從疫情防控看基層應(yīng)急治理能力建設(shè)的問題與對(duì)策

王曉端

摘要：應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成，基層應(yīng)急能力是基層社會(huì)治理的重要保障。本文就疫情防控中基層應(yīng)急能力存在的問題進(jìn)行了分析，從風(fēng)險(xiǎn)防控、協(xié)同治理、物資儲(chǔ)備、完善預(yù)案以及數(shù)字技術(shù)等方面，提出了基層應(yīng)急治理能力建設(shè)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：基層;應(yīng)急治理能力;疫情防控

Abstract： Emergency management is an important component of the national governance system and governance capacity， and grassroots emergency capacity is an important guarantee for grassroots social governance. This paper analyzes the problems of grassroots emergency response capabilities in epidemic prevention and control， and proposes countermeasures for building grassroots emergency response capabilities from the perspectives of risk prevention and control， collaborative governance， material reserves， improvement plans， and digital technology.

Key words： grassroots level;emergency management capacity;epidemic prevention and control

1? 基層應(yīng)急治理能力建設(shè)的重要意義

新冠肺炎疫情是對(duì)國家治理體系和能力的一次大考，對(duì)于基層社會(huì)治理更是一次重大考驗(yàn)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“這次疫情是對(duì)我國治理體系和能力的一次大考，我們一定要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)。要針對(duì)這次疫情應(yīng)對(duì)中暴露出來的短板和不足，健全國家應(yīng)急管理體系，提高處理急難險(xiǎn)重任務(wù)能力。”

應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成，基層基礎(chǔ)是健全國家應(yīng)急管理體系的基本保障?；鶎討?yīng)急治理能力建設(shè)，事關(guān)社會(huì)的和諧穩(wěn)定，事關(guān)人民群眾的安全和切身利益，對(duì)于推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

2? 基層應(yīng)急治理能力的短板與不足

此次抗擊疫情過程中，基層作為聯(lián)防聯(lián)控、群防群治的第一線，發(fā)揮了關(guān)鍵作用。疫情防控中，從城市社區(qū)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和農(nóng)村，廣大基層領(lǐng)導(dǎo)干部和群眾積極響應(yīng)，迅速應(yīng)對(duì)，基層防控的重要性得以充分體現(xiàn)。從總體上看，這次疫情“大考”，充分彰顯了我國國家治理體系中的制度優(yōu)勢(shì)和強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員能力，但在基層治理方面，也暴露出基層應(yīng)急能力存在的一些短板和不足。

2.1 風(fēng)險(xiǎn)防控能力不足

備豫不虞，為國常道。風(fēng)險(xiǎn)防控是基層應(yīng)急的關(guān)口前移和源頭治理，是基層治理能力的重要體現(xiàn)。疫情應(yīng)對(duì)過程中，暴露出基層風(fēng)險(xiǎn)防控能力存在著諸多薄弱環(huán)節(jié)。首先，風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)意識(shí)淡薄，例如一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部中普遍存在著“重處置，輕預(yù)防”的思想，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判能力不足;很多群眾的自我防護(hù)、自救互救意識(shí)普遍較弱;農(nóng)村地區(qū)的科學(xué)防控和依法防控意識(shí)欠缺等。其次，風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制不健全，風(fēng)險(xiǎn)排查和監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制有效性不足。在疫情防控前期，由于缺少完善的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，疫情預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)和應(yīng)急處置等工作多處于被動(dòng)狀態(tài)。風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制是控制源頭、防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵。然而基層工作中，普遍存在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)排查和治理工作流于形式，隱患排查不細(xì)致，監(jiān)測(cè)不規(guī)范，預(yù)警不及時(shí)等問題，直接影響應(yīng)急響應(yīng)和處置的效果。

2.2 社會(huì)協(xié)同參與有效性不足

應(yīng)急管理涉及社會(huì)方方面面，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不僅需要“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)”，還需要“社會(huì)協(xié)同、公眾參與”。此次抗擊疫情過程中，眾多的社會(huì)力量積極參與到疫情的防控之中，充分體現(xiàn)了多方參與的重要力量。但在落實(shí)聯(lián)防聯(lián)控、群防群治方面還存在社區(qū)治理能力不足、基層社會(huì)組織有效參與不足等問題。由于社區(qū)軟硬件建設(shè)薄弱和外部支持不夠等原因，影響了社區(qū)自主治理能力的發(fā)揮。從社區(qū)層面的社會(huì)組織來看，目前大多數(shù)社會(huì)組織面向全社會(huì)，專門服務(wù)社區(qū)的社會(huì)組織數(shù)量較少，力量薄弱。現(xiàn)有的社區(qū)社會(huì)組織多以文體活動(dòng)類為主，社會(huì)事務(wù)類社會(huì)組織少，導(dǎo)致應(yīng)對(duì)疫情時(shí)，社區(qū)的社會(huì)組織力量嚴(yán)重不足;或者組織松散，難以迅速形成戰(zhàn)斗合力，社會(huì)組織在基層治理中的作用有待加強(qiáng)。

