基于績效預(yù)算下行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的思考

唐賓

摘要：實施全面預(yù)算績效管理是黨的十九大明確提出的，是目前我國深化財稅體制改革和建立健全政府財政制度的重要舉措。但是從整個行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理現(xiàn)狀來看，因受到傳統(tǒng)管理理念的阻礙，仍停留在表面，還需要進(jìn)一步落實。行政事業(yè)單位要進(jìn)一步強(qiáng)化績效預(yù)算理念，完善預(yù)算管理機(jī)制，在績效預(yù)算的背景下去完善全面預(yù)算績效管理工作。本文從績效預(yù)算的角度，闡述了績效預(yù)算與預(yù)算績效管理的關(guān)系、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的問題以及基于新區(qū)體制的預(yù)算績效管理探索，試圖摸索適合新區(qū)發(fā)展的預(yù)算績效管理體系。

關(guān)鍵詞：績效預(yù)算;行政事業(yè)單位;預(yù)算績效管理;體系

一、績效預(yù)算的概念

績效預(yù)算是于1930年作為一種理念提出的，國外對績效預(yù)算是這樣描述的：績效預(yù)算是這樣一種預(yù)算管理制度，它要求預(yù)算單位請求撥付財政資金時需要明確闡述期望目標(biāo)值、該目標(biāo)值所對應(yīng)的成本、評價時可量化的指標(biāo)等用以衡量該項目的產(chǎn)出效果和項目效益。

績效預(yù)算是在完善預(yù)算、科學(xué)制權(quán)、細(xì)化編制、嚴(yán)格審控、規(guī)范執(zhí)行、講求績效、有效問責(zé)、公共透明的財政改革背景下的選擇。

二、預(yù)算績效管理與績效預(yù)算的關(guān)系

績效預(yù)算包含預(yù)算決策、預(yù)算編制、預(yù)算審核、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算績效管理等。跟傳統(tǒng)預(yù)算相比，績效預(yù)算不僅要求事前有預(yù)算，事中有監(jiān)督，還要求事后有預(yù)算的績效管理。然而目前行政事業(yè)單位對績效預(yù)算理解的還不夠深入，沒有重視績效管理，或者說對績效管理還只停留在傳統(tǒng)的層面上，沒有將績效管理落到實處。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的必要性

（一）行政事業(yè)單位實施預(yù)算績效管理，是中國特色社會主義進(jìn)入新時代的必然選擇。國家十三五規(guī)劃包含全面推進(jìn)預(yù)算績效管理工作，接著出臺了新的預(yù)算法，同時黨的十九大報告中明確，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施預(yù)算績效管理。隨著《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）的出臺，全面預(yù)算績效管理成為了當(dāng)前趨勢。

（二）行政事業(yè)單位實施預(yù)算績效管理，是打破績效預(yù)算管理瓶頸的突破口。在當(dāng)前高質(zhì)量發(fā)展階段過渡期的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系下，想要充分借助財政職能，需要按照全面深化改革的要求，搭建適合自身體制機(jī)制的績效預(yù)算管理體系，去解決實施績效預(yù)算過程中衍生的棘手問題，助推行政事業(yè)單位高效運行，從而提高政府服務(wù)水準(zhǔn)。

（三）行政事業(yè)單位實施預(yù)算績效管理，是當(dāng)?shù)卣卫砗屯七M(jìn)預(yù)算管理深刻變革的需要。預(yù)算績效管理作為績效預(yù)算管理不可或缺的部分，明確了事前績效目標(biāo)申報要求，量化了指標(biāo)考核基礎(chǔ)，通過績效管理能夠促進(jìn)財政預(yù)算體系的完善和發(fā)展。中國有特殊國情，自然每個地區(qū)也有它的特色，政府如何根據(jù)當(dāng)?shù)貙崨r，摸索出一套適合自身的預(yù)算績效管理體系，就成了重中之重。

