渝東北三峽庫區(qū)城鎮(zhèn)群構建路徑研究

陳仁安

摘要：

構建渝東北三峽庫區(qū)城鎮(zhèn)群是渝東北片區(qū)融入成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設的內在要求。構建渝東北三峽庫區(qū)城鎮(zhèn)群既有諸多有利條件，但也存在區(qū)域內城鎮(zhèn)體系不完善、產(chǎn)業(yè)基礎薄弱、基礎設施互聯(lián)互通程度不高、資源環(huán)境約束日趨加劇、協(xié)同發(fā)展機制不健全等現(xiàn)實難題，須推進渝東北三峽庫區(qū)城鎮(zhèn)群空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施、生態(tài)建設、區(qū)域合作一體化。

關鍵詞：路徑;城鎮(zhèn)群;渝東北三峽庫區(qū)

渝東北三峽庫區(qū)城鎮(zhèn)群包括重慶市萬州區(qū)、梁平區(qū)、開州區(qū)、城口縣、豐都縣、墊江縣、忠縣、云陽縣、奉節(jié)縣、巫山縣、巫溪縣等11個區(qū)縣，是重慶“一區(qū)兩群”協(xié)調發(fā)展格局的重要組成部分，是渝東北片區(qū)深度融入成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟群的重大戰(zhàn)略舉措。本文就渝東北三峽庫區(qū)城鎮(zhèn)群構建面臨的現(xiàn)實難題與路徑選擇談點粗淺認識。

一、渝東北三峽庫區(qū)城鎮(zhèn)群構建面臨的現(xiàn)實難題

（一）區(qū)域內城鎮(zhèn)體系不完善

目前，渝東北片區(qū)城鎮(zhèn)化建設取得一定成績，但仍面臨以人為核心的新型城鎮(zhèn)化進程比較緩慢的現(xiàn)實難題，突出表現(xiàn)在：渝東北片區(qū)缺乏特大城市，大城市僅有萬州，中等城市僅有開州，其余為小城市，大中小城市協(xié)調發(fā)展不夠。其城鎮(zhèn)體系架構為大城市—中等城市—小城市—小城鎮(zhèn)四級城鎮(zhèn)體系。這種城鎮(zhèn)體系架構在城市群構建中缺乏核心城市引領帶動，不利于渝東北三峽庫區(qū)城鎮(zhèn)群的構建。

（二）區(qū)域內產(chǎn)業(yè)基礎薄弱

“十三五”期間，渝東北片區(qū)各區(qū)縣緊緊抓住新一輪西部大開發(fā)、三峽后續(xù)扶持、“一帶一路”建設、長江經(jīng)濟帶發(fā)展戰(zhàn)略機遇，積極承接沿海地區(qū)及重慶主城都市區(qū)產(chǎn)業(yè)轉移，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，但仍然面臨產(chǎn)業(yè)規(guī)模不大的問題。如2018年萬州區(qū)第一產(chǎn)業(yè)744221萬元、第二產(chǎn)業(yè)3449612萬元、第三產(chǎn)業(yè)5631920萬元;2018年城口縣第一產(chǎn)業(yè)90622萬元、第二產(chǎn)業(yè)220034萬元、第三產(chǎn)業(yè)247116萬元。

（三）區(qū)域內基礎設施互聯(lián)互通程度不高

目前，渝東北三峽庫區(qū)城鎮(zhèn)群沒有完全形成構建互聯(lián)互通綜合交通網(wǎng)絡的合力。水路方面，長江黃金水道功能尚未充分發(fā)揮;鐵路方面，除已建成的渝萬城際鐵路、達萬鐵路、宜萬鐵路外，鄭萬高鐵尚未建成，渝萬高鐵、渝西高鐵、成達萬高鐵還未開建，達萬利鐵路擴能改造尚未實施，安張鐵路、沿江鐵路、廣忠黔鐵路、萬黔高鐵正在開展前期工作;高速公路方面，除現(xiàn)有高速公路外，城開高速、兩巫高速、奉建高速、巫鎮(zhèn)高速、開州至云陽高速尚未建成，萬達直線高速、萬巫南線高速、萬忠北線高速、巫溪至開州至梁平高速、開江至梁平高速、萬源至城口至巫溪高速等項目尚處于規(guī)劃階段;航空方面，萬州機場改擴建尚未完成，開州通用機場還處于規(guī)劃階段，萬州航空口岸尚未獲準正式開放。

