PPP項(xiàng)目重新招標(biāo)的若干問題及思考

陳仙

摘 要：2014年來，PPP模式野蠻生長，數(shù)量飆升，政府借PPP模式變相舉債等問題日益嚴(yán)重，為遏制隱性債務(wù)增量，財(cái)政部掀起集中清理的大風(fēng)暴，不合規(guī)、不合法的項(xiàng)目集中清退，也致使很多項(xiàng)目實(shí)施過半面臨重新整改，遇到較多問題。本文基于兩年多的實(shí)踐操作積累，為相關(guān)項(xiàng)目提供些許借鑒和思考。

關(guān)鍵詞：PPP 模式;合同條款;重新招標(biāo)

1 前言

自黨的十八屆三中全會全面深化改革目標(biāo)確定后，國內(nèi)市場經(jīng)濟(jì)隨著改革的大潮奔流前進(jìn)，在國際舞臺上始終保持著高速增長。但在2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)之際，中國經(jīng)濟(jì)受到較大沖擊，外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展嚴(yán)重受挫，經(jīng)濟(jì)增長率加速下滑，面臨硬著陸危局。為抵御國際經(jīng)濟(jì)不利影響，我國政府以擴(kuò)內(nèi)需靈活應(yīng)變，通過加快民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施等促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。通過四萬億一攬子投資計(jì)劃，以交通基礎(chǔ)設(shè)施、鐵路、公路為主的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，極大帶動了社會發(fā)展和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長，同時也助力地方政府樹立通過基建拉動經(jīng)濟(jì)的信心。

而PPP以其風(fēng)險分擔(dān)、利益共享的創(chuàng)新管理理念，逐漸成為政府轉(zhuǎn)變職能、公共服務(wù)提質(zhì)增效的重要工具。但在PPP改革進(jìn)程中，由于政府和投資人的角色及觀念認(rèn)識不到位等主觀因素， PPP相關(guān)法律法規(guī)政策之間不匹配等客觀因素，各地方政府在大規(guī)模推介項(xiàng)目出現(xiàn)了較多違背PPP項(xiàng)目實(shí)施核心要義和宗旨的行為，如通過PPP之名變相融資、兩評方案流于形式、風(fēng)險分擔(dān)不合理等諸多風(fēng)險隱患問題。給地方埋下較大隱性負(fù)債。中央及各部門通過一系列政策指引明確操作規(guī)范、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、績效標(biāo)準(zhǔn)等搭建PPP的健康改革平臺。

2017年11月10日，財(cái)政部辦公廳印發(fā)財(cái)辦金〔2017〕92號文，通過分類施策、嚴(yán)格新項(xiàng)目入庫標(biāo)準(zhǔn)、集中清理在庫項(xiàng)目規(guī)范PPP項(xiàng)目庫。截至2018年4月23日，各地累計(jì)清理退庫項(xiàng)目1，695個，涉及投資額1.8萬億元;上報整改項(xiàng)目2，005個、涉及投資額3.1萬億元。清理退庫項(xiàng)目和整改項(xiàng)目若已進(jìn)入施工階段，整改措施和合同談判難度較大，且無較多案例參考。本文結(jié)合筆者工作實(shí)踐，分享一下整改項(xiàng)目遇到重新招標(biāo)應(yīng)該注意的問題。

2 實(shí)踐案例

以某收費(fèi)公路項(xiàng)目重新招標(biāo)為例，該項(xiàng)目于2016年實(shí)施機(jī)構(gòu)以“PPP+EPC”模式，通過公開招標(biāo)選擇合法社會投資人，由政府出資代表和社會投資人共同組建項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營及移交。

招標(biāo)時，一方面政府和投資人對PPP項(xiàng)目的理解不到位，另一方面當(dāng)時的政策法規(guī)還不完善，招標(biāo)文件和投資協(xié)議中“項(xiàng)目交工驗(yàn)收后8年，社會資本方可以一次性將所持項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓給政府授權(quán)方”條款沒有違反當(dāng)時各項(xiàng)政策制度，雙方達(dá)成共識后完成招標(biāo)，簽約進(jìn)場施工。