四、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的問題

（一）預(yù)算績效意識淡薄

行政事業(yè)單位普遍存在預(yù)算績效觀念不強(qiáng)的現(xiàn)象，一是因為預(yù)算績效管理并沒有引起行政事業(yè)單位高層領(lǐng)導(dǎo)的重視，因此很難推動該項工作的開展;二是預(yù)算績效管理觸碰了很多其他兄弟單位的切身利益，導(dǎo)致財政與其他部門間的矛盾不斷激化，甚至在預(yù)算績效評價結(jié)果出來后還會產(chǎn)生消極的影響，實際開展中會受到很多阻礙;三是這項工作做多做少都一樣，還易于得罪人，礙于“輪流坐莊”的不良風(fēng)氣，并沒有將預(yù)算績效管理的內(nèi)在作用發(fā)揮出來。

（二）預(yù)算績效管理體系有待完善

預(yù)算績效管理包含目標(biāo)申報、單位自評、運行監(jiān)控、重點評價、結(jié)果運用與反饋、預(yù)算公開、有效問責(zé)等多個方面。現(xiàn)實中，大部分行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理工作側(cè)重于重點績效評價這一塊，在其他方面沒有涉及或者只是蜻蜓點水。主要體現(xiàn)在如下方面：

1.有些行政事業(yè)單位沒有預(yù)算績效目標(biāo)申報環(huán)節(jié)，沒法制定量化、可行的個性指標(biāo)，無法根據(jù)本單位實際情況，來設(shè)置項目績效目標(biāo)和部門整體績效目標(biāo);

2.有些行政事業(yè)單位沒有對項目績效目標(biāo)開展績效監(jiān)控，沒法及時了解項目管理情況和項目專項資金的使用情況;

3.有些行政事業(yè)單位沒有重視自評，把所有的項目都交給第三方中介機(jī)構(gòu)開展重點評價，未能充分發(fā)揮自身的內(nèi)部監(jiān)控作用。

（三）預(yù)算績效評價指標(biāo)設(shè)計不合理

各級行政事業(yè)單位一方面沒有根據(jù)行業(yè)、領(lǐng)域來設(shè)定核心績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系;另一方面針對已設(shè)定的指標(biāo)沒有進(jìn)行細(xì)化、量化，導(dǎo)致績效評價結(jié)果有失公允，不能服眾;另外，沒有將項目績效個性指標(biāo)與項目屬性等相匹配，導(dǎo)致預(yù)算績效評價效果欠佳。

（四）忽視績效評價結(jié)果運用與反饋

很多行政事業(yè)單位沒有重視評價結(jié)果的運用及反饋，一是礙于情面，沒有依據(jù)政策規(guī)定將績效評價的結(jié)果及時公開公示;二是沒有對績效評價結(jié)果不好的項目的項目主管單位進(jìn)行問責(zé)，沒有將評價結(jié)果納入行政事業(yè)單位年度目標(biāo)考核任務(wù)中;三是沒有將績效評價發(fā)現(xiàn)的項目效益不佳、預(yù)算執(zhí)行力度不高、財政資金使用效益不高的項目來年預(yù)算進(jìn)行削減或取消;四是沒有對績效評價過程中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行整改落實，績效評價沒有發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用。

五、長沙市預(yù)算績效管理實踐

在中央、省相關(guān)預(yù)算績效管理制度與細(xì)則落地后，長沙市于2015年出臺《關(guān)于印發(fā)<長沙市財政支出績效評價操作規(guī)程（試行）>的通知》（長財績〔2015〕2號），依據(jù)政策導(dǎo)向，緊跟新時代步伐，在全市推廣預(yù)算績效管理工作，主要體現(xiàn)在以下方面：