2.3 應(yīng)急物資保障受制約

兵馬未動(dòng)，糧草先行。應(yīng)急物資保障是科學(xué)精準(zhǔn)打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)的物資基礎(chǔ)和重要保障。疫情防控中，由于防護(hù)服等重點(diǎn)醫(yī)用防疫物資的儲(chǔ)備種類和數(shù)量不足，物資保障受制約，導(dǎo)致防控前期各級(jí)政府都出現(xiàn)了物資供應(yīng)緊缺等突出問題，特別是基層，口罩、消毒液等防疫物資短缺的情況更為突出。同時(shí)，由于應(yīng)急物資儲(chǔ)備管理制度不健全，物資儲(chǔ)備社會(huì)參與程度低，缺少上下聯(lián)動(dòng)急物資儲(chǔ)備網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，一些基層政府和部門對(duì)于應(yīng)急物資的品種數(shù)量情況，以及物資的接收、支出和使用流程等情況，很難準(zhǔn)確掌握，對(duì)物資的監(jiān)管不到位。

2.4 應(yīng)急預(yù)案體系不健全

凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急管理工作的重要抓手，使應(yīng)急管理有據(jù)可依，有章可循。長(zhǎng)期以來，我國應(yīng)急預(yù)案普遍存在可操作性不強(qiáng)的問題。基層應(yīng)急預(yù)案由于覆蓋面不足、缺少演練等，導(dǎo)致預(yù)案可操作性差的問題更為突出。此次疫情防控中，大多數(shù)預(yù)案形同虛設(shè)，沒能發(fā)揮其應(yīng)有作用。據(jù)調(diào)查，很多基層政府在2003年非典之后，都編訂了相關(guān)的公共衛(wèi)生應(yīng)急預(yù)案，但是十幾年以來，由于幾乎沒有發(fā)生這類事件，沒有對(duì)預(yù)案進(jìn)行過專門的學(xué)習(xí)和演練，也沒有對(duì)內(nèi)容進(jìn)行過修訂，因此，這樣的預(yù)案很難在面對(duì)疫情時(shí)發(fā)揮其指導(dǎo)作用。

3? 提升基層應(yīng)急治理能力的對(duì)策建議

基層應(yīng)急治理能力是基層社會(huì)治理的重要內(nèi)容。黨的十九屆四中全會(huì)《決定》提出“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”，從這一總體要求出發(fā)，提升基層應(yīng)急治理能力，應(yīng)堅(jiān)持共建共治共享原則，構(gòu)建多元參與的基層治理新格局，以系統(tǒng)科學(xué)的運(yùn)行機(jī)制，推行精準(zhǔn)治理模式。

3.1 建立分區(qū)分級(jí)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防控精準(zhǔn)化

3.1.1 分類分級(jí)，精準(zhǔn)排查

風(fēng)險(xiǎn)的分區(qū)分級(jí)防控，就是以區(qū)域?yàn)閱卧?，?duì)風(fēng)險(xiǎn)情況進(jìn)行合理分類分級(jí)，采取分類施策的方法，制定差異化精準(zhǔn)防控策略。突發(fā)公共事件包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全四大類。每類風(fēng)險(xiǎn)按照可能性和后果嚴(yán)重性，分為高、中、低等不同級(jí)別。建立基層分區(qū)分級(jí)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，就是對(duì)所在區(qū)域的各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面排查，建立排查信息數(shù)據(jù)庫，精準(zhǔn)掌握各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，有針對(duì)性地制定應(yīng)對(duì)措施，做到關(guān)口前移。

3.1.2 科學(xué)監(jiān)測(cè)，及時(shí)預(yù)警

根據(jù)不同類別不同級(jí)別的風(fēng)險(xiǎn)，綜合運(yùn)用“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化”等現(xiàn)代技術(shù)，以及網(wǎng)格員、信息員等傳統(tǒng)方法，進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，及時(shí)準(zhǔn)確發(fā)出預(yù)警信息，并根據(jù)事態(tài)發(fā)展及時(shí)調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)和防控措施。

3.2 完善協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)防控體系，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理精準(zhǔn)化

從社會(huì)治理共同體的高度整合資源，建立健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的跨部門、跨層級(jí)、跨區(qū)域協(xié)同防控體系，落實(shí)聯(lián)防聯(lián)控、群防群治機(jī)制。

3.2.1 黨建引領(lǐng)，政府主導(dǎo)

充分發(fā)揮基層黨委、政府的政治引領(lǐng)作用，調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，整合基層黨組織，建立網(wǎng)格式黨政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急管理組織體系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處發(fā)揮群防群治力量，組織指導(dǎo)居民委員會(huì)、村民委員會(huì)做好轄區(qū)突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)防控和應(yīng)急處置工作。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)落實(shí)屬地“網(wǎng)格化管理”及相關(guān)措施，業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)服務(wù)企業(yè)配合做好應(yīng)急管理工作。