2017年財(cái)政部〔2017〕92號文，針對構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保的項(xiàng)目應(yīng)予以清退，“包括由政府或政府指定機(jī)構(gòu)回購社會資本投資本金或兜底本金損失的;政府向社會資本承諾固定收益回報的;政府及其部門為項(xiàng)目債務(wù)提供任何形式擔(dān)保的;存在其他違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為的?！倍囗?xiàng)針對PPP項(xiàng)目的規(guī)范及清理的政策文件發(fā)布，本項(xiàng)目已不符合現(xiàn)行政策，融資受阻，資金鏈斷裂，項(xiàng)目被迫停工，政府和投資人協(xié)商決定進(jìn)行項(xiàng)目整頓并重新招標(biāo)完善手續(xù)。

2.1簽訂終止合同

投資人與政府簽訂了投資協(xié)議，并在開工后投入大量資金用于前期及施工，目前因?yàn)檎咴蝽?xiàng)目無法推進(jìn)，政府需要重新招標(biāo)完善項(xiàng)目條件及手續(xù)，首先需與原投資人解除合同。在終止合同中應(yīng)明確項(xiàng)目終止的原因，明確項(xiàng)目終止的前提及原則，有利于在債權(quán)債務(wù)清理中作為依據(jù)。另外，建議在終止合同中明確項(xiàng)目結(jié)算依據(jù)、合同金額、工程范圍等事宜，便于辦理項(xiàng)目結(jié)算及債權(quán)債務(wù)認(rèn)定。

2.2完成資產(chǎn)評估

該項(xiàng)目一次招標(biāo)后進(jìn)行了施工，與政府協(xié)商解除協(xié)議并進(jìn)行二次招標(biāo)，一次招標(biāo)形成的固定資產(chǎn)理應(yīng)屬于二次招標(biāo)前的存量資產(chǎn)，根據(jù)國辦發(fā)〔2015〕42號文，“存量公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會資本合作項(xiàng)目過程中，應(yīng)依法進(jìn)行資產(chǎn)評估，合理確定價值，防止公共資產(chǎn)流失和賤賣”。因此重新招標(biāo)前應(yīng)完成清產(chǎn)核資、審計(jì)（評估）等必要工作，落實(shí)好資產(chǎn)處理、后續(xù)建設(shè)運(yùn)營等安排。

（1）辦理項(xiàng)目計(jì)量結(jié)算。投資人與政府方協(xié)商確定項(xiàng)目終止時間節(jié)點(diǎn)，可以以停工日期為準(zhǔn)。以此為截止日期清理項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容，核準(zhǔn)工程量，完善計(jì)量手續(xù)，辦理項(xiàng)目結(jié)算，并由政府方確認(rèn)。

（2）清理項(xiàng)目公司存量債權(quán)債務(wù)。項(xiàng)目公司編制存量債權(quán)債務(wù)情況報告，說明項(xiàng)目公司已發(fā)生的債權(quán)債務(wù)，已投入項(xiàng)目公司資金，涉及外部貸款的說明資金成本、展期、還款期限等。

（3）編制財(cái)務(wù)審計(jì)報告。委托財(cái)務(wù)審計(jì)咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)場，對工程中各項(xiàng)費(fèi)用、合同訂立及執(zhí)行、施工過程中的財(cái)務(wù)實(shí)施、工程項(xiàng)目成本等進(jìn)行核算、審計(jì)。從政府層面考慮，防止了國有資產(chǎn)流失;從投資人角度考慮，為后期合法合規(guī)索賠程序打下基礎(chǔ)。

2.3重啟招標(biāo)程序

（1）編制兩評一案報告。由于一次招標(biāo)核心條款發(fā)生改變，應(yīng)重新編制兩評一案。一是修改交易結(jié)構(gòu)，使項(xiàng)目招標(biāo)、核心邊界條件、風(fēng)險防控機(jī)制、社會資本退出方案等符合現(xiàn)行國家PPP政策法規(guī)，滿足PPP項(xiàng)目核心及宗旨;二是植入項(xiàng)目存量債權(quán)債務(wù)及其處理方案，清晰二次招標(biāo)的前提及內(nèi)容，保障后續(xù)合同談判基礎(chǔ)，有利于項(xiàng)目二次招標(biāo)順利推進(jìn)。

（2）編制招標(biāo)文件。重新編制招標(biāo)文件，不僅應(yīng)引入兩評一案核心條款，還應(yīng)清晰介紹項(xiàng)目存量債權(quán)債務(wù)及處理方案供潛在投標(biāo)人知悉。并在相關(guān)網(wǎng)站公開發(fā)布招標(biāo)公告。

3 重新招標(biāo)需要重視的問題

3.1合同價格的結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)

