困村，并沒有很好地將行政處罰決定予以執(zhí)行。

（五）缺乏執(zhí)行的現(xiàn)實條件

實踐中，還存在一些農(nóng)戶為滿足自身生產(chǎn)、生活需要，挖塘取土、破壞耕地，以及一些村級組織將耕地挖塘搞養(yǎng)殖、建農(nóng)莊、開展休閑農(nóng)業(yè)等現(xiàn)象。這都嚴重影響土地完整性，破壞自然資源生態(tài)環(huán)境。自然資源部門作出相應(yīng)行政處罰后，由于客觀條件已經(jīng)發(fā)生變化，很難將土地恢復(fù)原貌，因而缺乏執(zhí)行的現(xiàn)實條件。

二、國土資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督困境

針對非訴執(zhí)行存在的問題，檢察機關(guān)開展檢察監(jiān)督取得了一定成效，但仍存在以下難題：

（一）相關(guān)法律法規(guī)缺失

一是行政非訴執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)不完善。行政非訴執(zhí)行本質(zhì)上屬于申請法院強制執(zhí)行的一種措施，行政強制法有明確規(guī)定，一些地方也出臺相應(yīng)的地方性法規(guī)對行政非訴執(zhí)行進行細化。但是，無論是法律還是地方性法規(guī)規(guī)章，均沒有將行政強制執(zhí)行權(quán)賦予自然資源部門，僅規(guī)定其可以依照法定程序向有管轄權(quán)的人民法院申請強制執(zhí)行。特別是自2012年起實行裁執(zhí)分離，有效地保證了國有土地上房屋征收案件的執(zhí)行。但是，對國土資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行并沒有規(guī)定，一方面，導(dǎo)致“裁執(zhí)分離”難以發(fā)揮到最大作用;另一方面，雖然實踐中各地普遍進行了探索，但是仍屬于無法律依據(jù)行為。[2]二是行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督法規(guī)不健全?，F(xiàn)行的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》（以下簡稱《規(guī)則》）第2條、第10條以及第29條僅有原則性規(guī)定，但對行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督并沒有進行細化。[3]三是國土資源領(lǐng)域法律不全面。土地管理法作為自然資源部門履行職責的重要依據(jù)，同樣沒有賦予行政機關(guān)對此類案件的強制執(zhí)行權(quán)。

（二）監(jiān)督案件線索來源單一

以X市檢察機關(guān)辦理國土資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件為例，97%的監(jiān)督線索來自檢察機關(guān)自主發(fā)現(xiàn)，當事人申請監(jiān)督、有關(guān)機關(guān)移送的案件數(shù)量少之又少。根據(jù)全國檢察機關(guān)辦理案件情況，一些地方行政機關(guān)與法院相互推諉的情況普遍存在，行政機關(guān)申請監(jiān)督的動力不足。而從行政非訴執(zhí)行本源看，執(zhí)行人員違規(guī)違法辦案行為大多具有隱蔽性，外界往往難以及時發(fā)現(xiàn)。[4]從社會公眾看，筆者曾在“全國土地日”通過隨機問卷展開調(diào)查，顯示其中67.5%受訪群眾不了解、不清楚檢察機關(guān)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督，20%受訪者知道但認為該行為與自身無關(guān)、不愿意過多關(guān)注。

（三）監(jiān)督方式剛性不強

對國土資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行進行監(jiān)督時，檢察機關(guān)主要采取檢察建議方式，但實踐中檢察建議的剛性不足。一是實踐中檢察建議存在回復(fù)不及時、不全面的問題。二是檢察建議多為糾正違法類，欠缺針對國土資源領(lǐng)域的深層次思考與治理分析。三是后續(xù)跟蹤尚不到位。檢察建議沒有建立起體系化的落實機制，特別是一些法院常以難以執(zhí)行為由拒絕糾正，影響檢察監(jiān)督實效。

（四）監(jiān)督能力仍顯不足

一直以來，我國檢察機關(guān)實行的是民行檢察一體化，重民輕行現(xiàn)象比較突出。實踐中，一些檢察院試點民行分離，比如H省X市人民檢察院在全省檢察機關(guān)率先將民事和行政檢察分離，組建行政和公益訴訟檢察部，行政檢察監(jiān)督職能得到普遍增強。目前，“四大檢察”格局已經(jīng)形成，在市級以上檢察機關(guān)由第七檢察部專司行政檢察職能。但由于長期以來形成的工作短板，一些行政檢察人員缺乏辦案的實踐鍛煉與經(jīng)驗，對法院執(zhí)行行為、行政機關(guān)行政行為是否違法把握不到位，特別在基層檢察院尤為突出。