3.2.2 加強(qiáng)社區(qū)、農(nóng)村基層治理能力建設(shè)

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，打贏疫情防控這場(chǎng)人民戰(zhàn)爭(zhēng)，必須緊緊依靠人民群眾。社區(qū)是疫情聯(lián)防聯(lián)控、群防群控的關(guān)鍵防線，而農(nóng)村又是疫情防控中最薄弱的環(huán)節(jié)，因此社區(qū)和農(nóng)村是疫情防控工作的重中之重。提高社區(qū)、農(nóng)村治理能力，要以網(wǎng)格化治理為基礎(chǔ)，依托大數(shù)據(jù)平臺(tái)，構(gòu)建社區(qū)、農(nóng)村網(wǎng)格化防控體系。同時(shí)，以社區(qū)為紐帶，推動(dòng)社區(qū)治理“三社聯(lián)動(dòng)”模式，即社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作專業(yè)人才共同發(fā)揮作用，通過安全社區(qū)、綜合減災(zāi)示范社區(qū)等平臺(tái)和載體，充分調(diào)動(dòng)群眾、組織群眾、凝聚群眾，建立社區(qū)、村、家庭的自救和互救體系。

3.2.3 引導(dǎo)社會(huì)力量有序參與

充分發(fā)揮企業(yè)、社會(huì)組織、志愿者等社會(huì)力量等在基層治理中的重要作用，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方社會(huì)力量有效參與基層治理工作。通過構(gòu)建社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)，增進(jìn)政府與社會(huì)組織之間的聯(lián)絡(luò)和溝通，有序引導(dǎo)社會(huì)力量的參與。鼓勵(lì)專業(yè)組織如應(yīng)急救援組織、心理學(xué)會(huì)等為基層治理提供全方位專業(yè)支持，使社會(huì)力量成為政府力量的有力補(bǔ)充。同時(shí)在履行職責(zé)、落實(shí)責(zé)任等方面，廣泛聽取社會(huì)各方面的意見，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。

3.3 健全統(tǒng)一應(yīng)急物資保障體系，實(shí)現(xiàn)物資儲(chǔ)備和調(diào)配精準(zhǔn)化

①制定應(yīng)急物資管理辦法。規(guī)范基層應(yīng)急物資儲(chǔ)備、調(diào)運(yùn)及監(jiān)管制度，加強(qiáng)對(duì)應(yīng)急資源儲(chǔ)備與調(diào)配的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。確保物資接收、支出、使用和監(jiān)管全過程，透明、公開、高效、有序。

②構(gòu)建多元化、多層次應(yīng)急物資儲(chǔ)備體系。加強(qiáng)物資儲(chǔ)備和防疫設(shè)施建設(shè)，結(jié)合本地實(shí)際，制定應(yīng)急儲(chǔ)備清單。在科學(xué)確定儲(chǔ)備物資的品種和數(shù)量的基礎(chǔ)上，構(gòu)建以政府儲(chǔ)備為核心、社會(huì)力量?jī)?chǔ)備為補(bǔ)充、家庭儲(chǔ)備為前端、生產(chǎn)企業(yè)提供代儲(chǔ)的多元化、多層次應(yīng)急物資儲(chǔ)備網(wǎng)絡(luò)。

③建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)應(yīng)急物資保障協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急物資層層儲(chǔ)備，互通有無的目標(biāo)。

3.4 完善和修訂應(yīng)急預(yù)案，實(shí)現(xiàn)預(yù)案精準(zhǔn)化

在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分區(qū)分級(jí)的基礎(chǔ)上，完善和修訂各級(jí)各部門應(yīng)急預(yù)案，特別是重點(diǎn)地區(qū)如社區(qū)、農(nóng)村、學(xué)校、企業(yè)等應(yīng)急預(yù)案，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等基層預(yù)案的覆蓋面，制訂具體有效的防控、監(jiān)管和恢復(fù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序等措施，并圍繞預(yù)案采取實(shí)戰(zhàn)演練、桌面推演等方式的預(yù)案演練，提升預(yù)案的精準(zhǔn)化和可操作性，保障基層應(yīng)急管理工作的有序開展。

3.5 以數(shù)字技術(shù)為支撐，助力基層應(yīng)急精準(zhǔn)化管理

數(shù)字技術(shù)是基層治理的重要手段。疫情應(yīng)對(duì)過程中，互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)等技術(shù)在基層防控中的作用充分顯現(xiàn)。提升基層應(yīng)急治理能力，要更加有效的推動(dòng)人工智能、區(qū)塊鏈技術(shù)、云計(jì)算等為代表的數(shù)字技術(shù)向社區(qū)、農(nóng)村等基層下沉，發(fā)揮其支撐作用，實(shí)現(xiàn)基層治理精準(zhǔn)化。

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