（四）區(qū)域內資源環(huán)境約束日趨加劇

一是生態(tài)環(huán)境壓力較大。渝東北片區(qū)是國家重要生態(tài)地區(qū)，是長江流域重要生態(tài)屏障，周邊生態(tài)環(huán)境脆弱敏感，在全國主體功能區(qū)規(guī)劃中，屬于“限制開發(fā)區(qū)”、重點生態(tài)功能區(qū)，生態(tài)系統(tǒng)退化趨勢尚未得到根本遏制。二是外部環(huán)境競爭激烈。目前，渝東北片區(qū)周邊的長江中游城市群、成渝城市群、黔中城市群、關中城市群、中原城市群發(fā)展勢頭強勁，周邊經(jīng)濟區(qū)在招商引資、競合發(fā)展中，對該區(qū)域形成了巨大壓力。三是資源供給逐步趨緊。渝東北片區(qū)能滿足城鎮(zhèn)群發(fā)展需求的資源并不多，城市建設用地擴展與耕地保護矛盾加劇，電力、天然氣等能源供需矛盾突出。資源環(huán)境約束力加大，渝東北三峽庫區(qū)城鎮(zhèn)群建設將面臨嚴峻的資源環(huán)境考驗。

（五）區(qū)域內協(xié)同發(fā)展機制不健全

目前，渝東北三峽庫區(qū)城鎮(zhèn)群地方保護和市場分割現(xiàn)象嚴重，行政壁壘未完全破除，要素自由流動不暢，區(qū)域內市場一體化步伐緩慢，區(qū)域交通互聯(lián)互通、公共服務設施共建共享、生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)治、資源高效配置和開放共享的機制尚未建立，城鎮(zhèn)群一體化發(fā)展成本共擔和利益共享機制尚未破題，各類城際合作未取得實質性進展，多元化主體參與、多種治理模式并存的城市群治理機制建設尚未突破。

二、構建渝東北三峽庫區(qū)城鎮(zhèn)群的基本路徑

（一）強化頂層設計，推進渝東北三峽庫區(qū)城鎮(zhèn)群空間布局一體化

一是強化規(guī)劃引領。建議渝東北11個區(qū)縣加強聯(lián)系，共同爭取市里支持，將渝東北三峽庫區(qū)城鎮(zhèn)群上升為市級層面戰(zhàn)略，并盡快出臺《渝東北三峽庫區(qū)城鎮(zhèn)群發(fā)展規(guī)劃》。

二是明確功能定位。按照中央對成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈的戰(zhàn)略定位、全國主體功能區(qū)規(guī)劃要求，優(yōu)化提升核心地區(qū)，培育發(fā)展?jié)摿Φ貐^(qū)，把渝東北三峽庫區(qū)城鎮(zhèn)群建設成為地區(qū)級城市群的典范。圍繞總體定位，還應明確四大定位：三峽庫區(qū)綠色發(fā)展示范區(qū)、長江經(jīng)濟帶區(qū)域協(xié)調發(fā)展試驗區(qū)、長江流域生態(tài)文明建設先行區(qū)、國際知名生態(tài)文化旅游區(qū)。