（一）定期開展預(yù)算績效管理培訓(xùn)會議

長沙市每年都會聘請專業(yè)事務(wù)所或者省里面的預(yù)算績效管理專家，來市開展預(yù)算績效管理方面的政策解讀，要求與該項工作相關(guān)聯(lián)的各級預(yù)算績效管理專員和領(lǐng)導(dǎo)，以及參與長沙市預(yù)算績效評價事項的事務(wù)所都必須參加，培訓(xùn)后還要組織考試，并將考試結(jié)果進(jìn)行公開公示，以此來及時傳達(dá)政策要求，加強(qiáng)開展預(yù)算績效管理人員的預(yù)算績效意識和預(yù)算績效管理專業(yè)水準(zhǔn)，進(jìn)而高效推進(jìn)整個長沙市預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)工作穩(wěn)步前進(jìn)。

（二）運用招投標(biāo)政府采購手段優(yōu)中擇優(yōu)第三方中介機(jī)構(gòu)

長沙市財政局在湖南省政府采購網(wǎng)上對本市預(yù)算績效管理中介服務(wù)項目進(jìn)行公開招投標(biāo)，通過對所投標(biāo)中介機(jī)構(gòu)多方綜合考量，精選25家事務(wù)所入選長沙市預(yù)算績效管理中介機(jī)構(gòu)庫，并且該庫有效期只有3年，到期后重新刷選，進(jìn)一步優(yōu)化了開展預(yù)算績效評價的中介機(jī)構(gòu)專家隊伍。

（三）成立預(yù)算績效評價專家組統(tǒng)一評審績效目標(biāo)申報表

長沙市每年都會聘請本市預(yù)算績效管理專家?guī)炖锏闹薪闄C(jī)構(gòu)，對與當(dāng)年預(yù)算同步申報的預(yù)算績效目標(biāo)表開展統(tǒng)一評審，并對評審結(jié)果進(jìn)行通報，督促各部門單位據(jù)實填報績效目標(biāo)表，確?？冃繕?biāo)可操作性，促使該項目可持續(xù)發(fā)展。

（四）運用信息化手段來高效開展預(yù)算績效管理工作

長沙市為推進(jìn)預(yù)算績效管理工作信息化建設(shè)，結(jié)合長沙市體制特點，開發(fā)了一套長沙市預(yù)算績效管理系統(tǒng)。該系統(tǒng)大部分的版塊都已穩(wěn)定有序運行多年，通過信息化手段，實現(xiàn)預(yù)算績效管理全面規(guī)范透明。

（五）高度重視預(yù)算績效評價結(jié)果的運用

長沙市財政局為進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算績效管理主體責(zé)任，向長沙市政府請示，將全部財政年度績效評價單位的資金績效評價結(jié)果納入長沙市委市政府績效考核范疇，做到全覆蓋、無遺漏。同時要求長沙各區(qū)縣（市）黨委政府也將預(yù)算績效管理工作納入績效考核范疇，在全市范圍內(nèi)全面推進(jìn)預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)。

六、湖南湘江新區(qū)預(yù)算績效管理體系新探索

湖南湘江新區(qū)作為我國中部第一個新區(qū)，省直管市代管，結(jié)合新區(qū)的特性，在長沙市組織領(lǐng)導(dǎo)下，積極全面推進(jìn)預(yù)算績效管理工作，為湘江新區(qū)可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航。

（一）加強(qiáng)湘江新區(qū)部門領(lǐng)導(dǎo)績效預(yù)算的重視程度

湘江新區(qū)加強(qiáng)各部門單位的預(yù)算績效管理主體責(zé)任，將本部門單位預(yù)算績效管理工作成效，納入湘江新區(qū)對各部門單位一把手的年度考核，只有將該項業(yè)務(wù)開展情況與各部門單位負(fù)責(zé)人自身利益掛鉤，才能有效發(fā)揮績效預(yù)算的內(nèi)在價值。