三、完善國土資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的建議

針對上述國土資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督存在的四大難題，應(yīng)從健全法治、拓寬線索、做強檢察建議、提升監(jiān)督能力等方面進行完善。其中，法治健全是前提，拓寬案件線索是關(guān)鍵，做強檢察建議是核心，提升監(jiān)督能力是保障。

（一）健全法律法規(guī)，奠定檢察監(jiān)督根基

針對相關(guān)法律法規(guī)不完善的現(xiàn)狀，建議從三個維度著手做好賦權(quán)明責。一是建議在行政強制法中增加“行政機關(guān)在符合法律規(guī)定條件時，可適當享有行政強制執(zhí)行權(quán)”?，F(xiàn)有關(guān)于行政領(lǐng)域的執(zhí)法規(guī)范，一半以上欠缺執(zhí)行主體，在僅有的關(guān)于執(zhí)行主體規(guī)定中行政機關(guān)并沒有強制執(zhí)行權(quán)，既不利于制度設(shè)計初衷，也難以保障檢察監(jiān)督點的精準性。二是建議在《規(guī)則》第29條第八種情形后增加“對行政非訴執(zhí)行的監(jiān)督案件突出對法院審查行為、執(zhí)行實施行為和行政機關(guān)違法性監(jiān)督”。實踐中，行政非訴執(zhí)行監(jiān)督涵蓋了人民法院與行政機關(guān)兩大主體，包括行政非訴執(zhí)行的提請、受理、審查、執(zhí)行等環(huán)節(jié)，而現(xiàn)有《規(guī)則》中只是進行原則性規(guī)定，欠缺具體可操作性。[5]三是建議結(jié)合新修改的土地管理法和機構(gòu)改革，在制定修改具體實施細則或者各地在修改地方性法規(guī)過程中，可適當增加自然資源部門行政強制執(zhí)行權(quán)力，為行政機關(guān)履行職責提供依據(jù)，也能在一定程度上化解法院的執(zhí)行難題。

（二）強化協(xié)調(diào)聯(lián)動，拓寬檢察監(jiān)督渠道

監(jiān)督線索直接關(guān)系檢察機關(guān)開展國土資源領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行監(jiān)督的實效。當前，案件線索多為依職權(quán)自主發(fā)現(xiàn)，公眾參與度不高?；诖耍皇菍?nèi)構(gòu)建“三個機制”。建立線索互移機制，明確要求各部在辦案中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)線索，統(tǒng)一移送綜合業(yè)務(wù)部，綜合業(yè)務(wù)部登記后及時移送專司行政檢察職責部。建立一體辦案機制，結(jié)合內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革、省級以下檢察機關(guān)統(tǒng)管等改革，辦案中上級檢察院強化對下指導(dǎo)，下級檢察院對典型案例要及時上報，同時人員上要打破級別限制，形成專門辦案組。建立監(jiān)督調(diào)查機制，堅持布陣施策，對于行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件從線索、調(diào)查前準備、研判、監(jiān)督方式選擇、后期跟蹤形成閉環(huán)運轉(zhuǎn)。[6]二是對外強化“兩個合作”。既要加強與其它政法機關(guān)協(xié)作，利用聯(lián)席會議、政法全會等平臺，互通信息，研判行政執(zhí)法監(jiān)督工作遇到的難題與困惑，共同解決。也要強化與其它行政機關(guān)合作，開展定期性研究，對于與民生密切相關(guān)公共領(lǐng)域，堅持組織“開門會”，邀請有關(guān)行政部門負責人走進檢察機關(guān)，傾聽意見和建議。對發(fā)現(xiàn)行政規(guī)范性文件與國家法律、法規(guī)或者規(guī)章相抵觸的，可以將有關(guān)情況通報政府法制辦公室，并提出處理建議;政府法制辦公室應(yīng)當依法研究，并及時反饋檢察機關(guān)。三是搭建“智能+線索來源”平臺。在現(xiàn)有的統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中細化行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督項目，明確案件來源、監(jiān)督方式與監(jiān)督結(jié)果，引入數(shù)據(jù)支撐等方式，依托“兩法銜接”數(shù)據(jù)平臺，在與行政機關(guān)對接中，通過協(xié)同合作，引導(dǎo)行政機關(guān)錄入處罰類文書;在與公安機關(guān)對接中，重點引入其涉輿情信息，針對當前涉行政非訴執(zhí)行案件引發(fā)上訪率高的現(xiàn)狀，關(guān)注民眾需求，從而更好地發(fā)現(xiàn)監(jiān)督項，啟動監(jiān)督程序。