三是優(yōu)化空間格局。發(fā)揮萬州、開州、云陽、梁平核心帶動功能，重點建設墊江—豐都—忠縣城鎮(zhèn)密集區(qū)和奉節(jié)—巫山—巫溪城鎮(zhèn)密集區(qū)，促進豐都—忠縣—萬州—云陽—奉節(jié)—巫山城鎮(zhèn)帶、豐都—忠縣—萬州—開州—城口城鎮(zhèn)帶和墊江—梁平—萬州—云陽—奉節(jié)—巫溪—巫山城鎮(zhèn)帶加快發(fā)展，構建“一核兩區(qū)三帶”空間發(fā)展格局。

（二）轉變發(fā)展方式，推進渝東北三峽庫區(qū)城鎮(zhèn)群產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化

一是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。渝東北三峽庫區(qū)沿江區(qū)縣，要充分利用臨近長江黃金水道的有利條件，將生產(chǎn)力向沿江地區(qū)集聚，打造沿江生態(tài)經(jīng)濟帶，培育萬（州）開（州）云（陽）梁（平）生態(tài)工業(yè)聚集區(qū)、奉（節(jié)）巫（山）巫（溪）城（口）生態(tài)旅游區(qū)、墊（江）豐（都）忠（縣）生態(tài)農(nóng)業(yè)區(qū)。

二是構建生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系。要大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保、新一代信息技術、物聯(lián)網(wǎng)、新能源汽車及智能汽車、機器人及智能裝備、生物醫(yī)藥、新材料等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，加快改造提升裝備制造、紡織服裝等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，大幅提高金融保險、現(xiàn)代物流、航運服務、旅游休閑、健康養(yǎng)老、文化教育、電子商務、研發(fā)設計等服務業(yè)比重，以新發(fā)展理念引領產(chǎn)業(yè)結構調整，構建包括生態(tài)工業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)等在內的生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系。

三是探索產(chǎn)業(yè)發(fā)展新路徑。以國家級、省級經(jīng)開區(qū)為依托，著力培育打造汽車制造、紡織服裝、照明電氣、現(xiàn)代醫(yī)藥、電子信息、能源建材、生態(tài)環(huán)保、特色化工、裝備制造、食品加工等產(chǎn)業(yè)集群。

（三）強化直聯(lián)直通，推進渝東北三峽庫區(qū)城鎮(zhèn)群基礎設施一體化

一是加快形成“三縱四橫”鐵路交通新格局?！叭v”：廣忠黔鐵路、渝西高鐵—渝萬高鐵、安張鐵路;“四橫”：成達萬高鐵—鄭萬高鐵、渝萬城際鐵路、達萬鐵路—宜萬鐵路、沿江鐵路。

二是盡快形成“一環(huán)六縱七橫”公路交通主骨架?！耙画h(huán)”即滬蓉高速渝宜段、重慶沿江高速忠縣至萬州段、萬巫南線高速形成的庫區(qū)環(huán)形高速;“六縱”即滬渝高速墊江至忠縣段、梁黔高速梁平至忠縣段、城開高速—萬開高速—萬利高速、開云高速、巫鎮(zhèn)高速—奉溪高速—奉建高速、兩巫高速;“七橫”即萬源至城口至巫溪高速、萬達高速、巫溪至開州至梁平高速、萬達直線高速、滬蓉高速渝宜段、萬忠北線高速、重慶沿江高速忠縣至萬州段—萬巫南線高速。

三是積極推進航空網(wǎng)絡建設。要加快推進萬州機場改擴建，增開國內航線和國際航線，爭取將萬州機場打造成重慶第二國際機場;進一步完善巫山機場航線網(wǎng)絡，充分發(fā)揮旅游支線機場作用。

四是著力提升長江黃金水道功能。鑒于三峽船閘通行能力不足的問題，在完善三峽翻壩綜合運輸體系的基礎上，建議盡快開展新建三峽船閘論證工作;要加快整治浚深中上游航道，有效緩解中上游瓶頸;要科學利用岸線資源，進一步完善港口的集疏運網(wǎng)絡。