（二）完善湘江新區(qū)預(yù)算績效管理流程

預(yù)算績效管理是包括多環(huán)節(jié)管理流程的，湘江新區(qū)開發(fā)欠缺的管理流程，并針對已開發(fā)的管理流程完善優(yōu)化。一是要求申報績效目標(biāo)表，湘江新區(qū)各預(yù)算部門單位績效目標(biāo)表與年初預(yù)算同步申報;二是加強(qiáng)績效監(jiān)控管理，湘江新區(qū)各預(yù)算單位、平臺公司要對重大政策、項目績效實施跟蹤機(jī)制，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，確?？冃繕?biāo)如期實現(xiàn)。

（三）健全湘江新區(qū)預(yù)算績效評價標(biāo)準(zhǔn)體系

湘江新區(qū)作為功能型新區(qū)，承擔(dān)著特殊的使命，統(tǒng)籌著多方產(chǎn)業(yè)鏈、重大項目、民生資金、扶貧救濟(jì)等多方資金，在開展預(yù)算績效評價過程中，湘江新區(qū)根據(jù)各項目本身屬性，分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次制定科學(xué)合理、可細(xì)化量化、動態(tài)可調(diào)的核心指標(biāo)體系。

（四）多維度確保湘江新區(qū)預(yù)算績效評價的公平性和可持續(xù)性

為確保第三方中介機(jī)構(gòu)出具的評價結(jié)果公允、重點評價報告有質(zhì)量，以及該項工作可持續(xù)進(jìn)行，湘江新區(qū)從多個角度對重點評價工作來把關(guān)。一是審核事務(wù)所依據(jù)項目特點對應(yīng)制定的項目個性指標(biāo)，并要求事務(wù)所在項目評價過程中動態(tài)調(diào)整個性指標(biāo)，確保評價指標(biāo)的科學(xué)性;二是要求事務(wù)所在報告定稿前與被評價項目主管單位多次溝通反饋，確保重點評價報告中所反饋問題的有效性;三是每年對參與重點評價的事務(wù)所從多維度進(jìn)行考核，針對重點評價服務(wù)考核分?jǐn)?shù)為“優(yōu)”的單位，來年優(yōu)先合作，有效的激勵第三方參與重點績效評價工作中來。

（五）多方位強(qiáng)化湘江新區(qū)預(yù)算績效評價結(jié)果的運用

通過自評和外部評價相結(jié)合的方式，來多方位開展績效評價工作。一方面加大預(yù)算績效管理的考核力度，將管委會各機(jī)關(guān)單位部門和各平臺公司績效評價結(jié)果納入湘江新區(qū)年底績效考核范疇，以考促改，全面提升預(yù)算績效管理的組織化程度;另一方面將績效評價結(jié)果作為各預(yù)算單位以及各平臺公司以后年度項目預(yù)算安排的重要參考依據(jù)，針對績效評價過程中發(fā)現(xiàn)的預(yù)算執(zhí)行率低、資金使用效益不高、項目問題較多等評價結(jié)果為“中”及以下的項目，調(diào)減或取消來年預(yù)算;同時針對已完工或者取消項目的未使用沉淀資金，財政統(tǒng)一收回，統(tǒng)籌安排使用，盤活存量資金。

（六）運用科學(xué)化、信息化管理手段，提升湘江新區(qū)預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)工作效率

為提高預(yù)算績效管理工作效率，順應(yīng)時代需求，新區(qū)財政局與軟件公司合作開發(fā)了湘江新區(qū)預(yù)算績效管理系統(tǒng)，重點包含了項目績效目標(biāo)和部門整體績效目標(biāo)、項目績效自評和部門整體績效自評、項目績效跟蹤和部門整體績效跟蹤、項目績效重點評價和部門整體績效重點評價、績效評價結(jié)果運用等環(huán)節(jié)，環(huán)環(huán)相扣。預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)運用系統(tǒng)來操作，促進(jìn)各預(yù)算部門單位的業(yè)務(wù)、財務(wù)、資產(chǎn)等信息互通互聯(lián)，也提高了預(yù)算績效管理透明度。

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