該收費(fèi)公路項(xiàng)目在一次招標(biāo)時，交易結(jié)構(gòu)為建成8年后政府回購項(xiàng)目，投資人承擔(dān)的運(yùn)營風(fēng)險可控，因此雙方同意合同價格以預(yù)算價格結(jié)算。二次招標(biāo)考慮存量資產(chǎn)清算時，前期已完成工程項(xiàng)目按照合同約定以預(yù)算價格計(jì)量結(jié)算，但二次招標(biāo)的交易結(jié)構(gòu)修改為符合現(xiàn)行PPP政策制度，以全生命周期招標(biāo)項(xiàng)目后，重點(diǎn)要考察投資人的項(xiàng)目運(yùn)營能力，并通過績效考核對投資人進(jìn)行約束，政府仍堅(jiān)持后續(xù)項(xiàng)目的合同價格以預(yù)算為準(zhǔn)，響應(yīng)二次招標(biāo)的潛在投標(biāo)人則需要對項(xiàng)目進(jìn)行必要的勘察，詳細(xì)核算建設(shè)成本、融資成本、運(yùn)營成本等，評估是否滿足投資收益，另外還需考慮額外的移交管理成本，主要是存量項(xiàng)目的移交、新舊項(xiàng)目公司的移交手續(xù)等。

3.2退出方案的合理性

該收費(fèi)公路項(xiàng)目資金鏈斷裂停工后，投資人與政府進(jìn)行了長達(dá)兩年多的談判仍尚未完全厘清各方權(quán)責(zé)利及債務(wù)債權(quán)關(guān)系，主要原因在于一次招標(biāo)時的退出方案僅給出可退出條款，并未詳細(xì)說明退出條件、退出程序，合同雙方事后爭議不斷且問題日益復(fù)雜，雙方各自爭取利益，難以達(dá)成共識。給談判造成很大困難。在二次招標(biāo)時，潛在投資人還應(yīng)關(guān)注退出方案的合理性，以及風(fēng)險防控機(jī)制的公平合理性，對于可行性不強(qiáng)、不公平合法的退出方案應(yīng)在合同談判時進(jìn)行摸底落實(shí)，在投資協(xié)議、PPP合同或者正式的會談紀(jì)要列明，維護(hù)自己的合法權(quán)益。

3.3款項(xiàng)支付順序

該項(xiàng)目是資金問題停工，前期已產(chǎn)生工程款項(xiàng)欠款，停工期間融資財(cái)務(wù)費(fèi)用、現(xiàn)場設(shè)備、現(xiàn)場維護(hù)人員等持續(xù)發(fā)生費(fèi)用，政府在二次招標(biāo)時若未能結(jié)清前期費(fèi)用，在二次招標(biāo)時，需明確后期項(xiàng)目公司到位資金的支付順序。項(xiàng)目公司到位資金包括投資人資本金、融資資金、車購稅到位資金等，資金支付內(nèi)容包括存量項(xiàng)目工程建設(shè)費(fèi)用、新建項(xiàng)目工程建設(shè)費(fèi)用、前期融資財(cái)務(wù)費(fèi)用等。二次招標(biāo)時，潛在投資人需重視支付順序，避免前期資金投入考慮不足導(dǎo)致項(xiàng)目無法啟動。

4 結(jié)束語

PPP近兩年已通過各規(guī)章制度趨于規(guī)范，前期不規(guī)范或違規(guī)項(xiàng)目大多已進(jìn)行清理，后期項(xiàng)目如何退出或如何繼續(xù)推進(jìn)是投資人及政府亟待思考的內(nèi)容，本文通過實(shí)踐總結(jié)出來的核心關(guān)鍵點(diǎn)，具有該項(xiàng)目的先天特性，也具備整改、清退項(xiàng)目的共性，或許可供參考。眾所周知，基建項(xiàng)目涉及資金較大，社會影響力突出，需要社會投資人和政府做好充分地準(zhǔn)備工作，共同協(xié)商有效可行合理的合同條款，才能避免不必要的爭端、矛盾及較大損失?；üこ淌敲裆?xiàng)目，在此也建議合同雙方避免僥幸心理或其他鉆空子想法，在政府轉(zhuǎn)變職能放手市場之際，社會投資人應(yīng)以長遠(yuǎn)的市場眼光，以專業(yè)性開拓市場性，以合法合規(guī)的市場行為獲得合理的勞動收益;政府與社會投資人建立健康、互信的合作關(guān)系，才更能激發(fā)市場活力，產(chǎn)生持久的社會經(jīng)濟(jì)效益。

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