（三）綜合運用監(jiān)督措施，增強檢察監(jiān)督剛性

檢察機關(guān)開展行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督主要以檢察建議的方式，但其剛性不強，嚴重影響監(jiān)督實效。檢察建議涵蓋了“源頭--中端--末端”等三大環(huán)節(jié)，因此要增強監(jiān)督剛性，必須針對這三大環(huán)節(jié)中存在的難題，主動找準監(jiān)督點，增強監(jiān)督實效。一是暢通監(jiān)督鏈條。由于國土領(lǐng)域行政非訴執(zhí)行案件直接與生態(tài)環(huán)境等公眾利益密切相關(guān)，若遇行政機關(guān)不采納檢察建議的情形，同時又符合檢察機關(guān)提起行政公益訴訟情形的條件下，可以采取程序轉(zhuǎn)換方式，由第七檢察部（承擔行政檢察職能）將案件移轉(zhuǎn)至第八檢察部（承擔公益訴訟檢察職能），進入檢察公益訴訟環(huán)節(jié)，最終實現(xiàn)保護公益目的。二是延伸監(jiān)督觸角。為增加監(jiān)督效果的長效性。建議在送達檢察建議時邀請人大參加，通過對辦理案件的深入剖析，形成專門性、系統(tǒng)化的治理分析報告，拓展檢察監(jiān)督廣度。三是強化調(diào)查核實。實踐中，檢察建議可能存在欠缺針對性，影響執(zhí)行效果。應(yīng)引入調(diào)查核實權(quán)，通過廣泛取證，全面把握案件真實情況，從而為制定更加全面、針對性強的檢察建議書提供基礎(chǔ)依據(jù)，增強其可操作性。四是完善后續(xù)跟蹤。目前，有些地方存在檢察建議制發(fā)后缺乏相應(yīng)跟蹤，雖然要求行政機關(guān)或者人民法院及時配合并落實，但是仍欠缺具體明確的規(guī)定。因此，可探索明確檢察建議回復(fù)時限，在時限內(nèi)督促、回訪、釋法說理，增強落實的連貫性。[7]

（四）深化素質(zhì)培訓(xùn)，提升檢察監(jiān)督能力

針對行政檢察監(jiān)督隊伍合力欠缺、能力不足的現(xiàn)象，應(yīng)采取健全隊伍、強化考核、規(guī)范司法等措施。一是打造“智慧+素質(zhì)提升”平臺。依托新組建的行政檢察部，對行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督專項活動開展以來情況進行研究，分析辦案特點，查找問題與困境，制定精準舉措。同時，組建由檢察人員、律師、相關(guān)行政部門參加人才庫，成立專家咨詢委員會，對于發(fā)現(xiàn)的新情況及時研究梳理形成指導(dǎo)性意見上報，對于共性問題建立類案指導(dǎo)庫，強化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，形成一批可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗。二是探索“智能+人員考核”新平臺。此平臺旨在實現(xiàn)對行政檢察部（市級以上為第一檢察部、基層院為相應(yīng)員額檢察官或者辦案組）員額檢察官、司法輔助人員的內(nèi)部監(jiān)督考核。在平臺的設(shè)置中可打造“網(wǎng)上檢察室”，以全國檢察機關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)為依托，結(jié)合各類人員職能分工科學(xué)設(shè)置考核標準。三是深化“智能+規(guī)范司法”新平臺。綜合業(yè)務(wù)部重點運用案件質(zhì)量評查系統(tǒng)，從實體、程序、法律文書、卷宗等多方面進行評查，綜合運用日常評查、重點評查、專項評查、交叉評查、多輪評查等多維評查模式，自動生成以辦案單位、辦案部門、辦案人三個層次為單位的案件數(shù)量、質(zhì)量、效率等多維度評查臺賬、評查分析報告和圖示分析，對行政檢察人員辦理行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件進行全流程監(jiān)控。

注釋：

[1]參見馬懷德主編：《新編中華人民共和國行政訴訟法釋義》，中國法制出版社2014年版，第450-470頁。

[2]參見張相軍：《關(guān)于做好新時代行政檢察工作的思考》，《中國檢察官》，2019年第7期（上）。

[3]參見王華偉：《試論非訴執(zhí)行體制之改造——以裁執(zhí)分離模式為路徑》，《政治與法律》2014年第9期。

[4]參見鄭新儉主編：《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）理解與適用》，中國檢察出版社2016年版，第206頁。

[5]同前注[4]。

[6]參見肖中揚：《論新時代行政檢察》，《法學(xué)評論》2019年第37期。

[7]參見徐鶴喃、溫輝主編：《行政檢察實務(wù)培訓(xùn)講義》，法律出版社2019年版，第212-213頁。