（四）加強生態(tài)保護，推進渝東北三峽庫區(qū)城鎮(zhèn)群生態(tài)建設一體化

一是要建立縱向與橫向并舉的多元化生態(tài)補償機制。為了促進渝東北三峽庫區(qū)城鎮(zhèn)群的健康協(xié)調發(fā)展，有必要在城鎮(zhèn)群的空間范圍內建立政府縱向轉移支付與地區(qū)間橫向生態(tài)補償相結合的多元化生態(tài)補償機制，為生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)保護和基本公共服務開拓更多的資金來源。

二是要構建良好的生態(tài)保護系統(tǒng)。在資源環(huán)境比較脆弱、生態(tài)環(huán)境比較敏感的山區(qū)、林區(qū)、庫區(qū)及水源保護區(qū)，嚴格禁止或限制項目開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市擴張，整合大巴山、巫山、七矅山、三峽水庫“三山一庫”生態(tài)環(huán)境屏障功能，促進渝東北三峽庫區(qū)城鎮(zhèn)群的生態(tài)保護建設和可持續(xù)發(fā)展。

三是要推進綠水青山變金山銀山進程。遵循“比較優(yōu)勢”和“市場需求”原則，通過全面提高農(nóng)產(chǎn)品的質量和技術含量，從根本上促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展。大力發(fā)展康養(yǎng)旅游產(chǎn)業(yè)、林果產(chǎn)業(yè)等富民產(chǎn)業(yè)，引導山區(qū)農(nóng)民由“靠山吃山”向“養(yǎng)山就業(yè)”轉變，把發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟作為綠水青山變金山銀山的重要突破口。

（五）加強區(qū)域協(xié)作，推進渝東北三峽庫區(qū)城鎮(zhèn)群區(qū)域合作一體化

向東，強化與長江三角洲城市群、長江中游城市群的跨區(qū)域合作。要以承接“長三角”地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉移為重點，進一步鞏固和強化與上海、江蘇、浙江等對口支援重點省市合作關系，積極探索產(chǎn)業(yè)園區(qū)跨區(qū)域合作新模式，積極探索融入上海自貿(mào)區(qū)的路徑和方式，擴大承接產(chǎn)業(yè)轉移成果;以武漢、長沙、南昌、合肥為重點，積極拓展與長江中游地區(qū)在商貿(mào)、物流、旅游、工業(yè)、生態(tài)建設等方面的合作和交流，共享中部崛起和西部開發(fā)雙重機遇。

向西，重點加強與成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈合作。要依托重慶主城都市區(qū)、成都都市圈、蘭州都市圈，主動承接重慶主城都市區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉移，不斷強化與長江上游、西南及西北地區(qū)的經(jīng)貿(mào)與物流合作，積極融入西部陸海新通道和新絲綢之路，努力擴大經(jīng)濟腹地。

向北，加強與關中和中原地區(qū)經(jīng)濟合作。一是重點加強與關中城市群物流合作，以鐵路和高速公路為紐帶，依托西安，聯(lián)動銀川，增強長江經(jīng)濟帶和絲綢之路經(jīng)濟帶的物流對接服務功能，擴大向西向北開放。二是戰(zhàn)略性加強與中原城市群人流服務合作，促進渝東北三峽庫區(qū)城鎮(zhèn)群與中原城市群的多向經(jīng)濟合作，推動中原文化與長江三峽文化的深度融合。

向南，加強與渝東南武陵山區(qū)城鎮(zhèn)群聯(lián)系，重點加強與湘西和渝東南地區(qū)旅游合作，依托長江三峽國際黃金旅游帶和南北陸路大通道，合作打造城口—開州—萬州—忠縣—石柱—豐都—武隆—黔江—酉陽—秀山—湘西鳳凰和巫溪—巫山—奉節(jié)—恩施—來鳳—張家界兩條南向精品旅游帶，以旅游合作帶動區(qū)域經(jīng)濟文化的全面合作。

（作者單位：中共重慶市萬州區(qū)委黨校，重慶 404000）